基于中小型創新型城市建設的地方政府協同治理對策

薛萬新

（河南師范大學科技與社會研究所，河南新鄉453007）

0 引言

加快創新型國家建設是黨的十九大確定的重要方略，是習近平中國特色社會主義新時代提出的新要求。建設創新型國家離不開創新型城市建設的支撐，創新型城市建設是推動城市高質量發展的核心驅動，是國家創新驅動發展的關鍵環節。創新發展是創新型城市的主要特征，從定性視角考量，創新型城市具有“創新體系完善、創新氛圍良好、創新文化先進、創新輻射力強”等特征［1］，從定量視角分析，創新型城市具有“創新貢獻績效突出、創新資源投入多元、自主創新能力凸顯、創新要素協同緊密”等標志［2］，涉及技術、制度、組織、管理等多層面、全方位、非線性的創新。創新型城市建設作為一種新型的城市治理和發展模式，已被越來越多的國內城市作為未來發展的重點方向并積極實踐。深圳是我國首個被批準建設的國家創新型城市試點，截至目前，全國各地被國家批準的創新型城市建設試點已經達到78個［3］，主要集中在發達省份和沿海地區，國家也相繼出臺了一系列支持建設的政策文件和配套措施，基本構建了我國創新型城市建設的框架體系，以期通過創新型城市的建設，著力打造一批引領區域創新發展的示范城市。

政府在創新型城市建設中具有主導作用，其治理能力水平直接關系到創新型城市建設發展水平，其中，政府的協同治理機制建設至關重要。政府協同治理是指城市的政府各部門之間、各創新驅動要素之間，通過良好的資源整合和高效的協同治理，形成驅動城市高效率、高質量創新發展合力的過程［4］。新時代、新理念、新技術、新生態不斷催生著傳統政府治理模式和服務方式的創新性改變，如何有效協同各方創新資源、區位優勢、產業積淀，形成高效的創新活力和共建合力，如何創新地方政府協同治理機制，提升政府協同治理能力，加快推動城市建設的創新發展，成為政府和學術界共同關注的現實問題。

中小城市是創新型城市建設的基本單元，是推動我國經濟社會發展的生力軍，與一些大型城市相比，中小城市具有區域地位獨特、創新資源集聚、轉型發展快速等比較優勢，對于創新型國家戰略的整體實現具有重要意義。長期以來，由于多方面的原因，相對于經濟較發達地區以及沿海地區，我國內地很多的中小城市在創新型城市建設方面起步不久，特別是受到區域環境、經濟發展、科技水平等因素的制約，發展中的不協調、不平衡、難以持續的問題還比較突出，成熟經驗不多。河南省新鄉市是鄭洛新國家自主創新示范區的片區城市，區位優勢相對突出、創新資源相對豐富、創新基礎比較厚實，在我國眾多的中小城市中具有典型性。該市被河南省列為國家創新型城市培育試點城市，在創新型城市建設方面已經有了一些實踐經驗，也取得了一定的建設成效，新鄉經驗有利于為中西部中小型城市的創新發展提供經驗借鑒，具有較好的案例價值和一定的推廣意義。

1 新鄉市創新型城市建設與政府協同治理

1.1 新鄉市創新型城市構建基礎

新鄉市地處河南省北部，京廣、太石鐵路交匯，京港澳、晉新高速相連，區位優勢突出，交通通暢發達，被譽為“豫北明珠城市”，是中原城市群重要核心城市。先后榮獲國家衛生城市、國家知識產權示范城市、國家產業集聚集群創新綜合改革城市、國家新能源汽車推廣應用示范城市、中國最佳生態宜居城市等榮譽，建有國家新型電池及材料高新技術產業基地、國家物理與化學電源示范區、動力電源及關鍵材料國家地方工程實驗室等產業技術創新基地平臺，被譽為“中國電池之都”，具有良好的創新基礎和條件積累。

新鄉市中小企業眾多，產業鏈比較完整。近年來，新鄉市持續推進創新型城市建設，緊密圍繞國家和區域戰略發展需求，先后出臺了一攬子的支持政策，鼓勵有潛力的中小企業通過產業結構調整、產業技術升級，面向國家重點支持的戰略性新興產業、高新技術密集的產業領域發展，著力構建和完善以創新為特征的產業技術體系，持續增強科技對產業發展的支撐能力，持續加快創新主體的建設培育，致力于打造深化創新創業改革的先行示范區，為高質量創新型城市建設奠定堅實基礎。據資料統計［5］，新鄉現有的規模以上工業企業已經達到1 138家，涉及70余個產品類別，位居國內同領域前列。在電池關鍵材料、新能源及節能、生物制藥、新型電子材料等方面集聚了一批競爭實力明顯的創新龍頭企業。

