我國(guó)慈善信托發(fā)展與法律規(guī)制問題

摘 要：伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，慈善信托作為一種特殊的公益信托，逐漸在我國(guó)發(fā)展起來。但相較于英、美這樣的慈善信托發(fā)展較為成熟的國(guó)家，我國(guó)的慈善信托還處在發(fā)展初期，有很多不完善的地方。本文試圖在簡(jiǎn)要介紹慈善信托的基礎(chǔ)上，梳理我國(guó)慈善信托發(fā)展與其法律規(guī)制發(fā)展路徑，并著重結(jié)合2017年銀監(jiān)會(huì)、民政部聯(lián)合發(fā)布的《慈善信托管理辦法》來探討我國(guó)慈善信托發(fā)展中國(guó)法律規(guī)制方面尚存的問題。

關(guān)鍵詞：慈善信托;發(fā)展;法律規(guī)制

2016年至2017年，我國(guó)相繼出臺(tái)了《慈善法》和《慈善信托管理辦法》，試圖以此來彌補(bǔ)此前的法律法規(guī)在慈善信托領(lǐng)域法律規(guī)制的不足，因而2016年也被成為“慈善信托元年”。但目前來看，現(xiàn)有的慈善信托領(lǐng)域立法仍未能為社會(huì)資源涌入慈善信托領(lǐng)域提供充足的制度保障。

一、我國(guó)的慈善信托

（一）慈善信托基本概念厘清

“慈善信托”最早出現(xiàn)在中世紀(jì)的英國(guó)。英國(guó)于1601年頒布《慈善用益法》，為現(xiàn)代慈善信托的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，也成為其他國(guó)家慈善信托法的起點(diǎn)。“公益性”是英國(guó)慈善信托的核心價(jià)值，而我國(guó)在移植英美“慈善信托”概念時(shí)將其闡釋為公益信托，偏離了慈善信托的實(shí)質(zhì)定義，更強(qiáng)調(diào)其“公眾性”而非“公益性”。 慈善信托屬于公益信托，是信托的一種。信托是“委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受托人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為”。信托是一種特殊的財(cái)產(chǎn)管理制度和法律行為，同時(shí)又是一種金融制度、理財(cái)方式。信托與銀行、保險(xiǎn)、證券等一起構(gòu)成了現(xiàn)代金融體系。

慈善信托則是指“委托人基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開展慈善活動(dòng)的行為。”也就是說，在公益信托中委托人基于慈善目的通過設(shè)立信托的方式開展慈善活動(dòng)的就是慈善信托。

慈善信托的成立條件主要有以下四項(xiàng)：

1.目的要件：慈善信托應(yīng)包含慈善目的，符合《慈善法》規(guī)定的公益目的。

2.委托人、受托人資格要件：委托人應(yīng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。受托人應(yīng)為慈善組織或者信托公司。受托人不能是沒有慈善組織資格的社會(huì)組織、非信托公司或自然人等。委托人不得指定與受托人或委托人有利害關(guān)系的人為受益人。

3.信托財(cái)產(chǎn)要件：信托財(cái)產(chǎn)為委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。不僅包括貨幣、實(shí)物、房屋，還包括有價(jià)證券、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等有形和無形財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

4.設(shè)立文件要件：應(yīng)當(dāng)以書面形式設(shè)立慈善信托，比如信托合同、遺囑等目前我國(guó)的慈善信托以現(xiàn)金類慈善信托為主，其成立步驟主要是：委托人確定受托人，確定受益人、監(jiān)察人、銀行等;委托人和受托人簽訂信托合同;委托人和銀行簽訂賬戶協(xié)議，開設(shè)賬戶;委托人資金到賬，提供到賬證明;受托人將所有備案材料遞交所在地民政局備案;受托人貨的備案回執(zhí)則備案成功 。

（二）我國(guó)慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀

2001年我國(guó)頒布實(shí)施了《信托法》，其中明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托”，但因?yàn)槲催M(jìn)一步明確公益信托的批準(zhǔn)管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致自2001年《信托法》頒布后，公益信托未進(jìn)一步發(fā)展，而是陷入了長(zhǎng)達(dá)十年的“沉睡”期，在此背景下，截止到2015年年末，我國(guó)只有11家信托公司發(fā)行了15款標(biāo)準(zhǔn)的公益信托產(chǎn)品。

2016年9月，我國(guó)正式實(shí)施《慈善法》，并且單章列出《慈善信托》，其中第四十五條明確規(guī)定慈善信托的備案主管機(jī)關(guān)為“所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門”，彌補(bǔ)了《信托法》的缺憾，真正激活了公益信托。因此，2016年也被稱為公益信托元年。

