政治極化背景下特朗普政府的氣候能源政策

代雯婷

摘 要：特朗普上臺后，對美國的氣候能源政策作出了重大的調整，在“美國優先”的指導下，特朗普政府將氣候變化議題邊緣化。可以看出，特朗普政府的氣候政策是民主共和兩黨極化斗爭及民粹主義復興的外在表達，是在美國國內政治——社會背景中長期累積起來的。這一調整給全球氣候能源治理帶來了巨大挑戰。

關鍵詞：政治極化;特朗普政府;氣候能源政策

一、特朗普政府時期的氣候能源政策

從歷史經驗來看，美國的氣候能源政策呈現出明顯的時代特征。與奧巴馬積極的氣候政策不同的是，特朗普政府一直對氣候變化持懷疑態度。在“美國優先”的宗旨下，特朗普政府將經濟優先作為出發原則，拒絕為全球氣候變化帶來的負面影響買單，相反將重心著眼于振興美國的傳統工業，在面對氣候變化和溫室氣體排放時充滿了負面的消極態度。

（一）、人事任命和政策導向上秉承“氣候懷疑”原則

特朗普是典型的氣候懷疑論者，他認為氣候變化是中國等發展中國家為了轉移美國財富而制造的一場騙局。為了在任期內更好的推行氣候政策回應選舉口號。在上臺后不久，特朗普任命斯科特·普魯特為聯邦環保署署長，邁克·蓬佩奧擔任美國國務卿，威爾伯·羅斯出任商務部部長，三者在氣候問題上都是典型的氣候懷疑論者。由于在氣候變化和貿易問題上的政見不同，特朗普解職了前任國務卿雷克斯·蒂勒森。[1]同時，特朗普削減了大量聯邦環境署的工作人員和環保相關的財政預算。另一方面，自上臺以后特朗普大刀闊斧的調整了奧巴馬時期的“氣候能源遺產”。

（二）、宣布退出巴黎氣候協定

在2016年競選期間，特朗普就曾指出《巴黎氣候協定》會對美國產生不利影響，只對其他國家有利，而且正在傷害美國經濟發展和損害工人利益，并聲稱肯定會退出該協定。2017年6月1日，特朗普正式對外宣布退出《巴黎氣候協定》，同時停止了向“全球氣候變化倡議”項目撥款，取消了針對氣候問題的研究經費，同時也終止了對于綠色氣候基金的資金投入。在某種程度上來說，這些做法兌現了特朗普在競選時的承諾。特朗普政府看來，如果繼續留在《巴黎氣候協定》中，美國在未來幾十年會蒙受高達3萬億美元的損失，同時會失去數百萬個工業機會和制造業機會。面對這種狀態，特朗普認為作為美國總統，他要將美國人民的利益放在首位。相反，美國退出《巴黎氣候協定》會使得全球氣候治理進入低潮期。2017年8月4日，特朗普政府向聯合國正式遞交了退出文書，這一舉動表現出來的是美國逃避國際氣候責任，放棄了全球氣候治理的領導地位，也嚴重打擊了國際氣候合作的進程。[2] 2017年9月20日美國再次證實確認退出《巴黎氣候協定》。

（三）、 以發展國內經濟為重心忽視國際氣候合作

特朗普上臺以“美國優先”作為施政綱領。從退出TPP到加緊《北美自由貿易協議》談判，都是為了更好促進國內經濟發展。正是出于為了回應關鍵選民的利益訴求——振興美國的制造業和建設基礎設施。特朗普便在在氣候能源政策方面進行了“解綁”。 在國際合作上，特朗普執政以來在意向和行動上都未表現出和他國合作的跡象。在2017年7月在德國舉行的G20德國漢堡峰會上，德國作為東道主曾試圖以氣候合作為突破點，試圖將美國拉回全球氣候治理合作中，但特朗普表現出明確的拒絕態度。

在特朗普政府時期，中美氣候合作已經徹底瓦解并且在短期內難以恢復。中美氣候合作重要性的下降對雙邊關系會產生不利影響，中美外交在過去幾十年里由于雙方實力的此消彼長，因而在不同時期出現了不同的矛盾和摩擦，氣候合作在這個背景下充當了粘合劑的角色。但目前隨著這一粘合劑的消失，某種程度上意味著失去了良性的制約因素，非常不利于健康穩定的雙邊關系的發展。

二、政治極化對特朗普政府時期氣候能源政策的影響

隨著政治極化的進一步深入，美國的氣候能源政策很大程度上受到了國內政治-社會背景的牽制。美國的氣候能源政策也成了國內政治、經濟和社會極化狀況的真實縮影。伴隨著國內政治分歧的擴大、經濟增長缺乏動力以及社會思潮極端化等復雜的環境。特朗普政府將氣候能源議題邊緣化，放棄在國際社會中的責任和位置。

