美國信息流廣告的規制框架及其借鑒意義

■ 黃玉波 楊金蓮

一、問題緣起

信息流廣告(News Feed Ads)作為一種新興原生廣告模式,穿插在用戶日常瀏覽的資訊、社交動態或視頻流中,通過大數據算法和原生體驗,實現用戶與廣告的智能精準匹配,并且通過用戶的刷新不斷展現。①憑借著形式上的原生性、融合性,技術上的精準性,以及內容上的有用性等優勢,近年來信息流廣告獲得了飛速發展。據最新數據報告顯示,2018年我國信息流廣告市場規模達1090.4億元,占網絡廣告市場規模的22.5%,已成為僅次于搜索廣告的第二大網絡廣告形式,而未來諸多廣告形態將會逐漸呈現信息流化,預計2020年市場規模將超過2500億元。②

我國于2015年修訂《廣告法》,并在2016年出臺《互聯網廣告暫行管理辦法》,但對于信息流廣告規制尚未提及。信息流廣告在我國蓬勃發展、日趨主流的同時,對其規制日益失范:信息流廣告在內容上具有“廣告即信息,信息即廣告”的特性③,廣告信息披露和標識不清,導致其成為虛假性、誘導性廣告的重災區；在規制方式上以傳統的專項整治、案件查處與約談等運動式治理為主,現代技術規制體系缺失,導致基層執法疲于應對；規制機構上以政府為主導,互聯網平臺監管缺失,行業組織與消費者參與較少。我國信息流廣告出現以上種種規制問題,究其原因在于技術變革所帶來廣告規制框架的重構。規制框架作為組織規制的范式,是基于一定的技術結構、產業架構而建立的,而當產業、技術結構發生巨大變化時,對以往規制框架的修修補補往往事倍功半,其規制所面對的首要問題就是重建規制框架。④

美國作為信息流廣告率先發展的國家,其對包括信息流廣告在內的原生廣告的規制起步較早,相對較嚴格,在規制框架建構中有自己獨特的優勢。⑤基于此,本研究將從規制框架角度出發,對美國信息流廣告的規制內容、規制方式、規制機構進行研究,以期為我國信息流廣告的規制框架的重構提供思路借鑒。

二、美國信息流廣告的內容規制

(一)政府對信息流廣告內容的一般規制:明確信息流廣告信息披露的要求和責任

2015年,美國聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission,以下簡稱FTC) 發布了《原生廣告行業商業指南》(下文簡稱《指南》)。⑥《指南》作為對原生廣告規制的通用指南,也涵蓋了新近蓬勃發展的信息流廣告。《指南》針對信息流廣告的內容規制主要包括:遵守消費者保護原則,信息流廣告的“廣告”標識也需要明確清晰,不能有任何誤導或誘導消費者的內容等。其具體規制思路如下:

1.消費者保護原則:劃分商業性與非商業性內容,突出廣告的有效識別,規制欺騙性廣告

FTC規定信息流廣告必須遵循消費者保護原則,如果信息流廣告等原生廣告在宣傳商品和服務的優點和屬性時,不具有廣告識別性,誤導廣告商業性質,則信息流廣告等原生廣告就具有欺騙性。在評估廣告是否具有欺騙性時,FTC關注廣告傳達給消費者的“凈印象”。由于廣告可以通過文本、圖像、聲音等各種方式來傳遞信息,因此FTC將關注廣告互動的整體語境,而不僅僅是廣告的獨立元素。換句話說,廣告的內容和它用來傳達信息的形式都是相關的。而廣告必須清楚明確地披露所有防止欺騙所必需的澄清信息,以克服任何誤導性的印象。

2.具體詳實地列舉包括信息流廣告在內的原生廣告規范示例

《指南》第二部分具體詳細地列舉了17個示范案例來解釋如何有效披露可能避免的欺騙行為。比如,指南中的第三個示例:一家廚柜公司付錢給在線生活雜志《家居造型》(styling Home),創作并發表了一篇題為《打造一個偉大廚房的10個必備條件》的文章。這篇文章展示了一系列描繪精心設計的廚房圖片,與styling Home網站上的其他文章布局相同,大部分圖片都是對贊助廣告商產品的描述和宣傳。顯然,這是一則廣告。然而,該廣告信息流的表現形式很可能會誤導消費者,讓他們相信這是一篇普通的文章,且反映的是作者的獨立觀點,而不是廣告贊助商的訴求。因此,政府規制部門認為有必要對該文章的商業廣告的性質進行明確、突出的披露。

