新時代提高基層宗教工作法治化水平研究

姚 蘋 邵 蕓 陳彬彬

（北京市東城區社會主義學院 北京 100010）

黨的十八大以來，我國全面推進依法治國，把宗教治理納入國家治理體系，用法律規范政府管理宗教事務的行為，用法律調節涉及宗教的各種社會關系，對宗教工作做出了一系列理論創新和制度創新。全面貫徹新時代黨和國家的宗教工作基本方針政策，提高基層宗教工作法治化水平，引導宗教與社會主義社會相適應，是當前和今后一個時期基層宗教工作面臨的重要而緊迫的任務。保障宗教信仰自由權是保障憲法所規定的基本人權要求。做好基層宗教工作，使之與時代相適應，與社會發展相適應，不斷提高法治化水平，是新時代宗教發展過程中所面臨的共同課題。

一、基層宗教工作法治化的現狀及其重要意義

在2016 年全國宗教工作會議上，習近平總書記強調指出，宗教問題始終是治國理政必須處理好的重大問題，宗教工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要性，關系中國特色社會主義事業發展，關系黨同人民群眾的血肉聯系，關系社會和諧、民族團結，關系國家安全和祖國統一。[1]堅持我國宗教的中國化方向，構建積極健康的宗教關系，提高宗教工作法治化水平是十八大以來黨和國家在宗教工作方面的根本要求。

（一）堅持基層宗教工作法治化是適應當前宗教工作形勢發展變化的迫切需求

當前，國際形勢正在發生深刻的變化，作為非傳統安全的宗教因素在國際爭端、人權斗爭等方面的影響愈加突出。宗教沖突和教派仇殺等宗教極端主義和暴力恐怖活動泛濫，對各國的政治安全、經濟安全、文化安全、社會安定等都產生了深刻影響。宗教問題越來越成為衡量現代化國家治理成敗的重要指標。近年來，境外敵對勢力利用宗教對我國進行滲透活動日益加劇，宗教極端主義影響產生嚴重隱患。

目前，國內的宗教工作形勢發生了一些新變化。一是信教人數和信教種類均呈現遞增態勢。單就宗教種類上看，除天主教、基督教、佛教、伊斯蘭教、道教等五大宗教外，東正教、猶太教、摩門教、巴哈伊教等在我國都事實上存在。二是五大宗教本身的一些問題也逐漸凸顯，如佛教、道教商業化問題，伊斯蘭教如何實現去極端化、去沙化、去阿化的問題，基督教私設聚會點（家庭聚會）的問題，天主教的自選自圣主教、民主辦教的問題等。三是宗教信徒的結構、社會地位、收入都發生了變化，高知高收入群體信仰宗教的比例明顯提高。四是宗教團體和信徒對宗教信仰自由的意識、維權意識、教產意識都明顯增強。另外，一些非法宗教活動屢禁不止。

由于宗教問題的特殊性和敏感性，導致宗教工作面臨的形勢比以往任何時候都更加復雜和尖銳，更需要妥善處理黨和政府與宗教（政教關系）、社會與宗教、國內不同宗教、我國宗教與外國宗教、信教群眾與不信教群眾、宗教團體和世俗團體等多種關系。依法管理基層宗教事務的重要性，比以往任何時候都更加凸顯。以前在計劃經濟時代，主要是靠政策主導、單一行政模式管理。進入了新時代，社會主要矛盾已經發生了新的變化，亟須向全面法治化管理轉變。

(二）堅持基層宗教工作法治化是引導宗教與社會主義社會相適應的重要舉措

2016 年全國宗教工作會議首次提出了堅持和發展中國特色社會主義宗教理論。中國特色社會主義宗教理論是中國特色社會主義理論的重要組成部分。積極引導宗教與社會主義社會相適應，一個重要的任務就是支持我國宗教堅持中國化方向。要用社會主義核心價值觀來引領和教育宗教界人士和信教群眾，弘揚中華民族優良傳統，用團結進步、和平寬容等觀念引導廣大信教群眾，支持各宗教在保持基本信仰、核心教義、禮儀制度的同時，深入挖掘教義教規中有利于社會和諧、時代進步、健康文明的內容，對教規教義作出符合當代中國發展進步要求、符合中華優秀傳統文化的闡釋。為此，全國各地宗教場所開展“四進”活動——國旗、憲法和法律法規、社會主義核心價值觀、中華優秀傳統文化進宗教活動場所。