1.2 新鄉市創新型城市建設規劃

規劃先行，謀定后動。新鄉市政府在創新型城市建設伊始就明確了“全力打造具有區域重要影響力的創新引領高地”的目標定位，緊貼服務國家創新發展戰略需求，以有效集聚創新資源為抓手，以產業創新發展為驅動，統籌布局，科學規劃。通過未來3—5年的重點建設，全市高新技術增加值和產業產值在現有基礎上分別突破350 億元和1 200 億元；全社會科技研發投入明顯提高，占新鄉市生產總值比重達到3%；組建重點實驗室基地150家，各類企業工程技術研發中心700家；全市高新技術企業規模突破100家，取得一批具有自主知識產權的關鍵技術，著力建設成為具有中原特色、國際影響的國家技術創新中心和科技研發高地，進入國家創新型城市行列。

1.3 新鄉市創新型城市政府協同

成立專門機構，密切組織協同。新鄉市成立了由市委、市政府主要領導牽頭的創新型城市建設領導小組，負責創新型城市建設的總體規劃以及重大事項的統籌協調。根據創新型城市建設考核標準，建立任務清單，明確責任單位，建立督查機制，將創新型城市建設工作推進、落實情況列入各級政府部門的考核內容和任期目標。制定專項創新扶持政策，完善創新績效考評機制，按照路線圖、時間表有序推進。市政府通過設立技術創新基金，鼓勵中小企業積極申報重大科技專項，加快企業科技創新能力提升，推動產業技術升級。金龍銅業、華蘭生物、高遠路業、科隆集團等一批行業龍頭企業先后獲得重點支持。

整合創新資源，促進要素集聚。新鄉市政府注重發揮企業在創新型城市建設中的主體作用，聚焦市場需求導向，聚力資源要素整合，堅持“有所為、有所不為”，加強與駐新高校、科研院所的產學研深度融合，大力實施知名學者、知名企業、知名產品的協同強市戰略，促進創新要素和生產要素向優勢創新企業集中，進一步筑強中小企業自主創新體系，不斷擴大產品市場份額，提升科技創新影響力和企業市場競爭力。

拓寬融資渠道，做好金融服務。新鄉市政府以政策制度為先導，積極探索和構建企業資金與政府資金、社會資金與政府資金、種子資金與風險資金、間接融資與直接融資、債權融資與股權融資等多主體、多渠道的科技與金融相結合的投融資模式，營造良好的金融服務和信貸支持環境，鼓勵企業創新、支持企業發展，新鄉的創新型城市建設積累了許多有效的經驗，但仍存在一些影響發展的問題。

2 新鄉市創新型城市建設中存在的主要問題

2.1 政府對創新型城市的規劃落實不夠到位

創新型城市建設需要政府部門、企業、高校和科研院所、金融財政機構、成果孵化轉移機構等多主體的協同聯動和深度協作。地方政府在創新型城市建設中，既是規劃者、推動者，同時也是主導者、監督者［6］。但是，由于部門利益和政績考核等多方面原因，在創新型城市規劃的具體落實和執行環節，部分下級單位片面追求領導政績，看重短期效益，缺少長遠眼光，缺乏大局觀念，經常出現偏離甚至嚴重背離原規劃的現象，好的規劃未能得到全面落實或者落實不徹底、不到位，直接影響到創新型城市建設規劃目標的如期實現，規劃的監督落實機制未能有效建立。

2.2 政府對創新型企業的引導扶持不夠有力

國有企業是推動區域經濟發展的重要支柱力量，既對地方經濟發展做出過重要貢獻，也是地方政府扶持發展的重點群體。長期以來，新鄉市政府對于本市為數不多的幾個大型國有創新型企業的發展持續關愛，從人事任免、招商引資，到產品研發、產品生產、市場推廣等環節，政府都存在著不同程度的干預現象，無形中使得企業容易滿足現狀，過多地依賴于政府管理和政府扶持，企業缺少自主創新能力和主動參與市場競爭的持久推動力。與此相反，對于眾多的私營中小企業，由于企業實力普遍不足，往往難以引起政府的重視，政府對該類企業的整體引導扶持力度不夠，企業準入、發展困難，科技創新水平不高，產業發展后勁不足，容易出現企業投資失敗比率大，成功概率小的現象，對于新鄉市中小企業的創新創業造成不利影響。

2.3 政府對創新型主體的服務保障不夠全面

一是部門聯動機制和資源共享機制有待完善。由于現行行政管理體制和政府績效考核機制的制約，創新型城市建設涉及的多個政府部門，存在的多頭管理、權責交叉、職能錯位等實際問題沒有得到很好的解決，難以形成常態化的監管推進合力，問責追究難以精準；二是公共設施基礎相對薄弱。園區基礎設施建設難以滿足企業創新需求，從事創新創業、成果中介、孵化轉移的服務機構匱乏，創新要素流轉不夠通暢；三是科技資源配置及利用不夠合理。創新資源聚焦不夠，成果轉化效率不高，政府創新服務水平有待提升。