2017年7月26日，銀監(jiān)會(huì)和民政部聯(lián)合發(fā)布了《慈善信托管理辦法》，進(jìn)一步指導(dǎo)和統(tǒng)一全國(guó)各地有關(guān)慈善信托管理的規(guī)范與實(shí)踐。在《辦法》中，對(duì)于慈善信托的定義、設(shè)立條件、備案、信托財(cái)產(chǎn)的管理、變更與終止、監(jiān)督、法律責(zé)任問題都做出了規(guī)定，在延續(xù)對(duì)慈善信托備案管理的監(jiān)管思路的基礎(chǔ)上，對(duì)慈善信托提出了更加具體的管理要求。

在2016慈善信托元年的9月《慈善法》頒布后，掀起了一股慈善信托的熱潮。雖然慈善法第四十五條明確規(guī)定“慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔(dān)任”，但在2016年到2017年信托公司仍是慈善信托的主導(dǎo)者，而慈善組織（主要是慈善基金會(huì)）大多充當(dāng)開具捐贈(zèng)票據(jù)的管道功能。 唯一的例外是阿拉善SEE，其發(fā)起并成立了全國(guó)第一單由慈善組織作為單一受托人的慈善信托“北京市企業(yè)家環(huán)保基金會(huì)阿拉善SEE公益金融班環(huán)保慈善信托”，并在廣發(fā)銀行設(shè)立了監(jiān)管賬戶，成為中國(guó)慈善組織公益元年唯一一單由慈善組織作為單受托人的慈善信托。

雖然《2016年度中國(guó)信托業(yè)發(fā)展評(píng)析》中預(yù)測(cè)“2017年全社會(huì)慈善熱情將上漲，信托公司也將與慈善基金會(huì)充分合作，開發(fā)慈善信托產(chǎn)品”，但實(shí)際上由于相關(guān)政策法規(guī)的缺陷和缺乏率先“破窗”的勇氣，在2017年慈善信托并沒有如預(yù)期那樣發(fā)展迅速。

二、國(guó)外慈善信托模式的借鑒

（一）英國(guó)的慈善信托監(jiān)管模式

在英國(guó)，慈善信托監(jiān)管權(quán)由總檢察長(zhǎng)、慈善管理委員會(huì)及官方慈善管理人行使。其中，總檢察長(zhǎng)有權(quán)對(duì)受托人管理信托財(cái)產(chǎn)的情況進(jìn)行調(diào)查，并代表受益人對(duì)受托人提起訴訟。慈善管理委員會(huì)是政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)慈善信托的注冊(cè)登記，并提供信息及咨詢服務(wù)、聽取報(bào)告，就受托人違反信托義務(wù)的行為提起訴訟和其他日常監(jiān)督。官方慈善管理人由慈善管理委員會(huì)任命，根據(jù)該委員會(huì)的命令對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)管，并且在受托人管理信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利被依法停止時(shí)保管信托財(cái)產(chǎn)，負(fù)擔(dān)的是消極的監(jiān)督管理職責(zé)。

（二）美國(guó)的慈善信托模式

美國(guó)的慈善信托設(shè)立方式有兩種，一種是先行信托，即設(shè)立人先設(shè)立公益信托，在一定期間把信托財(cái)產(chǎn)中的比例或者一定數(shù)額以公益目的支付給特定的受益人，在公益信托存在期間終了之后由委托人或者委托人指定的個(gè)人受領(lǐng)剩余的財(cái)產(chǎn)。這種類型的信托能夠享受到稅前優(yōu)惠待遇。另外一種信托是剩余信托，首先是利益信托先行，作為受益人的個(gè)人死亡之后活著經(jīng)過一定的期間之后，把剩余的財(cái)產(chǎn)作為為了預(yù)定的公益目的的信托而繼續(xù)存在。

（三）日本的慈善信托模式

日本的慈善信托采用稅收優(yōu)惠分級(jí)制度，根據(jù)慈善目的、資產(chǎn)管理等要求，從低到高依次分為一般慈善信托、特定慈善信托和認(rèn)定慈善信托，層級(jí)越高，享受的優(yōu)惠政策越多。

在日本，慈善信托的受托人多位具有較強(qiáng)資金管理能力的銀行，此外還有一個(gè)由自然人組成的慈善運(yùn)營(yíng)委員會(huì)，其工作在于“為順利實(shí)施慈善信托目的，而確定受益人并進(jìn)行各種引導(dǎo)工作”，主要起慈善法人理事會(huì)的作用。

三、我國(guó)慈善信托發(fā)展中的法律規(guī)制問題

（一）慈善信托的性質(zhì)不明引發(fā)監(jiān)察爭(zhēng)議

雖然慈善信托兼具“慈善”和“信托”的特征，但其本質(zhì)屬性是“慈善”，是一種慈善活動(dòng)。因此，慈善信托治理機(jī)制的首要目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)慈善目的，從而最大化社會(huì)公共利益。從我國(guó)慈善信托的發(fā)展路徑來看，目前國(guó)內(nèi)慈善信托的受托人多為信托公司，其性質(zhì)更偏屬于商事活動(dòng)，更加需要專門的監(jiān)管機(jī)制來約束信托公司，使其不偏離公益信托的宗旨。