（三）堅持基層宗教工作法治化是全面推進依法治國的必然要求

全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。宗教工作法治化是我國新時代依法治國方略的有機組成部分，是建設法治國家、法治政府和法治社會的客觀要求，是宗教工作適應時代變化和社會發展的必然選擇。貫徹落實依法治國的基本方略，包括依法管理宗教事務，運用法治思維、法治方式來處理各方面宗教問題和宗教關系。

當前，我國宗教法律規范體系已經形成，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。截止到2019 年12 月，據不完全統計，已有綜合性宗教行政法規2 部，宗教部門規章12 件；涉及宗教內容的法律共56 件，涉及宗教內容的單項行政法規40 件，涉及宗教的單項部門規章88 件。[2]近年來，我國修訂的《刑法》《國家安全法》和編撰的《民法典》、制定的《境外非政府組織境內活動管理法》《反恐怖主義法》等法律，都將保護宗教信仰自由作為重要內容納入其中，為規范和調節宗教關系提供了法律依據。

（四）堅持基層宗教工作法治化是打造共建共治共享社會治理格局的重要基石

宗教存在的前提和基礎是滿足人的精神信仰需求。在社會治理中，應當辯證和客觀地看待宗教的社會作用和功能，發揮宗教的積極作用，避免其消極作用。實行宗教信仰自由政策，出發點和落腳點是要最大限度把廣大信教和不信教群眾團結起來。宗教工作的本質是群眾工作，做好宗教工作關鍵是要做好信教群眾的工作。2018 年4 月，國新辦公開發表了《中國保障宗教信仰自由的政策和實踐》白皮書，首次披露我國現在信教公民近2 億，宗教教職人員38 萬余人。中國還存在多種民間信仰，與當地傳統文化和風俗習慣結合在一起，參與民間信仰活動的群眾較多。[3]在新形勢下，黨和政府既不是過分保護，也不是打壓宗教組織和宗教活動，而重點是要引導近2 億的信教群眾遵守國家法律法規，成為社會主義的勞動者、建設者、愛國者。

當然，全國還有近12 億群眾是不信教，包括不信教的9059.4 萬中共黨員（統計數字是截止到2018 年12 月31 日）。[4]宗教信仰自由權利除了受我國憲法和法律保障，還應當被全體社會認同和接納。首先，信教和不信教公民應當和睦相處。其次，不信教公民應當尊重信教公民的宗教信仰，不歧視和排斥信教公民，信教公民應當尊重不信教公民的信仰選擇。最后，在多數公民不信教的地方，少數信教公民的合法權利得到尊重和保護；在多數公民信教的地方，少數不信教公民的權利同樣得到尊重和保護。在社會生活領域，宗教組織、信教群眾和其他社會群體在法律框架之內和諧共處，彼此權利都能得到保障，營造共建共治共享的社會治理格局。

二、依法管理基層宗教事務面臨的主要障礙

2005 年3 月實施的《宗教事務條例》是我國第一部宗教方面綜合性行政法規，標志著我國宗教工作真正開始法治化管理。2017 年6 月國務院又修訂了《宗教事務條例》。目前，基層宗教事務有法可依的問題已經基本解決，關鍵是執法難和守法難的問題比較突出。推動基層宗教工作法治化的重點和難點是保障相關法律法規得到嚴格實施和普遍遵守，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。[5]