（一）、 基礎：共和黨傳統和社會聯盟利益驅動

首先，從共和黨人對待氣候能源的傳統來看，共和黨人在政策上較為保守，對包括氣候在內的環保議題向來不感興趣。從黨爭的角度看，民主黨人從道德上占據了氣候議題的制高點，共和黨人放棄了環保選民的選票。因此，越來越多的共和黨人開始對氣候變化問題持有懷疑態度，質疑它的真實性和產生的具體原因。共和黨和民主黨在氣候政策的影響上存在分歧。在皮尤研究中心2018年一項調查中顯示，三分之二傾向于民主黨人士表示，旨在減少氣候變化的政策通常會為環境帶來凈效益，相比之下，大約十分之三的共和黨人持這種觀點。相反，44%的共和黨人認為這樣的政策沒有任何效果，約28%的人認為這樣的政策對環境弊大于利。[3]具體到特朗普個人來說，他也認為應對氣候變化采取的各種政策會導致美國經濟衰退，對美國的經濟發展會產生阻礙和威脅的負面作用。

其次，從特朗普的選民聯盟來看。在政治極化的背景下，特朗普上臺以后推行的系列氣候能源政策并不是一帆風順的，它受到了部分州和地方政府的嚴厲反對。加州州長杰里？布朗就公開表示， 加州針對氣候的應對措施不會受到特朗普當選的影響。某種程度上來說美國選民對氣候政策的態度也呈現出地理特征。新興產業集中在東西部沿海地區， 這些地區收到氣候變化和環境污染影響較大， 因此這些州結成聯盟推動嚴格減排。比如， 東北和大西洋中部州達成《地區溫室氣體行動倡議》， 沿太平洋的西海岸州發起《西海岸州長氣候變化動議》。而相反的是，農業和制造業集中在中西和中南部地區，主要依賴化石燃料驅動產業發展。從地理要素上來看，這些區域地廣人稀， 經濟發展受氣候變化影響小。另外這些州出于利益考慮，擔心碳補貼傾向沿海地區使得自身行業優勢受損，因此他們結成聯盟極力反對嚴苛的減排措施。[4]特朗普的社會聯盟分布也正符合這樣鮮明的區域特征，他認為氣候變化是大西洋、太平洋東西兩岸精英們兜售的假象。可以看出，特朗普為了獲得選民聯盟的支持，必須及時調整選擇符合其支持者利益的政策，因而民主共和兩黨在氣候能源問題上產生了分歧，這樣才能滿足關鍵選民的政治偏好和政治取向，從而實現自身利益的最大化。[5]

最后，從特朗普的利益集團來看。特朗普擁有一個強大的利益集團來支持其推行氣候能源政策，它們主要集中在能源、鋼鐵、煤炭電力、汽車、石化等高能耗產業。上述產業由于擔心減排政策會對其自身發展帶來不利影響，因此往往會通過各種渠道去影響政府氣候能源政策的制定，比如通過捐助、游說國會議員等形式。根據美國政治響應中心的數據顯示，化石能源行業在2016年競選中對特朗普的競選直接捐款47.7 萬美元。[6]相比其他類別，該行業捐款數目不是最大的，但特朗普競選大多使用自籌資金，很少涉及社會捐款，因此可見化石能源行業聯盟對特朗普的利益期待。

（二）、核心：“美國優先”前提下的氣候能源議題邊緣化

特朗普入主白宮以來，推行的氣候能源政策雖然遭到反對人士的阻撓，但是至今為止特朗普政府在對待氣候變化議題上的態度并沒有發生實質性的改變。在“美國優先”的核心指導下，特朗普政府時期將發展美國國內經濟和促進就業放在利益核心的位置，未將氣候變化列入其國家安全優先應對的威脅范圍， 摒棄了奧巴馬政府將氣候變化視為美國國家利益面臨的首要戰略威脅的主張。2017年12月18日的《國家安全戰略》報告中概述了美國面臨的主要全球威脅和應當采取的應對措施，安全、經濟、和平、影響力四個關鍵詞成了未來發展的關鍵支柱，特別是維護國家經濟安全。 但是該報告未能將氣候變化納入美國最主要的安全威脅之中，這充分表明了政府忽略氣候風險的立場。

（三）、 手段：退出主義

特朗普的對外政策具有退出主義的色彩，在氣候政策方面，一上臺便宣布退出《巴黎氣候協定》。推動美國選擇退出《巴黎氣候協定》最重要考慮是美國優先戰略的經濟節約，直接表現出來的也是美國在各種全球和地區性的多邊機制中的公共產品供應的成本控制，也是間接將國內矛盾的外化。與2001年布什政府拒絕簽訂《京都協定書》不同的是，《巴黎氣候協定》支持各國自主依據國內情況提出國家自主貢獻。換句話說，它是美國倡導的模式，也給美國提供了考慮國內政治的空間。但即便如此，美國依舊選擇退出。可見，在國際責任和國家經濟利益面前，“退出主義”成了特朗普政府堅定的選擇。

