重大疫情與農村治理：常態做法與改進路徑

于學強

（聊城大學 廉政研究中心,山東 聊城252059）

為抗擊新冠肺炎疫情，我國農村采取了許多創新做法，也取得了較好的成效。同時，疫情也暴露了農村治理的短板，有待進一步完善。

一、農村的獨特性與重大疫情的挑戰

農村作為保留歷史痕跡多、血親關系密、傳統影響大的地方，記錄著歷史和過往，存續著揮之不去的鄉愁。如何在農村現代化進程中，既保留傳統古樸的鄉情，又推動法治化、信息化與現代化，無疑既是一項任務，也是一項挑戰。重大疫情是對全社會的挑戰，而農村基于其自身特點遭受的挑戰更是巨大的。

（一）村莊的零落性

歷史地看，村莊作為人類最早的聚落，是隨著人類社會第一次大分工而形成的、以農業生產地選擇定居的場所。因為生產力的低下，村莊形成既要依賴于肥沃的土地和天然的水源，又要確保村莊之間有一定的距離以保障土地與水源獨享。有研究表明，“鄉村聚居的形式和自然環境的人居適宜性的限制，地廣人稀直接導致村莊的空間分布特征上呈現為低密度形態。”［1］因此，早期的村莊規模不大，而且村莊之間都有一定的距離，進而形成了村莊的零落性布局。新中國成立后，伴隨社會發展與人口的集聚，村莊的規模較早期要大得多，村莊之間的距離也相應減縮了。改革開放以來，伴隨城市化的進程、新農村建設和城邊村改造，村莊呈現兩種發展態勢。一種態勢是城鎮化或城市化，其中有的變成小城鎮融入了城市化進程，有的變成了城中村，或者幾個傳統村莊經過合村并戶形成大的社區。另一種態勢是部分村莊保留了傳統村莊的特點，仍然依賴土地和農業生存發展，但村民難以抵制城市化發展潮流，外出打工居多，這其中又有一些村莊由于青壯年事實上的流失成為“空心村”，村莊的規模嚴重縮水。經過這樣的過程，目前的村莊布局仍然十分零落。由于農業生產具有相對獨立性的特點，致使村莊與村莊之間缺乏生產生活的關聯性、組織性［2］。村莊的零落性、自組織化以及相互間缺乏關聯，容易造成村莊利益的本位化，使得村莊在應對疫情挑戰時主動合作意識不強。

（二）群際的關聯性

村莊流淌著共同的血脈，有著密切的族際聯系和群際關聯性。一般而言，一個村莊可能會形成幾個大的姓氏，他們長期共同生活在一起，既有通過血緣關系維系的家族至親，也有長期廝守的鄰里街坊。即便沒有血親，這些長期生活在一個村莊中的鄰里，受“遠親不如近鄰”理念影響，也往往情同手足、親如姐妹，日漸發展成為彼此信任的共同體。這樣，村莊民眾之間，雖然沒有基于生產鏈條形成的關聯性，但因長期生活在一起，形成了基于親情生成的更加人性化的關聯性。這種關聯性與城市居民的人際關系最大的不同在于，他們之間經常在街頭巷尾交流，走親訪友更是常態化的活動，尤其是逢年過節的時候。這不僅可以密切聯系，還可以化解矛盾。再加上農村生產的特殊性，村莊中的群際互動除了集中在傳統節日之外，還可以隨時隨地開展，尤其對一些年長的人而言，經常性地聚集交流，已經成為他們的生活常態。這種情況表明，剛好發生在春節前后群際互動頻繁時期的重大疫情，沖擊了村莊群際交流，影響了村莊群際間的互動習慣和生活方式。

（三）個體的自在性

村民除了受制于季節的耕作之外，剩余時間都是自己的，個體有充分的自由，這一點與從事其他性質工作的群體完全不同。近年來隨著進城務工人員越來越多，城市農民工在組織化與紀律性方面得到一些訓練，并呈現出一些新生代農民工的特點，比如許多外出務工者的主要訴求不再是掙錢養家糊口，而是為了尋求更好的發展機會。他們傾向于將自己看作城市群體而非農民群體，甚至出現棄農和厭農情結。這些思想和認知的變化會影響到他們生活方式、工作方式和交往方式。然而，大規模的農民工潮只是發生在近幾十年，相比于數千年形成并日益固化于心的生活習慣，農民生活方式改變起來十分困難。所以，民眾外出務工會提升他們認知，開闊他們眼界，但一旦遠離城市而再次回到村莊，城市中的訓練也會出現“水土不服”。也就是說，許多農民工在城市工作時的狀態與在農村生活時的狀態完全不同，往往是一到農村便又入鄉隨俗了。對有些人來說，最大的鄉俗就是基于民眾個體的自在性形成個體自由，以及奠基于其上的本位意識，這種本位意識還可能演化為我行我素的個人自由主義［3］。而這種個人自由主義顯然不利于疫情防控。