（一）對基層宗教組織的監督體系尚不健全

法律的生命力在于執行，法律法規是否得到有效執行和實施是宗教法治建設的重要環節，宗教法治監督在宗教法治化工作中發揮著重要的作用。《宗教事務條例》第58 條規定，宗教團體、宗教院校、宗教活動場所應當接受其所在地的縣級以上人民政府宗教事務部門監督管理，并以適當方式向信教公民公布。宗教事務部門應當與有關部門共享相關管理信息。政府有關部門可以組織對宗教團體、宗教院校、宗教活動場所進行財務、資產檢查和審計。但是，目前我國的宗教法治監督工作還很不健全。第一，對宗教事務行政執法監督不到位。基層宗教事務部門的工作人員在管理宗教事務的過程中，必須受到法律的制約與監督。但在現實中還存在宗教執法主體不健全、執法行為不規范、執法程序有瑕疵的情況。各宗教團體相對封閉，自成一體，所涉及資金、財產和建設等方面不接受外部的財務監管，內部監督又形同虛設，致使一些宗教團體的負責人搞“一言堂”，內部管理混亂，甚至涉及違法犯罪問題，似乎成為“法外之地”。但政府宗教事務部門卻難以有效地發現和監督，因為內部人舉報和曝光事件后，宗教事務部門才進行調查和事后監管，陷入尷尬和被動境地。例如，近年的少林寺、龍泉寺等事件所暴露出的宗教內部管理混亂，法治監督形同虛設。第二，司法訴訟監督力度不足。司法是法律實施的重要保障，是保證涉宗教領域訴訟公正的最后防線。但因宗教領域的特殊性，在涉及宗教訴訟時常常碰到立案難、審判難、執行難等問題，特別是在涉及民事訴訟和行政訴訟中表現得更加明顯。第三，社會監督缺失。因為宗教信息比較敏感，政府宗教事務管理部門信息公開程度不夠，宗教團體內部信息的隱蔽化，缺乏讓社會公眾知情、表達、參與的前提和基礎，無法實現社會監督。同時，我國公民參與意識整體淡漠，個體監督的主動性弱，同樣也體現在宗教領域。由于信息不對稱、不公開、不透明，大多數信教公民對于宗教事務管理的知情權缺乏保障，也無從進行有效的監督。

(二)基層宗教事務部門的執法力量普遍薄弱

第一，宗教事務部門的機構設置不統一。不同地方歸口不同，有的在民宗委，有的在政府辦，有的在統戰部等。機構設置的不統一、不明確，在一定程度上反映出各地對宗教工作的定位不清，影響其職能的發揮。第二，人員編制有限，人數少。基層宗教工作力量比較薄弱，這個問題普遍存在，已經引起中央有關部門的重視。第三，宗教干部的法治素質參差不齊。有關法律知識的學習培訓少，培訓的不及時甚至是缺失，使得基層單位和干部無法及時了解中央對宗教工作的新要求。甚至部分干部對宗教法規、政策不熟悉、不重視，影響了其對宗教工作的認知度和執行力，導致解決宗教問題的能力低，妥善處理宗教事務的辦法少。第四，綜合執法難度大。在基層，宗教執法是個綜合性的工作，涉及統戰、民族、公安、工商、文委、建委、旅游、民政、安監、教育、稅務、環保、水務、食監藥監、消防、文物、園林、土地、衛生、交通、新聞、出版、廣電、網信等部門。目前，多部門聯合執法，主要在重大宗教節日或者農歷節日人群聚集時，按照重大活動預案和實施方案，多個執法部門到位來保障重大節日安全，預防重大突發事件。但在處理偶發性非法宗教事件時，多部門聯合執法的溝通協調成本較高，難于保證執法的常態化和規范化。

（三）非法宗教活動隱蔽性強，監管難度大

改革開放以來，我國的宗教政策營造了較為民主、寬松的宗教環境，使得宗教團體迅速發展。其中一些打著宗教旗號的非法宗教活動，甚至是邪教組織也趁勢發展起來，嚴重影響了我國宗教事業的健康發展，影響了我國社會和諧與民眾安全。《宗教事務條例》第六章有9 條對宗教活動進行了規范。但是，非法宗教活動形式多樣，隱蔽性強，區分界定存在一定難度。