3.明確信息流廣告等原生廣告信息披露的要求和責任

FTC員工業務指導手冊《如何在數字廣告中進行有效的信息披露》解釋了廣告商確保在數字廣告信息披露上是清晰和突出的做法,即“使用清楚明白的語言；內容盡可能保證原生性；用易于識別的字體和顏色；在背景中突出陰影；對于視頻廣告,要在屏幕上停留足夠長的時間來被用戶注意、閱讀和理解；對于音頻廣告,語音節奏要容易被消費者接受和理解”六點。這些同樣適用于屬于數字廣告的信息流廣告等原生廣告。

具體涉及到信息流廣告等原生廣告的主要有以下兩個方面:

(1)發布內容必須有明確的“廣告”標簽或商標,確保消費者一接觸內容便能快速識別廣告,可以自主選擇是否繼續瀏覽。某些信息流廣告可使用文字標簽或公司徽標與其他視覺提示相結合,例如背景陰影,輪廓或邊框。諸如在線視頻的多媒體廣告,可以使用圖片、視頻、音頻或某種組合進行信息披露。

(2)廣告商應該考慮在發布網站主頁以及在顯示完整廣告的點擊進入頁面上對信息流廣告等原生廣告進行清楚而顯著的信息披露,FTC在“指南”提出三條清晰披露的準則:

第一條準則:接近度和位置。將信息披露放在發布者站點的主頁上,消費者會注意到這些信息,并容易識別出內容是廣告的信息披露；在原生廣告標題前面或上面放置披露信息；如果原生廣告的焦點是圖像或圖形,則披露可能需要直接出現在焦點本身上；與一個以上的原生廣告相關的單個披露應該伴隨著視覺提示,以明確披露適用于分組中的每個廣告；當原生廣告被他人轉載時,信息披露應保持不變；一旦消費者到達點擊或點擊進入顯示完整原生廣告的頁面,信息披露應盡可能靠近他們最先看到的地方；在多媒體廣告中,應在廣告信息出現之前向消費者提供信息披露。

第二條準則:突出性。廣告披露應該突出,方便消費者輕松閱讀或聽到它們。

第三條準則:含義清晰性,即披露信息必須是可以理解的。廣告主和發布商應使用“廣告”“付費廣告”“贊助廣告內容”或其他一些清晰表明廣告的術語,不應使用諸如“推薦”或“推薦故事”等術語,因為這些術語模棱兩可,可能會誤導消費者,讓其以為這些廣告內容得到發布網站的認可。委員會還規定,利用用戶社交媒體、個人博客、在線評論、電視談話或節目采訪等非傳統形式的廣告代言,消費者可能未意識到有廣告主贊助,因此必須明確披露代言者與廣告主之間的實際聯系。如果理性的消費者不能正確地注意、處理和理解這些披露信息,廣告商則應該改進披露方式。

(二)行業協會的具體規制:明確信息流廣告內容規范標準及廣告類型示例

對于信息流廣告的內容規制,美國的廣告行業協會制定了針對性強、覆蓋面廣的一系列指南或手冊,從行業自律和民眾監督角度為信息流廣告規制提供了有效依據。

以美國互動廣告局(IAB)為例,其職責相當于我國的互聯網廣告協會。在信息流廣告規制方面,IAB在2013年發布的《原生廣告手冊》中,明確表示信息流廣告是六種原生廣告類型之一,并列舉了具體的示例。在2015年7月,IAB又針對信息流廣告發布了“In-Feed Deep Dive”聲明。⑦具體而言,聲明將信息流廣告主要劃分為內容型信息流廣告,社交型信息流廣告和產品型信息流廣告三種(如圖1),并列舉了具體的表現形式模板(如圖2),規定標準等內容,同時列舉了故事、視頻、廣告產品、應用安裝程序四種形態的信息流廣告呈現示例指南,以指導廣告從業人員合理發布信息流廣告。聲明也著重強調了信息流廣告必須遵守消費者保護原則,不得欺騙消費者。

