多規合一視角下縣域永久基本農田劃定方法分析

姜野

摘 要：我國是農業大國，農田是我國農村居民的基本保障，在多規合一視角下，縣域永久基本農田劃定工作正在逐漸引起管理者的重視，因此，如何采取更加科學合理的方式來對永久基本農田進行劃定就顯得尤為關鍵，本文對此進行了分析。

關鍵詞：多規合一;縣域;永久基本農田;劃定方法

1 永久基本農田的內涵及意義

所謂永久基本農田主要包括三方面：一是永久基本農田地類為耕地，地類的認定來源于國土調查。其管理按照耕地管理，而不是按照永久基本農田管理;二是和普通耕地相比，永久基本農田又多了一份永久基本農田“預備隊”的職責;三是永久基本農田是為補劃預留的，即涉及到建設占用、災毀以及農業結構調整等造成永久基本農田減少的，需要按照政策要求在永久基本農田中進行補劃，相應的補劃圖斑進入永久基本農田保護圖斑中進行管理，而從儲備區中移出。從儲備區圖斑到永久基本農田圖斑后，永久基本農田圖斑就完成了自己的生命進程。

永久基本農田的劃定具備雙重意義，既能夠進一步鞏固永久基本農田劃定成果，為切實保障永久基本農田數量不變、質量穩定，確保國家糧食安全提供后備資源保障;又能夠確保國家重大建設項目在占用永久基本農田的情況下，快速實現永久基本農田補劃，提升項目審查的效率，保障建設項目的順利實施及社會經濟的發展。

2 永久基本農田劃定的若干問題

2.1按照永久基本農田劃定潛力開展劃定工作

在開展永久基本農田劃定之前，要對區域永久基本農田劃定潛力開展分析研究，按照區域劃定潛力的大小確定儲備區劃定數量。對不具備儲備區劃定條件的區域，也可以不劃定儲備區。劃定潛力的分析主要通過內業完成，主要過程方法包括：首先從國土調查成果中提取出所有耕地圖斑;將永久基本農田保護圖斑與耕地圖斑進行疊加分析，將未處于永久基本農田范圍內的圖斑提取出來，作為初步潛力圖斑;為進一步與國土空間用途管制相符合，將分析結果分別與土地利用總體規劃的允許建設區、建設用地審批范圍、礦業權審批范圍、國家級自然保護區、生態紅線等進行疊加分析，將處于以上區域之內的初步潛力圖斑進行剔除，形成符合要求的圖斑;將符合要求的圖斑與耕地質量等別調查與評價成果進行疊加套合，將區域耕地平均質量等別以上的圖斑作為潛力圖斑。同時結合區域經濟社會發展的相關布局要求以及土地適宜性評價的相關結果，對潛力圖斑進行篩選，進行匯總統計，分析區域儲備區劃定的潛力圖斑面積。根據潛力面積確定儲備區劃定的目標。

2.2儲備區的劃定依托國土調查成果，并與實地一致

永久基本農田的劃定要以國土調查的成果和調整完善后的永久基本農田劃定成果為基礎。儲備區圖斑來源于國土調查中的地類圖斑，須與地類圖斑的面積、地類、質量等屬性保持一致。同時，對準備劃入永久基本農田的圖斑，國土調查已經開展過外業核實的，不再開展外業核實;國土調查未開展過外業核實的，要在儲備區劃定過程中，做好外業核實，確保圖、屬、地一致。外業核實主要對圖斑的地類進行確認，對耕地的耕作狀況及管護情況進行核實，根據耕作狀況以及周邊耕地的質量狀況判斷耕地質量情況，對耕地污染狀況進行核實，按照核實結果確定是否納入永久基本農田。

2.3將開展過高標準農田建設的耕地首先納入永久基本農田

《鄉村振興戰略規劃（2018～2022 年）》明確提出，到2022 年建成10 億畝高標準農田的目標。建成的高標準農田中，有部分農田不在原來永久基本農田范圍內，應作為儲備區逐步納入永久基本農田管理。在永久基本農田劃定的過程中，應將高標準農田建設項目上圖入庫的成果和儲備區潛力圖斑進行疊加套合，將處于項目范圍內的未劃為永久基本農田的耕地圖斑首先納入永久基本農田管理。