3 區域創新型城市建設中政府協同治理對策

3.1 做好頂層設計，加強組織協調，著力完善政府協同機制保障

做好創新型城市建設的規劃設計，對于提升創新型城市建設成效具有事半功倍的效應，是創新型城市建設的重要前提。首先，規劃要實，方向要明。對照創新型城市建設要求，對標國內先進創新型城市，制定創新型城市建設的實施方案，厘清創新型城市建設的戰略謀慮和創建思路，明確整體目標和重點任務，建立健全促進創新型城市可持續發展的制度體系和保障機制，大力引導企業技術創新，推動科技成果轉化，加快形成人才不斷匯聚、資源快速集聚、機制更加完善、成效提升顯著的良好創新創業氛圍。其次，路徑要清，機制要順。結合本地區位特色優勢，明確創新型城市的創建路徑，明確各部門的權責分工，加快形成建設合力。成立創新型城市建設的綜合協調機構，理順部門關系，規范協調機制。注重優化管理隊伍建設，讓專業的人干專業的事。最后，抓手要準，督查要嚴。完善高層決策會議機制、部門聯席協商機制、專項工作協調推進機制。各成員單位根據決策或協調結果，凝聚共識，快速行動，抓緊落實。政府要建立創新型城市建設目標責任制、管理考核制、責任追究制，對各部門單位各項建設任務的完成情況、履職情況和協同情況及時跟進，嚴格督查和適時評估，對于發現和出現的問題抓緊解決和調整，持續提升常態化的政府協同治理能力。

3.2 廣拓資金途徑，加大支持力度，不斷優化創新創業融資環境

一是鼓勵企業創新研發。設立科技創新引導專項資金，對于企業牽頭承擔的重大科技專項、產業創新發展、創新示范工程等項目給予支持，促進企業創新成果向現實生產力的轉化。激發企業投資創新動力和資源爭取能力，對于企業爭取到的上級財政項目經費，按照一定的比例給予資金配套資助，對于企業新獲得認定的重點新產品和高新技術產品給予專項獎勵。

二是加大融資支持力度。積極爭取國家銀行和商業性銀行、政府融資債券對企業創新創業的多元化支持與授信，加強銀企交流與合作。以資本運作為手段，依托企業自主知識產權，按照“政府引導、市場運作、招商發展”的模式，拓寬融資渠道，創新融資模式，加快推動創新創業融資擔保體系和融資擔保機構建設。

三是引進種子風險基金。設立資本運營中心，加大企業創新宣傳，吸引國內外創投機構面向目標企業進行投融資。重點培育和扶持一批具有較高成長性和較強競爭力的高新技術企業，加快企業上市融資步伐，提升產業化創新能力。

3.3 搭建創新平臺，集聚人才團隊，深入推動產學研用融合發展

筑巢引鳳，支持企業創新平臺建設。進一步完善企業創新平臺激勵機制，對于依托企業新建的國家級、省部級創新創業基地和平臺實行專項獎補，對于企業創新所需的科研儀器設備實行稅收減免政策，鼓勵企業主動搭建人才培育平臺，廣泛集聚人才資源，以產業關鍵技術的開發和突破，引領企業產業結構升級。

人才引領，集聚高端創新創業團隊。增強人才資源是第一要素資源的理念，發揮好高層次人才在創新型城市建設中的核心支撐作用。多渠道、多層次加快關鍵產業領域亟須的高端創新創業人才的引進和培養，進一步完善和落實人才支持政策，完善創新創業高級人才數據庫建設，推動創新創業人才評價和激勵機制改革，形成有利于人才快速集聚、團隊密切協作、青年脫穎而出的常態化的人才選拔和用人機制。

3.4 共建創新聯盟，匯聚創新要素，引領帶動創新體系提質升級

立足產業發展，圍繞市場需求，支持優勢創新企業、關聯企業、鏈條企業共建創新服務聯盟。以集團強強聯手的優勢，引導創新資源要素向產業需求、創新平臺集聚，帶動相關企業向產業集聚區鏈式發展的集聚，輻射帶動周邊地域，實現行業產業結構和技術創新體系的提質升級，形成區域競爭優勢。

依托“互聯網+”，建設政務平臺，推動政府協同治理體系和協同治理模式邁向現代化的進程。當前，“互聯網+”已成為驅動經濟轉型升級的內在引擎，許多傳統產業借助互聯網實現了轉型升級和快速發展。大數據、云計算、物聯網等新一代信息技術的發展成熟，為新時期創新型城市建設提供了良好契機。一方面，政府可以通過建設政務協同服務平臺，實時發布創新型城市建設的進度、推進、督查、通知、任務等信息，推動創新型城市建設資訊；另一方面，各相關單位可以通過平臺及時接受工作任務，報送任務進展，加強企業推介和信息交流，便于公眾查詢，積極營造“大眾創新、萬眾創業”的氛圍。