宗教市場存在著紅市、黑市和灰市。紅市包括所有官方正式許可的宗教組織、信徒和宗教活動；黑市包括所有官方正式禁止的宗教組織等；灰市包括所有法律地位模糊不清的宗教性和精神性的組織、信奉者以及活動。在灰市中，有合法存在的宗教團體的非法實踐，以及顯現為文化而非宗教的、實質上卻是宗教和精神性的實踐。[6]26因非法宗教活動的隱蔽性、臨時性、內部管理嚴格等特點，不易被宗教事務部門發現。而且，即使被宗教事務部門發現，按照法律的規定對非法宗教活動界定難、處置難，實踐中最難區分的是宗教活動與民族風俗習慣的界限。對于在公安部門有案底的非法宗教組織，比較容易認定和查處。有的非法傳教組織為了逃避法律法規的監管，以文化咨詢公司的名義注冊，但是實際從事非法宗教活動。宗教事務部門即使發現，也很難對其直接進行行政處罰。另外，宗教法律法規目前仍存在空白，特別是對非法宗教活動場所的調查取證、處罰取締上，缺乏強制性的措施。

假冒宗教教職人員的情形，主要表現為：一是未取得或者已喪失宗教教職人員資格的；二是自封或者由境外認定為宗教教職人員，在我國開展宗教活動；三是受商業利益驅使，假冒宗教教職人員進行招搖撞騙。尤其是佛道教中的假僧假道亂做佛事道場現象大量存在。一些未經依法登記的宗教活動場所，未經認證備案的僧侶，違規從事宗教活動，收取宗教性捐獻，甚至騙取錢財，擾亂了正常的宗教活動秩序，損害了宗教界的權益與形象。

（四）新興的“互聯網宗教”出現監管盲區

在90 年代后期，隨著互聯網的興起，大量的網絡宗教開始出現。互聯網成為宗教組織與信徒、信徒與信徒之間溝通交流的重要平臺。宗教在傳播方式上呈現出從人際傳播、紙質媒體傳播、廣播電視傳播向互聯網傳播的轉變，這也是宗教適應能力的體現。2001 年，我國的天主教和基督教的網頁網站有7100個[7]，涵蓋網上傳教、網上售賣非法宣傳品等。到了2015 年網頁網站增長為2740 萬個[8]，在短時間內其增長的比例和幅度呈幾何倍數增長，非常迅猛。

“互聯網宗教”利用互聯網的開放性、廣泛性、參與成本低等特征，作為高效低廉的傳播方式，有力地促進了宗教的發展。在互聯網時代，在虛擬空間中，人人都是傳教士，人人都可以發布宗教文化、宗教活動等相關信息，每個人都是傳道者，每個人也都是受道者。但是，互聯網技術是一把雙刃劍，利用宗教名義實施網絡詐騙犯罪成本低，邪教組織等非法組織利用虛擬網絡進行傳播和擴散，境外宗教極端勢力利用互聯網進行滲透和煽動，使得我國在網絡立法、監管力度、技術創新等方面面臨著新的挑戰。

（五）宗教活動場所管理尚缺乏“法人治理結構”

過去受立法水平和社會認知的制約，《民法通則》《物權法》等民事法律，包括2005 年制定的《宗教事務條例》，都沒有賦予宗教活動場所法人資格，導致宗教團體和宗教活動場所之間，權利和義務的界限不明確，對捐贈財產、教產等產生矛盾和糾紛。2017 年《民法總則》設置了“團體＋場所”雙重法人制，為宗教組織厘清各自的權利義務和財產保護提供了明確有效的法律規范基礎。[2]

