淺析遼寧省房地一體的農村宅基地和集體建設用地確權登記難點

鮑竹

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

2016年以來，中央1號文件連續四年對房地一體的農村宅基地和集體建設用地確權登記工作作出部署，國家“十三五”規劃也作出明確要求。自然資源部先后也制定出臺了多個相關政策文件，明確了政策規定和工作要求。為此，遼寧省對全省房地一體的農村宅基地和集體建設用地確權登記（以下簡稱“確權登記”）工作進行了摸底調查，發現問題較多、推進難度較大、任務較為艱巨。

一、遼寧省工作現狀

為開展好全省調查工作，省自然資源廳出臺了《關于加快推進農村不動產登記工作的通知》，要求各級自然資源部門做好農村不動產確權登記工作，確保實現符合條件的登記申請，受理發證率達到100%，做到應發盡發，全面滿足農民登記需求。通過規范開展農村不動產登記權籍調查、完善農村不動產登記相關政策、加快實現農村不動產登記信息化、強力改進農村不動產登記服務水平等手段，積極推進房地一體的農村宅基地和集體建設用地確權登記工作。同時，要求各市、縣要按照文件要求，主動向地方黨委、政府匯報此項工作，與有關部門建立定期溝通機制，通力配合，及時協調解決工作中的難題。要求各地按照中央1號文件要求，將確權登記工作經費納入財政預算，已完成農村地基調查需要補充開展農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物調查的地區，應合理補充（增加）經費預算，確保工作積極穩妥、規范有序開展。

在此基礎上，積極開展試點研究，從2016年起就選取了鞍山市、鐵嶺市、遼陽市、大連市等4個不同地區、不同類型的鄉鎮作為試點區域，開展了農村房屋權籍調查試點工作。全面查清了試點范圍內每一宗地地上房屋的房屋權利人、坐落、房屋性質、類型、共有情況、用途、規劃用途、幢號、戶號、總套數、總層數、所在層次、建筑結構、建成年份、建筑面積、專有建筑面積、分攤建筑面積等基本信息，實地丈量了房屋邊長，修改完善了農村宅基地、集體建設用地確權登記地籍調查成果，形成房屋調查成果，建立了房地一體化地籍數據集，為全省積極穩妥、規范有序地推進農村地籍和房籍調查工作提供技術依據。

二、存在的問題

一是由于目前正處于機構改革時期，部分市縣不動產登記機構和自然資源部門之間關系沒有捋順，造成工作缺乏前后銜接，影響了這項工作的整體推進。

二是由于遼寧省各級政府財政資金都比較困難，無力承擔這項工作的經費。全省各市、縣在完成集體土地所有權確權登記發證工作后，開展農村宅基地、集體建設用地使用權確權登記發證工作經費已所剩無幾，部分市、縣甚至已經沒有工作經費，造成房地一體的權籍調查工作進展緩慢或無法開展。

三是農村土地權屬爭議問題影響整體工作推進，部分村民為爭占宅基地以外的集體空閑土地引發的爭議、建房戶私下調換宅基地引發的爭議、未經共同使用人同意，部分共用人擅自使用共用宅基地引發的爭議、權利人不清引發爭議等原因，確權登記時存在爭議，無法確準權利人。爭議不解決，影響了具體登記發證工作。

四是農村宅基地一戶多宅問題。目前，農村一戶多宅情況普遍存在，主要是由于經濟條件較好或者是子女較多的村民，會多購置一處或多處房產。多會選在村邊空置地、自留地、承包地等新建房產。無法為違規建設的宅基地地上房屋辦理登記。

三、化解問題的建議

1.改革和經費缺乏問題

目前遼寧省機構改革已經接近尾聲，相關管理職能交接已經基本完成，各類紙質資料和電子資料移交工作也已經完成，改革造成的影響已經逐步淡化。建議各地自然資源部門要積極和當地政府溝通，做好這項工作的財政資金申請和項目立項工作。對于部分資金匱乏的縣市（區），可以考慮引進社會資金力量，采取合作的方式開展此項工作，破解工作難題。

2.“一戶多宅”問題

建議對“一戶多宅”的現象進行合法區分，依法享有“一戶多宅”的包括初始土地申報登記時，農戶有二處以上宅基地并已合法登記的；已合法取得一處住宅，又另行繼承父母等合法擁有的房屋；已合法取得一處住宅，因購買集體經濟組織內住宅的。上述幾種情況應參照現行政策，建立有償退出機制。對于已有農村住宅，未經批準又占用建設用地新建住宅的，未經批準又占用耕地新建住宅的等非法“一戶多宅”的應依法處理。

3.非本村村民購買宅基地、城鎮居民購買宅基地等問題

依據《中華人民共和國物權法》配套法規《房屋登記辦法》第八十條申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理，即“非本集體成員”不予房屋登記。建議應在調查過程中逐一進行此類房屋的權屬調查，并且將其身份證、戶口本、原房照、買賣合同（有些情況沒有買賣合同由村里開具證明）等相關手續進行了復印和掃描，在不動產登記過程中對此類情況逐一進行解決。

4.是房屋擴建、院內建房、少批多占問題突出問題。

對于在調查過程中發現的有些房屋存在擴建、少批多占問題，實地測量的房屋面積與原有房照面積不符合，建議對擴建房屋、少批多占房屋進行數據庫錄入，填寫在調查表內，并且將原房照進行了復印和掃描，待不動產登記時逐步解決。

5.權屬爭議問題

土地權屬爭議一般都涉及面廣，時間縱深長，情況錯綜復雜，與廣大人民群眾利益息息相關。在土地權屬爭議調處工作的過程中，就要求我們的調處工作人員要在國家大法，大政方針的框架內，對待不同情況的土地權屬爭議要靈活對待。不能教條的依據某項法律法規，那樣會使土地權屬爭議調處過于僵化，處理結果也很難達到滿意的社會效果。因此，針對新形勢下土地權屬爭議的特點，建議從法律角度，建設一套完善而有效的爭議調處裁決制度，以提高案件處理質量和速度。如果建立了土地權屬爭議調處裁決制度，就可以直接受理各地影響較大的和不服地方政府處理的土地權屬爭議，加大土地爭議調處工作的力度，及時化解社會矛盾，有效維護社會穩定和促進經濟發展。

四、結語

從長遠來看，借鑒西方的行政裁判制度，建立具有準司法效力的土地爭議調處裁決制度，應是制度完善的目標。未來的土地爭議調處裁決制度建設，應從法律層次上明確我國土地爭議調處裁決的機構設置、程序、效力等一系列問題。從現實需要來看，由于土地權屬爭議涉及面廣，情況錯綜復雜，融社會、經濟和法律問題于一體，從我國解決土地爭議的現實需要出發，成立具有獨立法律地位的專門處理機構已成為完善土地爭議解決制度的必要措施和手段。獨立的土地爭議調處機構，不僅可以方便爭議當事人尋求法律救濟，而且有利于集中社會資源，降低爭議解決社會成本，提高爭議處理效率，使土地爭議調處裁決工作逐步走向制度化、專業化，也避免了對疑難爭議互相推諉，延誤處理時機的現象發生。

同時，省級自然資源主管部門也要加強對農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作標準、質量和進度進行全面動態監控，確保核查成果符合國家規范、規程，質量達到自然資源部要求，為遼寧省房地一體的農村宅基地和集體建設用地確權登記發證工作提供有力保障。