我國糧食安全戰略研究

◎孫慧敏

一、 緒論

民為國基， 谷為民命。 糧食事關國運民生，事關人類永續發展和前途命運。 糧食安全不僅是國家安全的重要基礎， 也是世界和平與發展的重要保障。 新中國成立以來， 中國始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的首要任務。 特別是黨的十八大以來， 以習近平同志為核心的黨中央堅持把保障糧食安全作為治國理政的頭等大事， 提出了 “確保谷物基本自給、 口糧絕對安全” 的新糧食安全觀， 確立了以我為主、 立足國內、 確保產能、 適度進口、 科技支撐的國家糧食安全戰略，探索走出了一條具有中國特色的糧食安全道路。習近平同志深刻指出， “確保重要農產品特別是糧食供給， 是實施鄉村振興戰略的首要任務”， 強調要切實扛穩糧食安全這個重任， 努力在確保國家糧食安全方面有新擔當、 新作為。

70 多年來， 我國糧食安全取得了巨大的成就， 令世人矚目， 糧食產量實現穩步增長、 谷物供應達到自給水平、 糧食儲備能力明顯增強、 貧困人口 “吃不飽” 問題得到有效解決。 但也要清醒地認識到， 城鎮化和工業化占用了大量的耕地面積， 我國人均耕地面積尚不足世界平均水平的一半， 18 億畝耕地紅線面臨嚴峻挑戰； 我國是全世界13 個人均水資源最貧乏的國家之一， 糧食生產天然稟賦相對不足的事實時刻威脅著我國的糧食安全； 我國糧食進口量逐年增加， 自給率嚴重不足， 其中大豆85%以上的需求依賴進口。 因此， 準確掌握我國糧食安全發展現狀， 客觀分析當前形勢和現存問題， 探索研究糧食安全發展戰略， 至關重要。

二、 我國糧食安全面臨錯綜復雜的挑戰

“糧安天下” 糧食事關國運民生， 糧食安全是我國國家安全的重要根基。 自然資源的客觀束縛、 市場需求的剛性增長、 國內國際環境綜合影響等多重因素， 仍然對我國糧食安全構成潛在危機。 綜合來看， 影響我國糧食安全的因素主要有以下幾個方面：

（一） 自然資源的客觀束縛

1. 耕地資源

①耕地面積不斷減少

我國耕地面積居世界第三位， 而人均耕地面積僅1.4 畝， 還不到世界人均耕地面積的一半。在稟賦天然不足的條件下， 我國耕地面積仍在趨勢性減少。 數據顯示：截至2018 年，全年糧食種植面積 11704 萬公頃，比 2017 年減少 95 萬公頃[1]。一方面， 隨著我國城鎮化、 工業化進程加快， 城鎮建設擠占和污染了相當大數量的耕地面積。 陳利根等人定量分析了城鎮建設占用耕地對耕地減少和糧食安全的影響程度， 指出我國糧食安全正面臨著城鎮建設占用耕地的巨大威脅[2]； 另一方面， 我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，每年有一百多億噸沃土付諸東流， 嚴重的水土流失和迅速擴展的沙漠化， 加速了耕地面積的減少。 我國耕地資源的客觀緊缺性， 對糧食生產能力的提高形成嚴重制約， 對我國的糧食安全產生了巨大影響。

②耕地質量持續下降

隨著科技的進步， 化肥和農藥的使用量越來越多， 在實現糧食產量急劇增加的同時也受到越來越嚴重的污染， 人類的健康也面臨威脅。 第二次全國土地調查公報指出： 我國的耕地有相當數量受到中、 重度污染， 大多不宜耕種。 耕地被污染， 特別是重金屬污染， 難以修復， 必然會減少我國糧食的種植面積， 這樣會對我國的糧食安全帶來沖擊。 加之我國耕地復種指數偏高， 長江以南高達180—250%， 耕地的超強度使用， 使得土壤肥力下降明顯。 耕地整體質量持續下降， 使得糧食安全形勢愈加嚴峻。