《宗教事務條例》第23 條規定，宗教活動場所符合法人條件的，經所在地宗教團體同意，并報縣級人民政府宗教事務部門審查同意后，可以到民政部門辦理法人登記。《宗教事務條例》明確賦予宗教活動場所法人民事主體資格，是宗教主體財產（包括宗教不動產，如寺觀教堂；宗教動產，如佛像、捐贈以及知識產權等）的擁有者，并且獨立核算、自主管理，同宗教團體“兩權分離、各行其是”，有助于消除內部紛爭。[2]因為“法人治理結構”的理念比較超前，許多地方宗教活動場所的管理者并沒有與時俱進，按照新型的“法人治理結構”來進行管理，管理的思想和觀念仍然滯后、過時，管理方式隨意性大。有些宗教活動場所沒有單位銀行賬戶，社會捐贈流入私人腰包或者“小金庫”，造成財務的混亂和腐敗。

三、以法治思維和法治方式管理基層宗教事務

宗教信仰自由包括“精神信仰自由”和“實踐信仰自由”。宗教信仰并不是簡單的信仰層面和思想層面的問題，還涉及社會生活的各個方面、各個領域。宗教工作的重點和難點在基層，基礎不牢，地動山搖。本文研究的基層宗教事務特指縣鄉兩級層面與宗教有關的各項社會公共事務。縣級設立有專門機構，如民宗委、宗教局、宗教辦等管理宗教事務；鄉級設立有宗教專員管理宗教事務。基層政府守土有責，對宗教事務負有屬地責任，以法治思維和法治方式管理基層宗教事務，主要包括以下幾個方面。

（一）以大統戰思維創新和完善基層宗教工作機制

進一步明確主體責任，建立健全基層宗教工作機制。宗教工作本質上是群眾工作，宗教團體是黨和政府團結、聯系宗教界人士和廣大信教群眾的橋梁和紐帶。宗教團體既要把宗教工作的基本方針、政策和具體要求在宗教界、宗教活動場所、信教群眾中得以貫徹；另一方面，也應該及時地把信教群眾的意見和建議反映給黨和政府有關管理部門。宗教管理部門要高度重視發揮基層宗教組織的橋梁和紐帶作用，加強對基層宗教組織的指導建設，每年例行開展對各宗教團體的督查，踐行目標責任管理，對宗教團體進行教育培訓，指導幫助其提高自我管理能力和水平，更好地發揮橋梁和紐帶作用。

黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，確定中央統戰部統一管理宗教工作。為加強黨對宗教工作的集中統一領導，全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅持我國宗教的中國化方向，統籌統戰和宗教等資源力量，積極引導宗教與社會主義社會相適應，將國家宗教事務局并入中央統戰部。中央統戰部對外保留國家宗教事務局牌子。從體制機制上保證加強黨對宗教工作的集中統一領導。[9]截止到2019 年3 月，從國家級、省級、市級、縣級、鄉級五級從上至下的機構改革都要實施到位。將宗教事務并入統戰部門，有助于構建大統戰工作格局，由黨委統一領導、統戰部牽頭協調、有關方面各負其責，容易形成工作合力。

（二）提高宗教事務部門執法的能力和水平

作為職能部門，要把握好宗教管理的度，貫徹“導”的方針，做到“導”之有效。既不能過度行政干預，這樣反而會助推非法宗教活動增多；但也不能放任不管，任非法宗教活動野蠻生長。同時要建立績效考核制度和終身責任追究制度，切實解決宗教管理工作的“無人管、不想管、不會管、不敢管”的被動性，強化宗教領域的綜合執法力度。同時，應當配備了解和熟悉宗教工作、懂得宗教工作規律的人來管理宗教事務。既不是防范的態度，也不是不敢管、推諉的態度。