《慈善法》規(guī)定監(jiān)察人的設(shè)置是任意性規(guī)定，而《信托法》中規(guī)定公益信托必須設(shè)置監(jiān)察人。新出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》第四十七條規(guī)定“ 銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信托公司慈善信托業(yè)務(wù)和商業(yè)銀行慈善信托賬戶資金保管業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理工作。縣級(jí)以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)慈善信托備案和相關(guān)監(jiān)督管理工作。”從監(jiān)管程序方面基本厘清了監(jiān)管職責(zé)，但銀監(jiān)會(huì)和民政部門監(jiān)管職責(zé)中存在重疊部分，如若發(fā)生爭(zhēng)議，將缺乏明確的解決機(jī)制。

（二）受托人法律規(guī)制中存在的問題

《慈善信托管理辦法》第三十條規(guī)定“慈善信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用應(yīng)當(dāng)遵循合法、安全、有效的原則，可以運(yùn)用于銀行存款、政府債券、中央銀行票據(jù)、金融債券和貨幣市場(chǎng)基金等低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，但委托人和信托公司另有約定的除外。”相較于之前的《慈善法》，管理辦法以羅列的方式對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)的投資方向作出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，且在除外規(guī)定中囊括了兩類受托人中的信托公司，卻將慈善組織排除在外。這樣的規(guī)定對(duì)于受托人來說是不公平的，且很容易引起受托人的擴(kuò)大解釋。

此外，《慈善信托管理辦法》要求資金信托需要委托商業(yè)銀行擔(dān)任保管人，并且依法開設(shè)慈善信托資金專戶，同時(shí)要求備案時(shí)提交的材料中應(yīng)該包括“慈善信托專用資金賬戶證明”，盡管“慈善信托專用資金賬戶”不等同于“信托財(cái)產(chǎn)專用賬戶”，但在實(shí)踐中，銀行常對(duì)此問題有誤解。因此，慈善組織容易在實(shí)踐中遭遇“信托資金專戶”問題這樣的障礙，常常難以獲得銀行的支持。信托公司在信托資金專戶問題上具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，能夠輕松的實(shí)現(xiàn)固有財(cái)產(chǎn)和信托財(cái)產(chǎn)的分離。在這方面，亟待出臺(tái)更為明確的法律條文來進(jìn)行闡釋。

（三）缺乏信托財(cái)產(chǎn)公示制度的相關(guān)規(guī)定

信托業(yè)一直存在信托財(cái)產(chǎn)公示制度的問題。《信托法》第十條規(guī)定“設(shè)立信托，對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)辦登記手續(xù);不補(bǔ)辦的，該信托不產(chǎn)生效力。”但在實(shí)踐中，不動(dòng)產(chǎn)公示制度和股權(quán)登記制度均未能明確信托登記的具體規(guī)則，致使以非貨幣財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托的設(shè)想至今無法實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了信托業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。雖然《慈善信托管理辦法》第二十八條規(guī)定“對(duì)于資金信托，應(yīng)當(dāng)委托商業(yè)銀行擔(dān)任保管人，并且依法開立慈善信托資金專戶;對(duì)于非資金信托，當(dāng)事人可以委托第三方進(jìn)行保管”，可以說是對(duì)非貨幣財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托問題稍有涉及，但并未明確不動(dòng)產(chǎn)信托和股權(quán)信托這樣的“非資金信托”到底如何委托第三方進(jìn)行保管。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，如果能消除信托財(cái)產(chǎn)公示障礙，同時(shí)將信托財(cái)產(chǎn)登記生效要件變?yōu)榈怯泴?duì)抗要件，將有望引導(dǎo)更多社會(huì)資源進(jìn)入慈善領(lǐng)域。

四、結(jié)語(yǔ)

從2001年到2017年，在相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善的背景下，我國(guó)慈善信托正在循序漸進(jìn)的邁入正軌。雖然尚有許多不足之處，也無法與已經(jīng)發(fā)展成熟的英美國(guó)家相媲美，但《慈善信托管理辦法》出臺(tái)后，厘清了不少概念誤區(qū)，細(xì)化了相關(guān)的法律規(guī)范，對(duì)慈善信托的實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。也許在不久的將來，我們能夠看到更多的社會(huì)資源通過慈善信托這一渠道涌入慈善領(lǐng)域，創(chuàng)造更多公益價(jià)值。

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作者簡(jiǎn)介：

李青旭（1994-），女，回族，寧夏人，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所，碩士研究生，主要從事金融法專業(yè)研究。