2. 水資源

我國每年有數億畝的糧食作物受旱， 全國有一半的城市嚴重缺水， 90%以上的城市水環境惡化， 地下水普遍嚴重超采， 農業水資源有效利用率不足30%， 水資源問題亟待關注。 我國水資源總量十分豐富， 但人均占有量很低， 不到世界平均水平的28%， 是全世界13 個人均水資源最貧乏的國家之一。 時空分布上南多北少， 東多西少，然而擁有大量耕地資源的華北、 西北地區缺水嚴重， 直接對這些地區的糧食生產能力產生負面影響。 再者， 我國降水的年際變化和季節變化相對較大， 在一定程度上難以適應糧食作物生長的客觀需要。 隨著我國人口數量和工業用水、 城鎮用水的不斷增長， 水資源對糧食生產形成了更為明顯的約束和瓶頸作用。 我國水資源總量不足、 分布不均、 過度開發、 粗放利用等導致的問題日益突出， 嚴重影響了我國現有耕地資源的充分、 合理和有效利用， 嚴重制約了我國糧食生產能力的提高， 不利于我國的糧食安全。

3. 氣候條件

一方面， 氣候變化如氣溫上升， 可以縮短農作物的生長周期， 從而降低糧食作物單產， 對糧食安全產生不利影響； 另一方面， 氣候變化會對宜耕土地造成影響， 使得土壤肥力下降， 導致糧食減產。 氣溫上升促使土壤中水分蒸發， 墑情惡化， 將會加速土地荒漠化； 第三， 氣候變化會改變大氣系統循環， 進一步改變降水時空分布， 造成我國本不平衡的降水分布更加失調， 阻礙我國農業發展； 第四， 我國疆域遼闊， 地理氣候條件復雜， 是世界上自然災害最嚴重的少數幾個國家之一， 災害種類繁多， 發生頻率較高， 災情相對嚴重。 氣候變化帶來的極端天氣， 致使農業減產， 嚴重威脅我國糧食安全。

（二） 市場需求的剛性增長

1. 人口持續增長

人口數量的趨勢性增長， 是造成市場需求剛性增長， 最終導致市場供需矛盾、 影響糧食安全的重要因素之一。 人口越多， 糧食安全壓力越大。 統計數據顯示： 2018 年年末， 我國大陸總人口 139538 萬人， 比 2017 年末增加 530 萬人， 全年出生人口1523 萬人， 死亡人口993 萬人， 自然增長率為3.81‰， 基于當前的人口基數和增長率，結合我國現時的糧食生產能力和人口基本政策，在未來年份里， 我國糧食缺口將會越來越大， 糧食安全將面臨更為艱巨的挑戰。

2. 消費需求變化

隨著生活水平的不斷提高， 人們膳食結構變化明顯， 帶來消費需求的快速變化。 人們更加注重食品安全， 越來越多的選擇優質、 綠色、 健康的高端食品消費。 其中， 部分糧食品種的市場需求快速增長， 導致國內供給不足， 必須長期依賴進口， 在一定程度上沖擊糧食市場的穩定性， 對我國糧食安全造成影響。

（三） 農業政策與流通體制

1. 政策保障作用仍有發揮空間

“谷賤傷農”。 從經濟學角度分析， 糧食需求是缺乏彈性的， 糧農的利潤受供求關系的影響，當糧食供給量的增幅大于需求量的增幅、 糧食出售價格的降幅大于需求量增幅時， 糧農的利潤反而下降。 糧食的這種特殊性， 使得政府對糧農的政策性扶持顯得至關重要。 我國不同地區的政策有一定差異， 現行普遍的有糧食直接補貼 （如小麥直補）、 糧食大縣獎勵、 糧食最低收購價等政策。 糧食政策有利于維護糧農利益、 提高種糧積極性， 為糧食安全提供了強有力的保障， 但仍有進一步發揮作用的空間。 如： 金融支持嚴重不足。隨著農業生產方式的逐漸轉變和生產結構的不斷調整， 糧食生產對資金的需求發生顯著變化， 農業金融服務難以適應農業農村發展要求， 特別是在加快農業規模化發展進程中發揮作用不足； 價格機制有待完善。 糧價是由國家宏觀調控和市場供需情況共同決定的， 但近年來， 多重因素導致糧食生產成本上升已是客觀現實， 從某種程度上講， 糧價的形成與市場供需存在一定脫節， 糧食價格合理性有待提高。