《宗教事務條例》規定了四種形式的行政處罰權：第一種是針對情節較輕的，由宗教事務部門責令改正。第二種是情節較重的，由登記管理機關（民政部門）或者批準設立機關（宗教事務部門）責令該宗教團體、宗教院校、宗教活動場所撤換直接負責的主管人員。第三種是由登記管理機關（民政部門）或者批準設立機關（宗教事務部門）責令停止日常活動，改組管理組織，限期整改。第四種是吊銷登記證書或者設立許可，沒收違法所得或者非法財物。實踐中，很多基層宗教事務部門是“零處罰”，符合行政處罰的法定情形，宗教事務部門怕傷害感情不予以處罰。行政處罰本身不是目的，只是一種管理的手段。《宗教事務條例》第58 條規定，縣級以上人民政府宗教事務部門有權監督管理宗教組織的財務狀況、收支情況和接受、使用捐贈情況。有的基層宗教事務部門在監督管理宗教團體、宗教院校、宗教活動場所的財務狀況和收支情況時，通過“政府購買服務”的形式，聘請第三方進行審計，由第三方做出專業的審計報告，這種監管方式比較獨立和公正，能排除人為因素的影響。另外，對于財務狀況、收支情況和接受、使用捐贈情況是否以適當的方式向信教公民公布，公開接受社會監督，宗教事務部門應當實行“清單式”管理，進一步細化和明確，在具體實操中易于執行。

信教群眾在基層，宗教工作重心同樣也在基層。實踐中有比較好的做法，比如，北京市為推動宗教管理部門重心下移，確保基層宗教事務部門具有執法主體資格和能力，對基層宗教工作實現“橫到邊、豎到底”網格化管理，規范到每個宗教活動點都被網絡全覆蓋，建立和完善宗教工作“區、街、社區”三級網絡兩級責任制，建立“街鄉吹哨、部門報到”聯合執法長效機制，充分發揮“網格化服務管理”優勢，有效解決宗教領域和宗教活動中存在的問題。

（三）依法加強宗教團體自身建設和嚴格規范管理宗教教職人員

宗教團體作為典型的社會團體法人，是本宗教信教公民自愿組成的協會組織，代表宗教活動場所、宗教教職人員和信教群眾的合法權益，負有協助各級政府貫徹落實法律、法規、規章和政策，指導宗教教務，闡釋宗教教義教規，開展宗教思想建設，認定管理宗教教職人員等多項職責。

一方面，強化宗教團體自身建設和宗教團體人員的思想建設。加強對宗教團體管理人員、宗教活動場所法定代表人和教職人員的思想交流，及時掌握各場所管理人和教職人員的思想狀況和工作情況，以便及時進行調整。指導宗教團體負責人和教職人員要嚴格按照有關法律法規來規范宗教活動。其中，重點加強宗教團體負責人和教職人員的教育培訓，培養其法治思維，提高其尊法學法守法意識。比如，設立宗教教職人員教育培訓專項資金，每年通過和地方社會主義學院聯合辦班、委托辦班、專門辦班等形式，每年定期集中開展法律法規等方面的教育培訓，提升其法治觀念，增強愛國愛教意識。

另一方面，依法規范管理備案的宗教教職人員。《宗教事務條例》規定對宗教教職人員采取認定備案制，對宗教活動場所的主要教職采取任職備案制和離職備案制，由宗教團體發放相關證書。基層宗教事務部門應指導宗教團體嚴格按照相關規定做好教職人員身份認定、考核、備案、登記等工作，加強對外來教職人員資質審查，及時向宗教部門備案，切實把宗教教職人員納入規范化管理的軌道。例如，由中國佛協開發的藏傳佛教查詢系統在中國佛教協會網站、國家宗教事務局網站和中國西藏網同步上線，輸入姓名、法號、活佛證號、寺廟號，就能查詢到是否是有認證的活佛，可以有效甄別真假活佛，使得屢禁不止的假活佛得到有效遏制，取得了較好的社會效果。但是，現在國家宗教局等官網上僅設有宗教基礎信息查詢，包括藏傳佛教活佛查詢，尚不能覆蓋佛教、道教等宗教教職人員的資格查詢。對全國所有的宗教教職人員應該實行全國聯網和動態管理，通過現代化高科技手段來提高管理的水平。比如，在宗教團體發放的資格證書上附有能夠驗證真偽的二維碼等標識，防止出現假冒情形。對于正式教職人員，應該有充分的社會保障、生活保障，符合條件的全部納入低保。目前，北京和上海兩地所有教職人員的社保和醫保都社會化，納入社會保障體系。