2.4將符合條件的與永久基本農田集中連片的耕地優先納入儲備區

依據儲備區潛力分析的結果，將永久基本農田周邊的、與永久基本農田地塊貫通的、集中連片的潛力圖斑優先納入儲備區進行管理。所謂集中連片，指圖斑在區域上相鄰（由于溝渠、田間道路、農村道路等對農業生產起輔助作用的地物分隔的，也可認為區域上相鄰）且總面積達到一定數量以上的多個圖斑形成的范圍。對集中連片的確定，需要將永久基本農田圖斑、潛力圖斑以及相關地物關聯起來進行分析研究，還須結合地區社會經濟發展規劃以及生態環境等條件綜合考慮。

2.5構建全國統一的永久基本農田數據庫

數據庫是永久基本農田劃定成果的重要組成部分及重要體現。它匯集了永久基本農田圖斑的位置、面積、地類、質量等電子信息。永久基本農田數據庫一旦建成，將作為永久基本農田管理及監測監管的重要基礎依據。數據庫的主要要素為永久基本農田圖斑及劃定情況表格等數據，其中永久基本農田圖斑為核心要素。在統一標準的基礎上，由縣級自然資源主管部門在開展儲備區劃定的過程中，同步開展儲備區數據庫建設，并按照儲備區數據質量要求以及匯交要求，開展數據庫質量檢查和逐級匯交，最終形成縣、市、省、國家多級的永久基本農田數據庫。

3 強化永久基本農田的管理

3.1永久基本農田的補劃優先在永久基本農田開展

劃定永久基本農田的目的是為了實現國家重大建設項目占用永久基本農田時進行快速補劃。因此占用永久基本農田時，原則上應優先從永久基本農田進行補劃。反過來講，從儲備區里開展的補劃，相應的補劃圖斑不須再進行各種內業比對和分析，也不須再進行實地外業核實，僅須核實面積大于等于實際占用的永久基本農田面積以及質量是否相當。補劃圖斑應盡可能從儲備區圖斑中整圖斑補劃，避免因為切分造成儲備區圖斑的條塊分割。對于確實不能整圖斑補劃的，也應盡可能地按照圖斑的自然邊界或者明顯溝渠、道路等地物對圖斑進行分割。要對永久基本農田進行動態調整完善。雖然永久基本農田作為一般耕地進行管理，但由于其承擔著永久基本農田快速補劃的作用，其管理具有一定的特殊性。首先，作為一般耕地，永久基本農田的占用不必報國務院批準，省級以下政府對永久基本農田占用具有審批權;其次，存在違法占用、災毀以及農業結構調整的可能。這就要求對永久基本農田進行動態管理，按照儲備區占用和結構調整情況對儲備區進行調整補劃，確保儲備區符合永久基本農田補劃要求，且具備較強的現勢性，為快速補劃提供保障。

3.2開展永久基本農田的日常監管

在永久基本農田監管體系的基礎上，建立永久基本農田的日常監管體系，調整完善數據庫。開展儲備區定期日常實地核實，確保儲備區地類不發生變化，對核實中地類發生變化且不能恢復的，按照儲備區劃定要求，將不符合的圖斑劃出儲備區，同時補劃一定數量的圖斑作為儲備區補充。

4 結束語

基于多規合一視角，在國家級永久基本農田動態監管系統的基礎上，增加儲備區動態監管體系，實現多級儲備區調整成果的逐級備案和數據庫更新完善，為充分保障永久基本農田的快速補劃功能，保障重大建設項目的審查，確保永久基本農田保護數量提供技術支撐。

參考文獻：

[1]張濤， 劉靜， 王菁云. 城市周邊永久基本農田劃定相關實踐與建議——以河南省焦作市為例[J]. 中國土地， 2017（6）.

[2]張華. 永久基本農田劃定若干問題淺析[J]. 科技經濟導刊， 2017（8）.

[3]臧玲， 王兵， 張香玲. 永久基本農田劃定成效、問題與對策建議——以河南省為例[J]. 開發研究， 2019（3）.