二、農村治理重大疫情的常態做法解析

在進入21世紀以來的20年里，我國曾遭遇兩次重大疫情的沖擊：SARS和新冠肺炎。在兩次大的疫情應對中，農村應對手段有了很大進步，但也有一些持續的常態做法沒有呈現實質性變化。整體評判，農村應對重大疫情的常態做法富有成效，但也存在短板與不足。許多常態做法之所以沒有克服短板與不足，主要原因是影響這些做法的因素沒有發生重大變化。

（一）農村應對重大疫情的常態做法

農村應對重大疫情的做法主要體現在宣傳發動、組織實施和過程監督三個方面。

首先，在宣傳發動方面，農村防控重大疫情的宣傳渠道除了采用大喇叭喊話、懸掛土味標語這種傳統的方式之外，伴隨信息社會的發展，特別是智能手機的普及，采用微信群通知的方式越來越多。一方面，通過組織宣傳隊，挨家挨戶進行面對面宣傳；另一方面，通過組建微信群，組織群內信息發布并與村民互動，運用現代信息手段開展宣傳。相比于2003 年的SARS 疫情防控宣傳，此次疫情應對中廣泛采用信息手段，這是最大的進步。口口相傳雖然聲情并茂，更具有說服力，但農村缺少防護意識和手段，容易造成病毒的傳播，而采用微信等信息手段基本上能夠在零接觸條件下實現對村莊內各家各戶的全覆蓋，所以是一種最為快捷而又迅速安全的有效宣傳模式。

其次，在組織實施方面，農村疫情防控的組織實施主要以“村兩委”成員、黨員干部和部分志愿者（包括滯留在家的學生黨員、外出打工的流動黨員等）為主體，組成工作隊，開展疫情排查、防控等方面的工作。從實際操作層面來看，主要有三個方面工作。一是排查村內所有人員，尤其是外來打工群體或外出旅行群體，按照疫情防控標準進行健康檢查與登記，形成定期上報制度。二是加大人員的流動管理，形成流動控制的規則要求，通過設置路障和派駐人員輪流值班制度，管控好人員的流出、流入。一般而言，在疫情嚴重時期，這種做法確實能夠有效管控人流，甚至外出打工人員也能通過相關渠道收到通知而不會返鄉。三是加大村莊內婚喪嫁娶的管理，疫情期間打破傳統風俗，按照白事從簡、喜事延辦的原則，減少因此類事件造成人員的聚集和疫情的擴散。

再次，在過程監督方面，農村疫情監控既靠個體自覺，也靠個體與組織等外來壓力，監督的重點是疫情變化情況、人員流入與流出情況。一方面，實施嚴格的自我監督制度，村民說明自己及家庭在疫情期間的行蹤等具體情況，形成記錄上傳至管理人員，形成個體或家庭的自我約束機制；另一方面，通過有組織地監督檢查來規避人員的違規行為，有組織地監督既有常態化的巡訪，也有非常態化的暗訪。另外，村民群體中還有一種潛在的相互監督，他們不僅關注自我行蹤，也關注別人行蹤，認為這也關乎大家的生命安全，從而有利于形成有效的監督。

（二）農村應對重大疫情的成效與短板

農村與城市不同，在疫情防控與治理方面采取的方式也不完全相同，尤其是許多立足農村實際的措施，有些或許在城市根本行不通，如動用民間風俗所謂“民間法”來維護公共安全等。農村防疫有自身的針對性，在重大是非與群體安全方面的總方向沒有太大問題，也確實取得了積極成效。正因如此，無論是2003年的SARS 影響，還是這次新冠肺炎的侵擾，農村都用自己的方式應對下來，確實交了一份較為成功的答卷。但是，從另一方面來看，農村在重大疫情防控方面仍然存在一些短板和不足。

首先，一些地方采用了絕對化甚至極端化治理手段。農村疫情治理的條件是有限的，或許正是基于條件的有限性，在防控疫情方面往往抓得很死、很緊。比如，為了防止外來人員進入村莊或阻止本村人員無序外流，有的村莊直接斷路，使整個村落與外界完全阻隔。這種手段確實能夠有效防止人員流動，但是在防控疫情的同時也應考慮其他突發情況，如本村內出現急危病人如何外出？另外，有些地方采取一刀切方式阻隔所有外來人員或返鄉人員入村入戶，而不是采取隔離的手段，也往往導致矛盾激化。