（四）依法遏制宗教商業化傾向，嚴禁非法宗教活動

《宗教事務條例》第3 條明確規定了規范宗教事務的原則是堅持保護合法，制止非法。在社會實踐中，難于界定非法宗教活動主要原因是很難鑒別和認定假借宗教名義開展的違法犯罪活動。另外，宗教活動鄉土化，有時和民族風俗習慣融合在一起。在我國，宗教信仰自由，但是宗教傳播是不自由的。《宗教事務條例》第40 條規定，宗教傳播一般只能在宗教活動場所內舉行，只能由宗教活動場所、宗教團體或者宗教院校組織，只能由宗教教職人員或者符合本宗教規定的其他人員主持，按照教義教規進行。

在理論上，宗教是成體系的信仰和行為，包括所謂的我們生存的現實世界之外的神和其他超自然力量。宗教信仰通過儀式來表現，并以此來引導信徒的生活。[10]在社會實踐中，應當正確和準確區分“合法”宗教活動與“非法”“違法”宗教活動的界限。非法宗教活動，包括活動方式非法、傳播方式非法、活動場所非法、活動主持者非法等，用負面清單式很難完全列舉所有情形。而且，哪些宗教活動是合法的，哪些宗教活動是非法的、違法的，政府和宗教界有著不同的認定標準和統計口徑。事實上，宗教領域存在著大量的灰色空間，除了2014 年由中央辦公廳、國務院辦公廳和公安部明確認定為14 個邪教組織以外，事實上還存在著大量民間宗教，比如儒教，還有民間信仰，如媽祖教等。對于宗教事務部門明確界定為非法宗教組織和非法宗教活動，應當按照《刑法》等法律的規定予以嚴格制裁。

另外，依法有效治理宗教商業化問題。基層宗教工作法治化的一個突出問題是治理佛教、道教商業化問題。佛教、道教商業化，擾亂了正常的宗教秩序，損害了佛教、道教的正常發展，敗壞了社會風氣。依據相關法律法規的規定治理宗教商業化問題是正確有效的方式，也是正常的宗教活動開展的根本保障。宗教商業化在憲法上違背了宗教信仰自由原則，在民法上違背了公序良俗原則，也違背了《民法典》的相關規定。2017 年，國家宗教事務局等12 部門聯合出臺的《關于進一步治理佛教道教商業化問題的若干意見》亦明確：禁止將佛教道教活動場所作為企業資產打包上市或進行資本運作。《宗教事務條例》第53 條新增規定：禁止投資、承包經營宗教活動場所或者大型露天宗教造像，禁止以宗教名義進行商業宣傳。2017 年“普陀山被上市”事件，經中國證監會要求撤回IPO 申請。其實，四大佛教名山，其中已經有峨眉山（峨眉山A）、九華山（九華旅游）兩家佛教名山相關的公司上市了。應當以治理“普陀山被上市”事件為契機，徹底治理佛教、道教商業化問題，促進宗教活動正常開展，純潔社會風尚。

（五）按照“捐贈法人”的現代法人治理結構管理宗教活動場所

《民法典》第92 條第2 款規定，依法設立的宗教活動場所，具備法人條件的，可以申請法人登記，取得捐助法人資格。法律、行政法規對宗教活動場所有規定的，依照其規定。這條規定是宗教活動場所法人資格的“上位法”法律依據。宗教場所法人屬于典型的非營利法人中的捐贈法人。按照《宗教事務條例》第23 條規定，宗教活動場所符合法人條件的，經所在地宗教團體同意，并報縣級人民政府宗教事務部門審查同意后，可以到民政部門辦理法人登記。經過法人登記程序之后，宗教活動場所就具備民事法律主體的資格，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務，獨立承擔民事責任。立法上并沒有要求所有的宗教活動場所都應當或必須進行法人登記，首先是符合法人的條件，其次是自愿。宗教活動場所是否進行法人登記，選擇權在于宗教活動場所本身。