而隨著技術的成熟和原生廣告的迅猛發展,2019年5月,IAB在2013年版手冊的基礎上發布了《原生廣告手冊—第二版》,該手冊將原來的6種原生廣告類型重新劃分為3種主要類型,核心類型—信息流廣告(In-Feed)則由于廣告形式的多樣復雜被更名為信息流/內容原生廣告(In-Feed/In-Content Ads)。⑧同時,手冊對該類廣告的設計、位置、頁面行為、信息披露進行了示范分析,并又著重強調了無論何種媒體語境下的原生廣告都必須遵守消費者保護原則,不能欺騙消費者；要有清晰、突出的信息披露,即使用傳達廣告已付費的語言標簽,使其成為一個廣告單元,要足夠大、足夠可見,以便消費者在給定頁面的上下文中和在觀看廣告的設備中可以注意到它。

圖1 三種主要信息流廣告類型(IAB)

圖2 信息流廣告表現形式模板類型(IAB)

總之,在內容規制層面,信息流廣告因其“隱匿性”和“嵌入式”特征,加大了政府部門的審查難度和規制難度。而美國政府和行業協會針對這種情況,制訂信息流廣告發布標準,并多以判例的形式明示,對廣告從業者及規制部門提供了有效的指導和借鑒意義。

三、美國信息流廣告的規制方式

美國在信息流廣告治理上,主要是以規制部門及時結合實際出臺具體的規章指引、政策聲明,遵循判例法原則,實施相應的法律制裁、行政警告,監管部門與行業組織協同規制、政府與行業舉行專家研討、民眾舉報等方式為主。

(一)及時出臺具體規章指引、政策聲明

FTC在2015年12月就頒布了《關于欺騙性廣告的委員會執法政策聲明》,強調消費者保護原則和真實性原則同樣適用于包括信息流廣告在內的原生廣告。FTC還同時發布了《原生廣告企業指南》對其進行補充。此外,美國的廣告行業協會也制訂了一系列問題針對性強、內容覆蓋面廣的指南或手冊。

政府和行業組織通過及時結合實際情況,出臺相應行業指引,從而在一定程度上可以有效指導廣告從業人員合規發布信息流廣告。

(二)遵循判例法原則,實施相應的法律制裁、行政警告

在針對信息流廣告的法律制裁與行政懲處方面,美國主要強調遵循有法可依、有判例所循的原則,并且在法規的生成、執行、后期監督流程以及對違法行為的跟蹤上,都采取公開透明的方式,以此為后期的廣告規制提供借鑒參考。⑩比如,2016年3月,FTC在其官網發布了制裁“羅德與泰勒百貨”(Lord & Taylor)的公告,并詳細指出:該公司付款讓網紅和雜志自發在社交媒體Instagram上發布有關新品服裝內容的消息,未告知消費者此舉是公司的廣告營銷活動,其行為屬于商業信息披露不明確、不清晰,違反了消費者保護法。在包括信息廣告在內的原生廣告規制領域,FTC對“羅德與泰勒百貨”的判例堪稱典范,也是該領域的重大突破,對以后信息流廣告的規制具有示范性效應。此外,FTC官網還詳細公布了該案例的“制裁通知”“違規證明”“同意裁決令”以及由此引發的“違規行為意見征集”等一系列內容。這種案例公示,不光有規制的結果及建議,還有詳細的規制證據和整個規制的流程說明,無論是對廣告行業還是相關規制部門都具有很強的參考價值。

此外,美國政府還與行業協會及時合作,針對信息流廣告等原生廣告的發展現狀,舉辦專家研討會,比如從2013 年開始多次舉辦的原生廣告峰會,就對包括信息流廣告在內的原生廣告規制管理進行了詳細的研討。

四、美國信息流廣告的規制機構

遵循市場化原則,美國實行的是以行業自律組織規制為主導,政府規制為輔的廣告規制體系,強調行業自律組織的自我管理和自我規范作用。因此,其行業自律組織的規制機構設置相當全面,涵蓋各個行業,同時還設有很多消費者組織和協會。具體而言,美國對信息流廣告的規制機構形成了以聯邦貿易委員會為主的政府規制系統、行業協會協同規制、互聯網平臺自我規制、媒體和民眾主動監督的立體化規制體系。