少數村莊開始十分重視，全員警覺、日夜監守，但是隨著疫情發展，尤其是疫情緩解時，緊繃的弦往往一下子就放松下來。而且，疫情持續時間越長，這種提前擅自解禁的可能性越大。不僅如此，在疫情防控過程中，許多村莊往往是疫情之初十分重視，比較關注防護措施，如戴口罩、通風、洗手，在少接觸、少流動等方面做得也比較好，但伴隨疫情推進，無論是疫情是否過了峰值，都可能會出現懈怠的情況，像戴口罩之類的情形，慢慢會越來越少，甚至會出現村莊內人員聚集的現象。

再次，存在疫情防控與經濟發展的沖突。改革開放以來，我國農村經濟社會發展十分迅速，農村經濟的支撐不是單純依靠農業，即便是農業也不是傳統的單純的種植業，蔬菜果品的產值在許多地方已經超過了糧食作物。除此之外，伴隨城市化進程與城市勞動力的需求，農村剩余勞動力向外轉移，外來務工收入成為農村發展的重要來源。但是，疫情到來之后，農產品特別是蔬菜銷售受到的影響較大，甚至因為斷路、禁止流動等因素，蔬菜向外運輸的可能性變小，送不出去也就談不上售價問題了。而這些農業投入無法回收，不僅影響到農民收入，還會影響其產業的可持續性。同樣，務工人員無法外出，也大大減少了家庭收入。面對疫情防控與經濟發展間的矛盾，而且基于疫情持續矛盾會越來越大，沖破疫情封鎖的沖動也會不斷累積，最終可能導致疫情防控面臨的難度會持續增大。

（三）造成農村應對重大疫情短板的因素

造成農村應對重大疫情短板的因素，主要還是人財物。

首先，少數村民對疫情及疫情防控的認知度不高。就農村治理的重要主體——村“兩委”成員和黨員干部而言，雖然他們是農村中素養較高的，但整體年齡結構老化、學歷水平較低的情況仍然在一定范圍內存在。部分村干部知識水平、法治觀念、文化素養不高，自然也無法帶領村民正確認識疫情和有效防控疫情。就部分普通村民而言，養成自覺遵循疫情防控規則的習慣還需要一個長期過程。

其次，疫情防控成效明顯受制于財物條件的制約。長期以來，農村在醫院數量、醫生人數、衛生環境、醫療建設、醫用物資等方面都相對薄弱。相對城市而言，救治條件比較差，疫情一旦發生，這方面的短板就比較突出。有關數據表明，我國鄉村與城市在享受公共服務資源方面很不平衡：“以2015年為例，城市每千人口衛生技術人員為10.2人，農村每千人口衛生技術人員為3.9人，城市每千人口醫療衛生機構床位數為8.27張，而農村每千人口醫療衛生機構床位數則為3.71 張”［4］。不僅如此，由于村民住宅分散和村莊人口較少，村內事務處理缺少產業支持，村內生活污水與垃圾處理的成本較高，村內用于疫情防控的財物也有限。

三、農村重大疫情防控的應對策略

疫情對于社會而言是非常態，但不能因此而忽視，因為它關乎人的生命健康。疫情防控作為一種應急治理，若要富有成效，僅僅通過臨時培訓遠遠不夠。無疫情時代或后疫情時代，加大居安思危意識、提升應急能力是解決農村防控疫情短板的常態性操作。農村重大疫情防控必須立足實際，放眼整個國家，從政策關注到農村自身能力提升全方位著手，將風俗習慣與黨紀國法結合起來。

（一）出臺更多的農村扶持政策

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，2018年中央“一號文件”對實施這一戰略的階段性目標任務提出明確要求，2019 年“一號文件”將農業農村優先發展作為實施鄉村振興的總方針。農業農村優先發展自然離不開政策支持。在后疫情時代，鄉村治理水平的提升既依賴于農業與農村的全面進步，也需要獲得更多的國家支持，尤其需要在農村公共服務方面優先安排與適度傾斜。從歷史上看，農村公共服務落后往往是制約農村疫情防控的重要因素。