2. 產儲流通環節制約糧食安全

一方面， 我國農業基礎設施建設落后， 已成為制約和影響糧食安全的弊病之一。 農田水利設施年久失修現象普遍； 農業機械化水平相對較低；很多農民因為缺少晾曬場地而被迫減少種植規模；糧庫建設滯后， 很多地方糧食 “無處安放”， 被安置在安全性較低的簡易露天糧倉里。 另一方面， 糧食流通渠道不夠暢通。 健全的糧食流通網絡， 能夠有效彌補傳統農業發展弊端， 保障和促進糧食安全。 目前我國糧食流通環節仍有一些問題， 主要表現在： 糧食流通環節多、 戰線長， 產銷脫節現象嚴重， 流通成本增長快， 整體效率有待提高； 物流交通壓力大， 現有物流技術、 承運設施、 科技水平等都難以適應糧食流通需要。 糧食高質量流通， 對于在全國范圍內平衡糧食供需、 保障市場、 穩定糧食安全至關重要， 現存問題亟待解決。

（四） “三低癥狀” 引發惡性循環

“低收入、 低素質、 低質量” 是當前糧食生產的三個 “痼疾”， 長時間制約我國農業產業轉型升級， 由此帶來的惡性循環嚴重影響糧食安全。

1. 糧食生產收入低

在我國， 農戶種糧 “豐產不豐收” 現象時有發生。 以2016 年為例， 在山東濱州種植小麥的物化成本約為 600 元/畝， 按照畝產 440 公斤， 價格2.7 元/公斤測算， 小麥種植收益約為 588 元/畝，如果將自用工成本計算在內 （每畝小麥平均用工5 個， 80 元/個/天）， 小麥種植實際收益每畝不足200 元。 而在玉米種植方面， 按照畝產460 公斤、價格 1.4 元/公斤測算， 扣除物化成本 （420 元/畝） 和自用工成本后， 實際收益為-170 元。 與此同時， 我國農業生產規模化程度不高， 分散經營效率低、 成本高， 直接壓縮了糧食的收入。 近年來， 在農產品生產成本逐漸上漲的大環境下， 種植糧食作物與種植經濟作物的收入差距變大， 與外出務工收入的差距更是越來越大， 人們種糧積極性受到很大影響。 可見， 糧食收入低對糧食安全帶來的不利影響不容小覷。

2. 種糧群體素質低

隨著經濟的發展和生產力的提高， 當代農業生產科技化、 信息化程度加深， 對從業者文化素質的要求明顯提高。 糧食種植的低收入現狀， 直接造成了大量勞動力外流， 尤其是青壯年務農比例迅速下降， 留下了勞動能力較弱、 文化水平偏低的中老年人經營農業。 低素質人群大多依賴祖輩傳下來的傳統種植經驗來生產， 難以熟練掌握和正確運用現代化生產技術， 延緩了高端技術的推廣和先進機械的使用， 不利于農業的發展和糧食的安全。

3. 糧食產品質量低

一方面， 我國農產品質量較國外而言仍有差距， 缺乏市場競爭力， 難以迎合人們對種類、 營養、 安全等方面的需求， 而且存在糧食生產區域性結構雷同現象， 部分地區比較優勢發揮不充分； 另一方面， 在糧食新品種研發、 培育和推廣等多個方面還有很大發展空間， 科技成果轉化率相對較低， 平均有效推廣率不足20%， 科技成果轉化為實際生產力的能力和速度相對落后。 可見， 我國農業科技進步對糧食生產能力的保障和支撐作用， 較發達國家仍有較大差距。

（五） 國際環境的 “耳濡目染”

在全球化的大背景下， 我國糧食安全與國際貿易、 世界市場等的關聯度更強， 融合度更大。然而， 國內國際多重因素導致的 “糧價倒掛” 現象， 使得我國糧食進口依賴性增加， 進而影響了國內糧食生產、 存儲、 流通等一系列環節。 近年來， 世界糧食價格波動劇烈， 部分產糧大國的重大糧食政策急劇變幻， 對國內市場的有序發展產生負面作用， 直接影響了我國糧食的整體供求平衡狀態。 十九大報告指出： “世界仍然很不安寧。國際金融危機影響深遠， 世界經濟增長不穩定不確定因素增多， 全球發展不平衡加劇， 霸權主義、強權政治和新干涉主義有所上升， 局部動蕩頻繁發生， 糧食安全、 能源資源安全、 網絡安全等全球性問題更加突出。” 以中美貿易戰為例， 由于我國糧食進口來源不夠穩定， 部分糧食作物依賴且受制于美國及其盟國， 在一定程度上對我國糧食安全構成了威脅。