(一)政府管理的信息流廣告規制系統及責任明晰

美國的網絡廣告監管由立法機關立法、政府部門和司法機關執行、法官解釋三部分構成。而信息流廣告作為網絡廣告的一部分,對其進行規制的政府部門包括聯邦政府和地方政府。在聯邦政府層面,管理信息流廣告監管的全國性機構主要包括美國聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission,簡稱FTC) 、美國聯邦通信委員會(Federal Communications Commission,簡稱FCC) 和美國食品藥品監督管理局(Food and Drug Administration,簡稱FDA) 三個機構。

FTC是其中最具有權威性的綜合廣告監管部門,重點鑒別廣告商業性質的信息披露,處理對消費者來說有欺騙性和誤導性的違法廣告,禁止任何欺騙性或不公平的行為,以保護消費者的合法權益。FTC直接受國會監督,且內部機構數目不多,但各自職責劃分比較明確。同時,該機構還可以直接對有違法廣告行為的廣告主或者廣告商做出懲處措施。FCC主要從行業入手,更側重于對信息流廣告內容進行監管。FDA主要是對涉及到食品、醫療器械、化妝品及藥品等類型的信息流廣告進行監管,以保證廣告中提到的這些產品是安全可靠的,不會危害消費者的身體健康和合法權益。

在地方政府層面,各州也設有消費者權益保護行政機構,以規范當地的廣告活動,但地區不同,廣告規制也不盡相同。此外,每個州都有獨立的行政管理和法律體系,各州消費者保護行政機構和檢查機構隸屬州政府,FTC和各州機構之間沒有上下級或指導關系,但有需要時FTC會請相關部門協助調查。

(二)行業協會的信息流廣告規制引導

廣告行業自律即廣告行業內部進行自我管理、自我約束,是維護廣告行業秩序,促進廣告健康良性發展必不可少的一部分。在美國,廣告行業自律體系主要由廣告公司、廣告主和廣告媒體三個自律主體自發組成。它們成立的歷史悠久,會員覆蓋面廣,發展成熟,自主性強,各組織和部門分工負責,對行業和社會產生的影響力巨大,在美國信息流廣告規制上也發揮了重大作用。其中廣告自我管理最重要的組織是廣告自律委員會(Advertising Self-Regulatory Council,簡稱ASRC),包括互動廣告局(Interactive Advertising Bureau,簡稱IAB) 、美國廣告主協會(the Association of American Advertisers)、美國國家廣告協會(Association of National Advertisers)、美國廣告代理商協會(American Association of Advertising Agencies)等機構。它們對美國整個廣告行業進行監督,其中也包括信息流廣告,可以說是美國廣告監管的中流砥柱。

美國廣告行業協會進行信息流廣告規制受政府干涉較少,多是行業自主制定相關的規制條文,如上文提到的《原生廣告手冊》及“In-Feed Deep Dive”聲明。此外,這些組織還能夠定期舉辦行業培訓,召開學者專家研討會,討論行業熱點及難點問題,如互動廣告局(IAB)從2013 年開始多次舉辦的信息流廣告研討峰會,以此推動廣告行業的健康發展。

(三)互聯網平臺加強自我審核與監管

互聯網平臺作為信息流廣告發布的重要參與主體,其自我治理對信息流廣告規制同樣發揮著重要作用。特別是頭部平臺通過制定平臺標準或利用科學技術等方式,自覺履行廣告審核與監管的義務與責任,是信息流廣告規制中不可或缺的一部分。比如,谷歌作為信息流廣告投放的巨頭平臺,2018年新添31條廣告發布指引政策,來加強廣告自我規制。谷歌還有一支專門審核違法廣告的龐大隊伍,通過人工審查和機器學習AI審核等方式,僅2018年就刪除了23億條不符合新政策的“不良廣告“,最常見的是那些具有誤導性或是對弱勢群體進行利用的廣告。此外,據谷歌數字廣告生態報告稱,谷歌推出的“auto-ads”工具,已可自動對廣告內容進行監管,并于2019年推出新廣告政策管理工具(Ad Policy Manager),幫助廣告商發布符合平臺政策的廣告。

