小尺度高度城市化地區生態文明建設思路研究

林立清，周文強

(南京大學環境規劃設計研究院股份公司，210093，南京)

0 引言

推進生態文明建設，是關系中華民族永續發展的根本大計，是實現高質量發展的客觀要求和必然選擇[1]。2021-2025年是中國經濟社會發展第十四個五年規劃期，做好生態文明建設工作，正確處理發展與保護之間的關系，必將成為“十四五”時期工作的重點[2]。對于小尺度高度城市化地區來說，生態文明建設情況具有其特殊性，由于土地開發強度高、工業布局零散、污染物減排空間有限以及環境質量改善受區域大環境制約等，生態文明建設面臨嚴峻考驗。本研究基于江蘇省某小尺度高度城市化地區生態文明建設情況，深入分析其建設過程中存在的問題，在此基礎上，提出該地區“十四五”時期生態文明建設總體思路，以期為小尺度高度城市化地區生態文明建設提供有益探索與實踐經驗。

1 區域概況

該地區位于江蘇省某市，行政區域面積約220 m2，土地開發強度可達70%以上。該區2018年實現地區生產總值1 800.8億元，按可比價計算，比上年增長8.1%，第三產業在國民經濟中占據主導地位，產業結構“三二一”特征顯著，工業經濟體量較小，園區產業集聚發展不夠，企業布局較為分散。能源清潔化水平較高，工業能耗強度僅為所在市平均水平的2.2%。環境空氣質量總體良好，水環境考核斷面100%達標，土壤環境質量保持穩定。廢水污染物主要來源于生活源，廢氣污染物排放主要來源于工業源，廢水污染物排放總量較小，工業廢氣排放總量也遠遠低于所在市其他地區，存在的環境風險隱患小。區內無污水處理廠，生活垃圾轉運站已超負荷運行。目前監管執法人員配備不足，管理基礎尚且薄弱。

2 問題分析

我國生態文明建設正處于關鍵期、攻堅期、窗口期[3]，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段[4]，將為改善生態環境質量發揮重要促進作用。環境財政、環境價格、生態補償、綠色金融等政策取得了階段性突破[5]，將進一步激發節能減排的內生動力。隨著生態環境機構、生態環境保護綜合行政執法、省以下環保機構垂改等改革落地見效，將為“十四五”生態文明建設提供堅強的體制機制保障[6]。宏觀環境為該地區的生態文明建設提供有力支撐，但同時也面臨新的問題和挑戰。

一是環境基礎設施短板明顯，雨污管網管護及固廢處置能力均需加強。城市建設發展迅速，基礎設施配套難以跟上發展步伐，雨污分流改造難度大，導致部分區域市政管網建設和雨污分流改造工程滯后。固廢處理能力不足，區內小微企業面廣量大，該類企業危廢產生量小、種類雜，容易出現超期暫存等違法行為，小微產廢企業收集難、運輸難、處置難等問題進一步凸顯。

二是國土空間布局不盡合理，企業管理不足及工居混雜導致矛盾加劇。從總體看，該地區大多數企業的規模較小，部分小規模企業自我管理水平較低，工業布局零散，給環境監管帶來諸多困難。早期發展中，對規劃的認識和重視程度還不高，產業發展規劃的制定和執行有所欠缺，規劃讓步發展的案例總體比較多，在粗放型發展中形成了工業區與居住區相互交錯的發展格局。盡管排污總量小，但是選址不當，缺乏緩沖地帶，擾民影響大，糾紛多，環境信訪矛盾突出，給監管帶來了巨大的壓力。

三是監管體系建立起步尚晚，環境監測監管及應急處置能力亟待提升。該地區成立時間較短，各機構的建設工作起步較晚，監管體制機制尚未健全，環境管理基礎相對薄弱；環境監察執法基礎薄弱，監管人員隊伍力量有限，而監管對象數量多且布局分散；環境信息化建設和環境宣傳教育仍需加強。

四是環境質量改善面臨困境，受區域大環境制約明顯。環境問題具有較強的外部性和區域性，由于區域之間存在著緊密聯系的生態關系，一個地區的環境污染往往會超越行政區劃的邊界，而影響到周邊其他地區[7]。該地區以僅占所在市1.2%的國土面積被其他區縣所包圍，大氣環境受東南周邊地區影響較大，河流水質也會受上游其他地區來水影響。因此，依靠該地區自身的力量控制環境污染難以有效提升其環境質量，環境質量的改善較大程度上依賴于區域總體大環境的改善。