三、 我國糧食安全的戰略選擇

（一） 提高糧食生產能力

1. 堅守耕地保護紅線

要堅守18 億畝耕地紅線和16 億畝糧食播種面積底線， 采取最嚴格的耕地保護措施， 統籌土地規劃與管理， 健全完善 “占補” 政策， 妥善處理好經濟發展與保護耕地之間的矛盾。 優化土地利用結構， 堅持集約化、 規模化、 標準化原則，合理科學創新經營， 提高糧食生產效益。

2. 提高水資源保障力

一方面， 要 “開源”。 合理有序開發利用地下水資源， 增加水源， 緩解缺水壓力。 克服水資源空間分布不均， 通過跨流域調水， 如南水北調工程， 解決部分地區農業生產水源問題； 另一方面，要 “節流”。 發展節水型農業， 創新灌溉技術， 提高水資源利用率。 加大水資源管理力度， 出臺鼓勵節水政策， 解決糧食生產用水環節障礙。

3. 完善農業基礎設施

要從思想上高度重視農業基礎設施建設， 加大投入力度， 穩步擴大投資。 加快農業現代化進程， 穩步擴大先進生產設備的使用范圍， 從整體上提高糧食生產效率。 同時， 積極推進農田水利建設和糧食流通重點設施建設， 加速中低產田改造速度， 擴大標準化農田建設規模， 改善和提高耕地質量。

4. 加快農業科技進步

政府要精準發力， 建立完善農業科技投資體系， 加強重點項目支持， 發揮促進服務作用。 加大農業科技人才培養， 打造一支高水準的農業科研隊伍。 不斷增強農業科技創新能力， 不斷升級糧食生產各個環節的應用技術。 重點加強種業科技創新， 攻克核心技術， 爭取盡快在提高產量、提升質量、 增加收益、 改善環境上取得實質性突破， 以此增加糧食供給， 保障糧食安全。

5. 優化糧食經營模式

要積極培育新型農業經營主體和服務主體，加速土地流轉型和服務引領型規模經營， 大力發展家庭農場， 鼓勵發展糧食生產專業大戶， 探索農民合作社模式， 培育糧食龍頭企業， 逐步形成適度規模、 主體多元的經營模式。 加大對新型職業農民的培訓力度， 支持、 鼓勵農民通過各種形式參與規模化經營。

（二） 完善糧食發展政策

1. 讓補貼成為種糧熱情的穩定器

以保障農民收入為原則， 進一步加大財稅扶持力度， 科學利用現有資金渠道， 完善生產補貼制度和價格保護制度， 合理確定補貼范圍， 有針對性的擴大政策覆蓋面， 提高補貼的精準性和及時性。 同時， 規范補貼發放程序， 加強補貼資金監管， 讓農民切實受益， 充分發揮保護糧農利益、 調動種糧積極性的作用。

2. 讓金融成為產業發展的加速器

政府要健全金融保險支持政策， 進一步拓寬融資渠道， 重點加大對支農再貸款的財政貼息，積極引導資金流入農村。 加快發展形式多樣、 模式科學的農業保險， 規范建立擔保基金和擔保機構， 降低信貸風險， 解決糧農和農業合作社等新型經營主體貸款、 抵押、 擔保難等問題。 要讓金融政策惠及糧食生產全過程， 為糧食收購、 加工、倉儲、 物流等各個環節提供多元化、 立體式金融服務。

3. 讓優惠成為擴大收益的助推器

嚴格貫徹 《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》， 落實農業用地用水用電優惠政策， 確保農民合作社從事種植、 養殖的用水用電及本社成員農產品初加工用電執行農業生產相關價格[3]。 讓優惠政策落地， 實實在在的減少糧食生產支出， 為糧農縮小成本， 擴大種糧收益。