(四)民眾參與信息流廣告治理

對于信息流廣告等原生廣告的監管,美國的消費者也會主動參與治理。美國針對信息流廣告的社會監督組織主要包括國家消費者聯盟、國家高級公民委員會(NCSC)、美國消費者聯盟、消費者保護團體等消費者權益保護組織,其主要作用是對信息流廣告等網絡廣告進行交流,幫助建立服務于各個地方的消費者組織,同時也為消費者提供監督管理服務。其中,美國消費者聯盟是美國最大的消費者組織。消費者們可以通過這些組織對侵犯消費者權益的信息流廣告進行投訴,而聯盟會對投訴的廣告進行調查,一旦發現這些廣告對社會和消費者造成惡劣影響,就會提出停止發布的建議。如果廣告商或平臺對決議置之不理,該組織將會通過各大媒體或網絡平臺對其惡劣影響進行公布,并向政府監管部門舉報。

五、對完善我國信息流廣告規制框架的借鑒意義

面對互聯網信息流廣告的野蠻生長,亟需建構起與新型互聯網廣告技術相適應的互聯網信息流廣告規制框架,才能有效保障消費者的合法權益。由于中美兩國在司法、行政體制上的異質性,在信息流廣告規制上直接套用美國規制框架模式明顯不合適,但我們可以取其精髓,完善我國信息流廣告的規制框架。美國信息流廣告規制舉措對我國信息流廣告規制框架的重構借鑒可以從以下幾個方面展開思考和探索。

(一)我國“政府主導型”廣告規制框架亟需健全廣告信息披露標準和廣告標識制度

美國作為“市場主導型”廣告規制模式的國家,規制機構和行業組織因應技術的革新不斷更新信息披露標準和改進廣告標識制度,對信息流廣告的規范發布具有很強的指導意義。我國作為“政府主導型”廣告規制模式的國家,運動式的專項整治模式盡管短期規制效率強,但是要實現對行業的長遠規制,也亟需健全信息流廣告信息披露標準和廣告標識制度這項基礎性工作。

廣告能否被有效識別是實施監管的第一步,而這在很大程度上依賴于信息披露的程度。雖然新修訂的《廣告法》明確要求各類廣告必須要標識,但對標識形式并沒有明確的規定,以至于很多平臺將“廣告”標識放置在消費者不易察覺的地方,廣告標識制度形同虛設。我國相關部門可借鑒并融合美國信息流廣告的規制措施,加快完善我國的廣告信息披露和標簽制度,及時推出細化的廣告信息披露指導文件和廣告標識細則。比如,規定廣告標識的具體展現形式,從而更好地指導信息流廣告行業從業者,以及讓有關部門對信息流廣告實施更有效的監管,讓其在法治基礎上良性發展。

(二)信息流廣告規制框架將從分割式媒體形態廣告規制轉向相對統一的內容規制

互聯網時代,隨著信息技術發展和商業模式的創新,各媒體快速迭代,廣告的表現形式和市場運作模式也發生了結構性的變化。從網頁圖文廣告到短視頻直播廣告,從原生廣告到信息流廣告,各類廣告傳播途徑多樣復雜,但廣告傳播的內容形式卻逐步趨同化、富媒體化。同時,在傳統媒體時代處于分離狀態的廣告參與主體,在互聯網時代也正向“合一”轉變,信息流廣告參與主體身份復雜。而 2015年修訂的《廣告法》除了對網絡彈出式廣告做出特別規定外,仍繼續沿用傳統線下廣播電視、報刊廣告規制模式來應對新型的網絡廣告。盡管《暫行辦法》初步對互聯網廣告做出了規定,但整體上也還是對線下廣告規制模式的初步改良運用,無法適用于逐步趨同的富媒體廣告傳播。基于電視臺、廣播電臺、報紙和雜志等傳統媒體形態的分割式廣告規制模式,在當下媒介融合新環境中難以適應。

面對這種新情況,我們需要建立一個相對統一的互聯網廣告內容規制體系,并通過定期的規則指引不斷予以更新。比如美國發布的原生廣告規制指引中的信息披露和標簽制度,同樣也可以適用于信息流廣告規制。建議我國政府部門、業界和學界,針對信息流廣告等新型互聯網廣告的發布形式、信息披露、各方主體職責確認等內容,制定相對統一的管理細則和懲處機制,明確信息流廣告參與主體的權利和義務,以及管理細則適用的法律對象和適用范圍。