三、特朗普政府時期氣候能源政策的影響

（一）、沖擊了自由主義國際秩序，全球氣候治理合作受阻

美國普林斯頓大學威爾遜公共與國際事務學院教授約翰·伊肯伯里就曾提到，自上世紀30年代以來特朗普是美國首位首位對自由主義國際秩序充滿敵意的總統，他在軍事同盟、多邊主義、自由貿易、全球環境等問題上采取的行動，將終結美國的全球領導者角色，使自由主義國際秩序陷入危機之中。顯然，特朗普退出《巴黎協定》于此相悖，這一“退群”行為動搖了全球氣候治理框架，使全球多邊合作治理進程受阻。同時，也意味著美國將從全球氣候治理角色的轉化從“提供者”轉變為主要“消費者”，不僅大大削弱了它對全球氣候治理的供給能力，更對其他國家的供給意愿造成了不良影響。美國氣候政策之調整也易對其他國家產生負面示范效應，導致它們的立場出現動搖，挫傷全球氣候合作信心，并對全球氣候治理機制造成較大沖擊。雖然美國氣候政策的調整沒有從根本上逆轉全球氣候治理的格局，但不可否認的是它嚴重延緩了全球氣候治理的進程。

（二）、忽視他國利益，美國國際形象受損

根據2018年皮尤研究中心進行的26國調查顯示，從廣義上來說，世界各地的人們都認為氣候變化對他們的國家構成了嚴重的風險。在這些國家中，有13個國家將氣候變化列為最大的國際威脅。隨著美國退出《巴黎氣候協定》，國際社會對美國在世界事務中的作用感到擔憂。72%的人表示美國在做出對外政策決定時沒有考慮到其他國家的利益，有跡象表明美國的軟實力正在衰退。此外，全球37%的人認為，美國在解決重大全球問題上所做的工作比以往要少。再加上在討論國家政策時，特朗普對其他國家出言不遜，此舉將會給美國的國際形象造成負面的影響。有學者也通過對美國的氣候政策歷史進行考察分析發現，總體上，美國的國際形象與其全球氣候治理參與程度呈正相關關系。[7]可見，在特朗普政府時期美國國內矛盾外溢到國際層面，這對美國的國際形象產生了巨大沖擊。

（三）、放緩中美氣候合作，有損兩國關系發展

奧巴馬政府時期，中美兩國在應對氣候變化問題上目標一致，取得了豐富的合作成果。可以說，氣候合作成為了中美關系中的一個亮點， 它在很多時候發揮了粘合劑的作用，更為國際社會起到了模范作用。但特朗普上臺，氣候合作在中美外交整體格局中的地位有所下降。這種中美氣候合作重要性的下降對中美雙邊關系的發展有害無利。中美實力的發展在過去幾年中呈現出此消彼長的態勢，因而也會產生不同程度的矛盾和摩擦。面對摩擦，以往充當粘合劑的氣候合作不復存在，這意味著失去了良性的制約因素，對雙邊關系的穩定發展非常不利。

四、總結

特朗普上臺后，對美國的氣候能源政策作出了重大的調整，在“美國優先”的指導下，特朗普政府將氣候變化議題至于非常邊緣化的位置。可以看出，特朗普政府的氣候政策是民主共和兩黨極化斗爭及民粹主義復興的外在表達，是在美國國內政治——社會背景中長期累積起來的，具有深厚的黨派淵源和平民基礎。從影響上來看，美國對于氣候議題的消極態度和責任轉移給全球氣候治理的發展蒙上了陰影，也使得中國在國際氣候談判中的壓力明顯上升。

參考文獻：

[1] 馮帥.特朗普時期美國氣候政策轉變與中美氣候外交出路[J].東北亞論壇，2018，27（05）：109-126+128.

[2] 何彬. 美國退出《巴黎協定》的利益考量與政策沖擊——基于擴展利益基礎解釋模型的分析[J].東北亞論壇，2018（2）：111-112.

[3] Cary Funk and Brian Kennedy，”How Americans see climate change in 5 charts，” 訪問地址：https：//www.pewresearch.org/fact-tank/2019/04/19/how -americans-see-climate-change-in-5-charts/

[4] 劉卿.論利益集團對美國氣候政策制定的影響[J].國際問題研究，2010（03）：58-64.

[5] 戚凱. 美國氣候政策變化分析———基于政黨競爭的視角[J].美國問題研究，2012（ 1） ： 137-154.

[6] 馮帥.美國氣候政策之調整：本質、影響與中國應對——以特朗普時期為中心[J].中國科技論壇，2019（02）：179-188.

[7] 趙斌.大國國際形象與氣候政治參與：一項研究議程[J].天津行政學院學報，2013，15（04）：50-57.