（三） 健全流通儲備體系

1. 強化糧食儲備體系建設

政府應當在建立健全糧食儲備體系中發揮關鍵作用， 積極搭建多層級的糧食儲備機制， 完善中央、 地方政府、 農戶家庭、 社會儲備的四級儲備體系。 盡可能實現糧食儲備主體的多元化， 統籌利用糧食倉儲設施資源， 通過參股、 控股、 融資等多種形式， 拓寬糧食倉儲業的服務范圍。 要立足地域實際， 優化儲備整體布局， 合理調整品種結構。 科學確定糧食儲備的分級目標， 確保糧食安全供給得到有效保障， 最大限度發揮糧食儲備作用， 提高糧食儲備運行效率。

2. 完善糧食現代物流體系

一方面， 加快糧食物流與信息化融合發展進程， 通過多種途徑實現信息共享， 打通糧食流通渠道， 提高物流實際效率。 加強糧食批發市場建設， 擴大訂單收購規模， 為糧食產銷銜接提供交易平臺， 根本上解決產銷脫節現象； 另一方面，加強基礎設施建設， 完善糧食現代物流體系， 重點做好農產品加工、 儲藏、 運輸等設施建設， 健全質檢、 保險、 金融等配套服務。 優化糧食物流園區布局， 大力發展農產品流通組織。 政府要深刻認識、 高度重視物流對于糧食安全的重大意義，加大項目資金的投入， 有針對性出臺優惠扶持政策， 拓寬投資融資渠道， 不斷加強人才隊伍建設，為糧食安全提供基礎性保障。

（四） 根本扭轉三低局面

1. 多措并舉擴受益

一方面， 出臺更具保障性的糧食價格調控政策， 嚴格執行糧食最低收購價政策， 切實保護農民種糧利益， 有效保障糧食市場供應。 同時， 在保障國家糧食整體穩定的前提下， 盡可能的讓糧食收購價格回歸市場； 另一方面， 規范農藥、 化肥、 種子等農資定價機制， 減小農民因土地租賃和人力成本上漲等因素帶來的壓力， 鼓勵規模化、 機械化生產； 三是讓農業保險成為務農收益的最后一道防護線。 鼓勵保險機構有針對性推出符合地域特點的保障型農業保險產品， 減少非正常損失， 一定程度改變 “靠天吃飯” 的局面， 保障種糧農民收入。

2. 人才興糧抓培訓

一方面， 重點關注 “高精尖” 人才隊伍建設。大力實施人才興糧工程， 鼓勵高新企業加強與科研機構、 高校在農業各個領域的交流合作， 組建國家級糧食產業發展專家團隊， 凝聚來自五湖四海的高水平領軍人才和科技創新團隊， 為保障我國糧食安全貢獻智慧、 提供服務； 另一方面， 大力培育 “糧工巧匠”。 支持高等院校和職業院校增設糧食相關專業， 吸引、 培養年輕力量。 通過邀請農業專家現場講解、 借力信息化發展利用多媒體遠程教學等手段， 使農民有機會、 有門路學到知識、 得到培訓， 從根本上提高農民的綜合素養和能力水平。

3. 品牌引領提質量

近年來， 人們的消費需求逐步提檔升級， 尤其是從 “吃得飽” 向 “吃得好” 的消費觀念轉變， 正在倒逼糧食質量提高。 要充分發揮品牌引領作用， 鼓勵推行更高質量的產品標準， 提高品牌產品的質量水平， 積極培育發展自主品牌。 加強糧食生產、 流通、 儲備等各個環節的安全監管， 完善糧食質量檢驗體制機制， 建立可追溯的糧食質量信息檔案， 真正讓 “高質量” 成為我國糧食產品的 “標簽”。

（五） 建立安全預警系統

1. 運用科技手段實現安全預警

近年來， 我國航空航天事業突飛猛進， 走在了世界的前列。 糧食安全預警應充分運用科技手段， 如衛星監測、 定位觀測等， 整體掌握世界各個國家糧食生產情況和影響因素， 分析和預測全球糧食生產和貿易趨勢， 政府以此指導糧食生產，服務生產主體。