(三)互聯網廣告平臺規制將成為信息流規制框架的重要載體

互聯網廣告平臺,特別是以百度、阿里、騰訊、字節跳動等為代表的大型互聯網企業廣告平臺,作為信息流廣告與受眾的直接接觸點,不僅要接受政府相關部門的規制,其本身作為信息流廣告的提供者,還需要明確自己的責任與義務,樹立對信息流廣告的把關意識,做好平臺內部審核和自我監督。比如出臺相應的內部審核規則體系,規范發布內容。除加強人工審核外,平臺也可引進區塊鏈技術或搭建大數據監管平臺,充分利用網絡平臺自身的大數據技術和信息優勢對信息流廣告進行全天候監測。如騰訊安全“神鸮”大數據市場監管平臺就在市場監管中起到了重要的中介平臺作用。此外,因應信息流廣告具有滾動發布,易刪除的特性,平臺對發布素材也應進行備案,留存廣告證據,以防違法廣告事件發生后難以追責。

在我國信息流廣告規制框架中,互聯網廣告平臺規制將成為信息流廣告規制框架的重要載體,政府要加強與網絡廣告平臺的合作。未來政府規制部門應通過激勵機制充分調動并利用網絡平臺企業的技術和信息優勢,輔助廣告規制工具的落實。例如利用網絡平臺企業的大數據技術和違法廣告字庫篩查,可以避免行政規制機構大海撈針式的“市場巡邏”。

(四)技術規制將成為信息流規制框架的重要手段

目前信息流廣告數量眾多,且可隨時編輯、關閉、刪除,包含的信息十分龐雜。面對這種情況,相關執法部門利用人力識別問題廣告,并展開規制措施,可謂望洋興嘆。信息流廣告存在的問題多數也是由大數據等網絡技術發展所帶來的體量龐大、監測不到位和信息披露問題所導致的。

對此,歐美等國紛紛利用迅速發展的技術手段對互聯網廣告進行監測,加強互聯網廣告技術規制體系的建設。我國廣告規制部門也可以借助大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術手段,提高信息流廣告監管的技術水平,打造“智網工程”,建設廣告規制大數據庫。比如,與國家互聯網廣告監測中心合作搭建地區監測預警系統平臺,或引入騰訊安全“神鸮”大數據市場監管平臺等第三方監測系統,加強針對重點行業的廣告風險預警和監測,從信息流廣告事前、事中、事后三個方面進行智慧監管。另外,也可將具有高透明度、可追溯性、不易更改性的區塊鏈技術應用于信息流廣告發布與規制上,從源頭上杜絕信息流廣告的虛假違法內容和虛假流量問題。

注釋:

①② 艾瑞咨詢:《2019年中國信息流潛力市場展望報告》,http://www.iresearch.com.cn/Detail/report?id=3361&isfree=0,2019年5月。

③ 王國中、李慶雯:《原生廣告及監管規制研究》,《青年記者》,2018年第18期,第84—85頁。

④ 肖贊軍:《媒介融合中規制政策的基本取向分析》,《新聞大學》,2014年第1期,第112頁。

⑤ 韓紅星、覃玲:《美國經驗:原生廣告的原罪與規制》,《華南理工大學學報(社會科學版)》,2018年第1期,第90—100頁。

⑥ Federal Trade Commission,Native Advertising: A Guide for Businesses,https://www.ftc.gov/tips-advice/business-center/guidance/native-advertising-guide-businesses,2015年12月。

⑦ Interactive Advertising Bureau,IAB Deep Dive on InFeed Ad Units,https://www.iab.com/wp-content/uploads/2015/07/IAB Deep Dive on InFeed Ad Units.pdf,2015年7月。

⑧ Federal Trade Commission,Commission Enforcement Policy Statement on Deceptively Formatted Advertisements,https://www.ftc.gov/public-statements/2015/12/commission-enforcement-policy-statement-deceptively-formatted,2015年12月12日。

⑨ Interactive Advertising Bureau,IAB-Native-Advertising-Playbook,https://www.iab.com/wp-content/uploads/2015/06/IAB Native Advertising Playbook.pdf,2013年12月10日。

⑩ 馮婷:《美國聯邦貿易委員會對原生廣告的治理研究》,《編輯之友》,2018年第6期,第103—106頁。