從立法層面上講，賦予宗教活動場所法人資格，是個新鮮事物，在實踐中有利于推進宗教場所現代化、規范化管理，也有利于政府宗教事務部門對其進行監管。按照《民法典》第93 條規定，設立捐助法人應當依法制定法人章程。捐助法人應當設理事會、民主管理組織等決策機構，并設執行機構。理事長等負責人按照法人章程的規定擔任法定代表人。捐助法人應當設監事會等監督機構。這意味著在宗教活動場所法人內部應當設立三機構——決策機構、執行機構和監督機構。

按照《宗教事務條例》第58 條的規定，宗教活動場所的管理應當依法執行國家統一的財務、資產、會計和稅收制度。從法律意義上說，具備法人資格的宗教活動場所理應和其他非營利法人一樣，能夠開設單位銀行結算賬戶，以法人名義開展公益慈善活動，依法辦理納稅申報，按照國家有關規定享受稅收優惠。比如，宗教活動場所作為獨立的捐助法人之后，可以給捐助人開具能抵稅的發票，方便管理，避免了“小金庫”。當然，也允許按照法人退出機制來注銷或者終止。如果違反國家有關財務、會計、資產、稅收管理規定，也要依法承擔法律責任。按照《民法典》第95 條規定：為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人、設立人或者會員分配剩余財產。按照《民法典》的立法精神，宗教活動場所法人終止時，其剩余財產應當用于與其宗旨相符的事業，而不能向管理人、出資人、捐助人分配。《宗教事務條例》第60條也有相銜接的終止和清算規定，主要目的是為了避免宗教活動場所出資人、實際控制人的商業化傾向。

（六）加大對信教群眾的普法宣傳

許多基層信教群眾經常世俗化地理解和信仰宗教，功利性色彩濃厚，有盲從心理，很難正確區分封建迷信和正常的宗教活動。有的被打著宗教旗號的冒用宗教名義的非法傳教人士所欺詐，騙取供奉；有的不能明辨是非，容易被裹挾參加非法宗教活動。應當廣泛開展社會性、群眾性宗教法治宣傳教育活動。

2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》。各級宗教事務部門是宗教政策法規的普法責任主體，應當加大普法宣傳的實效性。在宗教場所內要有普法宣傳欄，在宗教場所之外，要充分利用紙質媒體、電子網絡媒體等載體，基層黨校和社會主義學院等宣傳主陣地，做好黨的宗教理論政策和宗教法律法規的宣傳普及，教育引導基層信教群眾正確認識和理解國法與教規的關系，國法高于教規，培養法律至上理念，讓法治觀念進信教群眾的頭腦。通過普法，提高公職人員對宗教的認識，真正把思想認識統一到黨對宗教的基本觀點和基本政策上來，使干部特別是各級領導干部從講政治的高度認真對待和處理宗教方面的問題，深刻認識宗教工作的重要性，帶頭分析研判宗教領域的矛盾和問題。

（七）嚴格規范“互聯網宗教”，實現線上線下監管全覆蓋

按照《宗教事務條例》第47 條規定，從事互聯網宗教信息服務，應當經省級以上人民政府宗教事務部門審核同意后，還應當按國家互聯網信息服務管理有關規定到公安機關內設的網管部門辦理許可證等手續。但是，該規定還是比較空泛，缺乏實操性。針對互聯網傳教的監管空白，2018 年9 月10日，國家宗教事務局等五部門首次發布了《互聯網宗教信息服務管理辦法（征求意見稿）》包括不得在互聯網上直播或者錄播宗教活動等；講經講道實行實名制管理，其他任何組織或者個人不得在互聯網上講經講道；任何個人不得以宗教名義進行網絡募捐等，向社會公眾征求意見。這意味著，我國將要正式制定和出臺利用互聯網進行宗教信息服務的相關具體規定。旨在規范互聯網宗教信息服務活動，維護宗教和睦與社會和諧。除了嚴格規范“互聯網宗教”，實現線上線下監管全覆蓋以外，還應當加強對互聯網輿情的管理，重點關注有網絡號召力的宗教人士的微博、微信等。