2. 利用期貨市場及時把脈市場

目前， 美國、 日本等發達國家， 均在利用期貨市場在糧食安全中發揮的預警功能。 農民可以利用期貨市場中農產品的價格信息， 合理調整種植結構， 以期獲得更大的收益， 減少種植風險。

3. 建立完善糧食安全檢測系統

充分借力互聯網發展， 建立國家和省兩級糧食安全檢測體系， 重點做好糧食產量、 供需量、庫存量、 進出口量、 市場價格等的檢測， 將全國乃至全世界的糧食信息匯總集合， 形成信息網絡，及時傳遞給糧食生產者和經營者。

4. 建立健全糧食安全應急系統

以各級地方政府及其職能部門為主體， 建立糧食安全應急領導小組， 定期會商糧食生產、 流通、 安全形勢， 準確宏觀調控， 合理制定政策。做到即使出現不安全因素， 也會第一時間采取有效措施， 及時控制局勢， 確保整體安全。

（六） 保障糧食貿易安全

中國是國際糧食貿易市場的重要參與者， 應當正確、 客觀、 準確認識國際糧食進出口貿易的基本現狀與發展趨勢， 充分有效地利用好國際市場， 切實保障國家糧食貿易安全[4]。

1. 科學制定長期發展戰略

始終樹立戰略思維， 立足國內國外兩個市場，基于全球視野制定符合我國實情的中長期發展戰略和總體規劃。 統籌安排我國糧食國際貿易指導思想、 基本原則、 目標數量等， 使糧食進出口更有科學性、 前瞻性和穩定性。 進一步完善糧食國際貿易政策， 與國際社會無縫對接， 最大限度減小國際貿易沖擊， 促進我國糧食國際貿易健康發展。

2. 深化糧食外貿體制改革

推進國內糧食國際貿易管理體制改革， 實現部門整合、 統一管理， 精簡管理環節， 提高決策效率， 降低體制成本。 完善糧食進出口管理辦法， 擴大招投標參與主體范圍， 加速配額管理制度公開、 規范。 鼓勵國有企業加大在糧食國際貿易中的參與度， 充分利用國際糧食資源， 服務國內糧食安全。

3. 增強糧食國際市場競爭力

一方面， 提高糧食品質， 打造國際品牌。 質量， 就是消費者的需求， 也是在國際市場立足的基礎。 要通過科學研發、 管理升級等手段， 不斷提升糧食品質； 另一方面， 發揮比較優勢， 合理利用資源。 要把國內糧食安全與世界糧食安全緊密聯系起來， 部分品種在滿足國內需求的基礎上， 積極 “走出去”， 爭取更多的話語權； 第三，壯大龍頭企業， 搏擊世界市場。 培育壯大糧食產業化龍頭企業， 積極創造相對寬松的營商環境，對具有核心競爭力的龍頭企業要重點扶持， 引導支持其參與國際貿易。

4. 建立多元穩定的貿易關系

由于種種原因， 我國糧食需要大量進口是客觀事實， 在一定時期內也是一種常態。 如何建立多元穩定的糧食國際貿易關系， 減少我國糧食供給對個別國家的依賴度， 至關重要。 一方面， 要建立中長期的國際貿易合作， 減少臨時性進口，穩定供給關系； 另一方面， 要增加貿易伙伴數量， 優化進口區域結構， 避免因世界局部形勢不穩而導致供應鏈斷裂現象， 保持多種貿易渠道，增強自身抵御風險能力。

四、 研究結論與未來展望

（一） 研究結論

本文在充分了解國內外糧食安全研究現狀的基礎上， 應用文獻資料法、 定量與定性綜合分析法、 實證與規范綜合分析法、 系統分析法和對比分析法， 總結了當前我國糧食安全面臨的錯綜復雜的五大挑戰， 有針對性的提出我國糧食安全的六大戰略選擇。

（二） 未來展望

基于當前研究現狀， 認為仍可從以下幾個方面進一步提高糧食安全研究的效能： 一是進一步擴大糧食安全客觀影響因素研究的范圍； 二是加大對糧食國際貿易的研究深度； 三是分類研究我國糧食安全現狀及趨勢； 四是利用數學模型實現對未來一定時期糧食安全的預測； 五是充分發揮先進技術在糧食安全研究中的輔助作用。