針對疫情防控與治理，國家對農村政策的傾斜應集中體現在三個方面。其一是不斷提升新農合國家補貼標準。一方面要從整體上根據農民實際，繼續降低個體支付在新農合中所占比例，加大國家的補貼力度；另一方面也可以實施分級式醫療補貼的辦法，國家和地方政府分級給予不同貧困程度的農民醫療補貼，提升他們應對重大疫情的能力。其二是基礎醫療設備與人員的投入。鄉村的條件相對落后，醫療物資主要集中在城市尤其是大城市仍然是當前中國社會的現實，而從發展的眼光來看，這種情況既需要改變也必然會改變。為此，應盡快創造條件完善和發展鄉鎮醫院和農村醫療所，尤其要形成對醫療人員下鄉村的引導力。當然，面對自身條件并不優越的現實，吸引醫護人員下鄉必須動用其他的政策，如給予能讓醫護人員動心的政策補貼，以及住房待遇、子女教育待遇等。其三是鄉村清潔習慣的教育與改進。鄉村整潔是美麗鄉村的重要標準，而這一標準的實現建立在良好的衛生習慣基礎之上。做好旱改廁改革、鄉村街道清潔衛生、門前屋后自我清潔等工作，不僅需要國家加大物資投入，也需要加大教育投入。

（二）農村干部主體素養的持續提升

農村治理現代化的過程實際上是每個村民都真正認識到自己是治理主體的過程，也是每個村民都日漸強化集體意識和真正發揮治理功效的過程。其中，以“兩委”班子成員為代表的黨員干部和部分鄉賢，在重大疫情防控過程中能否發揮作用決定疫情防控成敗。因此，推進農村治理現代化，提升農村重大疫情應對能力，提升農村干部主體素養尤其是在宣傳、組織和監督方面素養，仍然是一種現實的選擇。毫無疑問，國家為了實施鄉村振興戰略，投入越來越大，包括對農村基層選舉的投入，對村委會成員支付的報酬都有較大提升。不僅如此，國家為了扶持農村發展，還采用派駐第一書記甚至遴選黨支部書記的辦法。如2020年3月17日，聊城市委組織部發布公告，為推進鄉村振興戰略，全市計劃公開遴選253 名村黨組織書記，以解決部分村莊組織渙散的問題［5］。

但是，農村干部主體素養的提升需要一個過程，而且需要一個不間斷提升的過程。針對形勢發展，農村干部要善于應對各類挑戰，包括重大疫情的挑戰。農村干部若要更好地應對各種風險挑戰，必須不斷加強學習，形成定期充電的機制。為了滿足農村應對重大疫情或相關風險挑戰的需要，不斷提升農村干部綜合素養，可考慮如下辦法。一是縣鄉兩級黨校應真正承擔起干部培訓的職責，針對農村干部實際，定期開展政策培訓、農業技能培訓、重大風險防控培訓，不斷提升村干部的整體意識，以突破狹隘村莊本位主義，提升應對風險的意識、宣傳組織力和監督掌控力。二是縣鄉政府可充分利用本地高校資源，聯合高等院校等機構開展“兩委”成員、黨員、鄉賢的常態化培訓和專業化培訓，可以通過高校資源下鄉的方式，也可以在鄉村站點成立農村“兩委”干部培訓學院，搭建干部素養提升平臺。三是農村干部可形成一種定期交流機制，或輪崗提升機制，讓班子成員在不同區域和崗位進行鍛煉，以增強他們應對重大疫情的能力。

（三）鄉規民約與法治建設的深度契合

實現鄉規民約與法治的深度契合，是農村應對重大疫情挑戰的必然選擇。為此，一方面要調整鄉規民約的內容和程序，引領鄉規民約的重建與再造，體現村民共同的價值理想與人生追求，并且在這種調整中融入國家發展戰略和法治精神［6］。比如，針對生態文明、美麗鄉村、法治中國建設，在鄉規民約的完善中既要融入綠色發展理念、可持續發展理念，也要做到摒棄和規避鄉規民約中不合時宜的觀念，培育有利于鄉村整潔發展、民風醇化的村風［7］。另一方面，農村依法治理要結合農村實際，只有接地氣才有利于農村法治化，否則法治便無以實施和應用。比如，為應對重大疫情可考慮制定《農村重大疫情應急管理辦法》，構建農村重大疫情信息化管理平臺，為農村防控重大疫情提供依據和手段。

當然，村規民約與黨規國法的融合發展，是為了構建適應現代化要求的農村治理體系，圍繞農民個體，尤其是農村“兩委”成員、黨員干部和鄉賢的治理能力展開的。只有著眼于農村中的政治引航人、經濟能人和文化智者這些鄉賢達人，并充分發揮他們在鄉村治理中的作用，才能由點帶面地推動農村治理水平的整體提升。