新《土地管理法》施行后的土地征收制度

陳文桐

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地面積呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢，征地中存在的各種問題也逐漸激化。新修改的《中華人民共和國土地管理法》已于2020年1月1日起施行，這是一部反映深化農(nóng)村土地制度改革的法律，其中關(guān)于土地征收的條款有較大程度的修改和完善，如縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制等。

一、明確了“公共利益”范圍界定

土地征收的目的和前提是為了國家公共利益的需要，在某種程度上來說是為了國家整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局的需要。2011年，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取代了2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》，第一次界定了“公共利益”，但并不具體，實踐操作性也不強(qiáng)，最終導(dǎo)致相關(guān)條款無法起到有效地約束征收權(quán)的作用。

依據(jù)憲法和物權(quán)法等有關(guān)法律，新修改的《土地管理法》第45條首次列舉了“公共利益”的6種情形，成為此次修法的一大亮點，極大程序地解決了長久以來的爭議，體現(xiàn)了征地的公益性和強(qiáng)制性，具有較強(qiáng)的可操作性。

二、征地程序及征地補(bǔ)償

1.征地程序規(guī)范化

《土地管理法》修改之前，對土地征收程序規(guī)定相對簡單，程序設(shè)計不完善，特別是缺乏關(guān)于約束政府行為和保障被征收人知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的規(guī)范。征地程序的矛盾主要體現(xiàn)在開發(fā)商、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、政府與失地農(nóng)民的三種沖突中。在使用土地過程中，為了最大限度地發(fā)揮效益，無論被征地農(nóng)民是否同意，開發(fā)商幾乎都選擇強(qiáng)行獲地的戰(zhàn)略決策，同時選用最低的安置補(bǔ)償成本來獲取最大的剩余價值。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織界定模糊，易出現(xiàn)如征地不舉行村民會議或不進(jìn)行公告，征求民意流于形式，土地征收補(bǔ)償款分配不公平，私分、攔截和占用部分征地款的情況。在征地過程中，地方政府缺少對“公共利益”的具體認(rèn)定程序，經(jīng)常會出現(xiàn)違背村民意愿強(qiáng)行征地、征地程序不透明、征地補(bǔ)償款不到位等行為。

此次修法強(qiáng)化了農(nóng)民的知情權(quán)、話語權(quán)，增加了社會風(fēng)險 評估的內(nèi)容，將補(bǔ)償安置協(xié)議作為省級以上人民政府批準(zhǔn)征地決定的重要依據(jù)。一是要求市、縣人民政府申請征收土地前進(jìn)行土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等；二是多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不同意征地補(bǔ)償安置方案的，應(yīng)組織聽證；三是與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議、測算并落實有關(guān)費用；四是個別確實難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)在申請征地時說明。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理化

新《土地管理法》對原法第四十七條進(jìn)行了大幅度修改，明確了農(nóng)用地征收的補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由省級政府通過制定區(qū)片綜合地價確定，并至少每三年調(diào)整或重新公布一次。這次修法還有兩個變化，一是將農(nóng)民村民住宅補(bǔ)償單列，明確了征收農(nóng)村村民住宅要按先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補(bǔ)償；二是將被征地農(nóng)民的社會保障費用單列，縣級以上地方要將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社保體系。

以上這些變化都是以公平合理補(bǔ)償、保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障為基礎(chǔ)的。

三、后備耕地資源保障

土地征收是將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，在多數(shù)人的印象中，農(nóng)村集體所有的土地自然條件較好，便于耕種、開墾和還耕，屬于良好的后備耕地資源。

我國征地占用的土地根據(jù)土地用途類型的不同，征收程序也有所不同。項目占用建設(shè)用地和未利用地需要制定征收土地方案和供地方案，占用農(nóng)用地比征收占用建設(shè)用地和未利用地多了擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案的程序。雖然有補(bǔ)充耕地這一補(bǔ)救措施，但無論是占用建設(shè)用地、未利用地還是農(nóng)用地，如果以后再想將這些被占用地塊恢復(fù)耕種是較為困難甚至是不可逆轉(zhuǎn)的，且耕地的形成是一個完整的生態(tài)過程。

長久以來，由于法律制度的缺失，土地征收間接導(dǎo)致了后備耕地資源的質(zhì)量的降低，減少了后備耕地資源的數(shù)量。新《土地管理法》第三十二條增加了耕地“質(zhì)量不降低”，從法律層面明確了耕地保護(hù)從單一的數(shù)量到數(shù)量加質(zhì)量并重的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著耕地保護(hù)新時代的開始。

四、建議

可以看出，土地征收制度凸顯的是經(jīng)濟(jì)、土地資源與人三者之間在可持續(xù)發(fā)展中的沖突，只有努力化解這些沖突，才能構(gòu)建起我國較為完善的土地征收制度體系，保障土地征收工作順利開展。

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在新《土地管理法》的框架內(nèi)規(guī)范征地補(bǔ)償程序，遵循公開透明的征收程序。在聽證制度的建立方面，完善告知程序，將征收方案、征地價格與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的聽證制度規(guī)范化、痕跡化，組織好征收范圍內(nèi)的被征收人真實表達(dá)訴求，保護(hù)被征收人的知情權(quán)與參與權(quán)；在公告發(fā)布環(huán)節(jié)，明確規(guī)定補(bǔ)償實施的最后期限，“搶種、搶遷、搶建”原則上不予補(bǔ)償，并嚴(yán)格做到公平公正對待；在附屬物測量及補(bǔ)償階段，附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要透明化，同時要發(fā)揮各監(jiān)督主體的多重監(jiān)督作用；在安置補(bǔ)助后期確保安置回遷按期進(jìn)行，保障安置回遷區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，保證承諾的自營商業(yè)及就業(yè)等補(bǔ)償按期到位。

適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。一是合理評估征地片區(qū)土地綜合價值，根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條、第一百四十八條，新《土地管理法》第四十八條，合理制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征收土地綜合價值應(yīng)包括改變土地用途后的增值價值；二是以市場評估價作為房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，房屋的價值應(yīng)當(dāng)包括土地的市場價格，不少地方對被征收人房屋進(jìn)行評估時，對房屋以重置價格計算，評估的房屋價值遠(yuǎn)低于實際的市場價格。同時，房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地進(jìn)行房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預(yù)。三是借鑒美國、日本、德國等國家的做法，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，將被征收人因征收而遭受的經(jīng)濟(jì)及其他各項損失納入補(bǔ)償范圍，包括因征收導(dǎo)致的生活及就業(yè)不可持續(xù)性的損失。

2.減少新增建設(shè)用地規(guī)模，保護(hù)后備耕地資源

一方面，從建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)上進(jìn)行把控，盡量減少征地。根據(jù)新《土地管理法》和自然資源部完善和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的相關(guān)要求，按照“國家批規(guī)模、控結(jié)構(gòu)，地方管項目、落用地”原則，組織做好城市用地申報。根據(jù)城市發(fā)展的實際需要和土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，合理確定城市新增建設(shè)用地規(guī)模，制定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和補(bǔ)充耕地方案，做好征地補(bǔ)償安置、耕地占補(bǔ)平衡等相關(guān)工作。另一方面，逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模，著力盤活存量建設(shè)用地。新增建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的要求和節(jié)約集約用地目標(biāo)，逐步減少新增建設(shè)用地計劃和供應(yīng)，努力釋放存量建設(shè)用地空間，提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的比重。制定促進(jìn)批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設(shè)用地計劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，向存量建設(shè)用地挖潛，減少后備耕地資源征收。