五是新興主體開發目標在前，生態環境保護重任在肩。該地區開發建設過程中轉型發展將會持續推進，可能帶來的環境新問題具有一定的不確定性。高土地開發強度的現實狀況決定了該地區工業用地的再開發工作將會成為常態。推進環境、生態、資源歷史疊加問題解決，合理控制開發強度，做好開發過程中的生態環境保護，切實防范環境風險，是該地區面臨的重大現實考驗。

3 建設思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，基于區域面積小、發展高度城市化、環境管理基礎薄弱等特點，重點以市區聯合共建、區街兩級共建、社會主體共建為抓手，推進“十四五”生態文明建設。

3.1 市區聯合共建

加強資源共建共享。加大與市和其他區縣資源共享力度，促進資源共建共享和有效整合。依托市級環境監測、執法和應急等資源彌補自身能力不足的短板。積極探索各區縣之間重大基礎設施建設等成本共擔、利益共享機制，補齊小微企業危廢集中收集設施等短板。依托優勢企業、重點項目和關鍵技術，先進技術資源共享，形成各市區間聯動協作的綠色產業發展模式。實現環境信息共享，共享現有在線監測平臺數據，組建區域內空氣質量預測預報機制。

推進環境聯合治理。融入區域生態環境監測網絡體系，聯手嚴防突發生態與環境重大事件。深化區域內污染減排共治，開展聯動執法。推動秋冬季大氣污染聯合攻堅治理，強化上下游水質監管聯防聯控，建立生態保護合作機制。推動建立和實施固廢危廢源頭追溯機制、跨區域非法傾倒快速響應處置機制。

全面落實生態補償。打破行政壁壘和區域限制，實施與市和其他區之間生態補償機制共建，建立生態補償工作聯席會議制度，協調解決生態補償工作中的重大問題。建立太湖流域上下游橫向生態補償制度，優化補償范圍和補償標準，完善入湖河道上下游地區協調機制，共同維護生態環境。

3.2 區街兩級共建

統籌整合兩級資源。在整合區、街道兩級本身政策、物資、服務資源的基礎上，借助統一平臺，對轄區范圍內生態文明建設的技術、信息、人力等各類社會資源進行統籌整合，保證資源的合理調度，發揮各自優勢，為共建活動提供保障，切實服務于生態文明建設。

堅持區級領導作用。充分發揮區級對街道各項工作的領導核心作用，加強對共建工作的領導與協調，共同參與生態文明建設。共培實用人才，制定街道、社區環保干部上調掛職鍛煉計劃，量身定制培養方案，并對掛職工作進行跟蹤管理，建立能力考核機制，提升街道、社區環保人員工作水平。

深化基層屬地管理。充分挖掘街道力量，優化基層環保人員資源配置，進一步加強區街共建體系建設。將環保網格融入整體網格管理中，充分依托現有綜治網格系統的人員配置以及基層管理服務資源。鼓勵街道開展企業培訓活動，建議街道根據轄區內監管對象的特點，聯合相關專家定期組織環保技術培訓活動，擴大參與環保培訓的企業范圍，充分發揮屬地作用。

3.3 社會主體共建

企業扛起責任。引導企業加大環保投入，采取改進工藝、使用清潔的能源和原料等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免污染物的產生和排放。創新企業幫扶模式，大型企業可利用自身豐富的社會資源，協助聯系第三方環保服務機構，破解小型企業自行監測難、危廢處置難等問題。

成立行業協會。廣泛吸納長期從事環保業務的第三方服務機構加入協會，逐步打造實力型行業協會。整合會員單位建立專家庫，政府開展各類核查時，提供整體支撐，保駕護航。增強聯動性，充分發揮行業協會優勢，由成員單位為存在各類環保問題的企業提供專業技術服務，做到全程跟蹤，實現到位幫扶。

匯集全民力量。推行“專家治廠、科學治污”新模式，邀請專家對擬開展專項行動的企業進行前期排查、全過程參與指導，分擔各方環保監管技術壓力。引導環保志愿隊伍協同作戰，并提供資金、宣傳、政策等支持，調動成員積極性，廣泛引導公眾參與環境保護活動。