“十四五”時期我國區域創新體系建設的重點任務和政策思路*

中國社會科學院工業經濟研究所課題組

一、引言

創新對于經濟長期穩定增長的重要作用，已經成為經濟學界的廣泛共識，但很長一段時期，經濟學對創新是如何產生的知之甚少，創新在經濟學中被視為一個“黑箱”，在經濟增長方程中被當作一外生的“剩余因素”加以處理。經濟學對創新理解的局限，嚴重制約了政府在推進創新上的主動性、科學性。但創新究竟是如何產生的呢?早期的創新研究側重于供給方，如Pakes和Griliches(1980)通過知識生產路徑圖揭示出了研發投入、科學家、工程師等在漸進式知識創新中的作用；羅默(Romer，C.)的內生增長理論探討了既有知識資本存量、人力資本對創新的影響。但影響因素較為復雜，僅從供給方研究創新，難以全面刻畫復雜的創新過程。為了理解各影響因素的復雜關系，弗里曼(Freeman，C.)在20世紀80年代提出了國家創新體系的概念，以用于分析影響創新過程的各種因素及其相互影響、影響創新過程的環境和供給因素之外的需求因素等。國家創新體系是適合分析復雜創新過程的工具之一(Kaihua Chen & Jiancheng Guan，2011)，而將創新體系從國家創新體系延伸到區域創新體系，將空間因素與創新連接起來，其合理性則是由知識的雙重面向所決定的。

從形式上看，創新活動集聚具有一定的經濟外部性，大多數文獻討論了同質化創新資源(如人才和技術)和多元化知識集聚兩種類型的外部性(Fujita & Thisse，2002)。這類討論表明，要更好地促進地區經濟增長，需要理解經濟增長、經濟地理和創新經濟學之間的關系(Acs & Varga，2002)。從相關理論看，新增長理論(new growth theory)認為創新是經濟增長和生活水平提高的關鍵驅動力(Romer，1990)；新經濟地理學(new economic geography)強調區域是經濟分析的實際單位(Krugman，1991)，經濟分析不能離開空間因素；新的創新經濟學強調，要理解創新需要對制度框架有系統的理解(Nelson，1993)，認為創新是產生新知識或以新方式組合現有知識的過程，只有創新體系中不同主體共同參與到這一過程之中，才能有效推動整體創新水平的提高。創新過程的本質是知識的創造、擴散、選擇與應用過程，創新體系因而也可視為一種管理知識的體系(崔新健等，2013)，但知識包括兩種類型，即顯性的與隱性的知識，如果所有知識都為顯性，則知識的傳播與交流就可以跨越時空邊界，所謂的區域創新體系也就失去了存在的基礎，但當知識具有隱性的面向時，空間上的鄰近性就成為了知識學習、交流的重要前提，知識的外部性加上知識的隱性的面向，決定了區域創新體系在創新中的不可替代的地位。馬雙和曾剛(2019)基于網絡視角研究了2015年中國十大城市群的區域創新特點和區域創新模式的特點，其研究結論是，中國十大城市群的區域創新模式存在顯著差異，這一結論揭示了在我國區域因素對創新存在影響。區域創新體系包含了所有影響企業創新的區域經濟、社會和制度因素(Lundvall，1992)，特定區域條件和不同主體之間的合作關系會對區域創新潛力產生影響(Nelson，1993)。區域創新體系路徑與工業園區、產業集群或創新環境相關。Maskell和Malmberg(1999)認為，創新與空間鄰近性的關系與個體的“時間地理學”有關，在其他條件相同的情況下，參與者之間的距離越短，交互協同越順暢，成本就會越低。知識網絡的配置和地理分布通常并非是隨機的，而是取決于區域創新體系的特征、主導產業和知識基礎，以及價值鏈的配置(Chaminade，2011；Plum & Hassink，2011;T?dtling et al.，2012；Martin & Moodysson，2013)。網絡的空間偏好促進了知識的流動(Granovetter，2005)，而造成空間偏好的主要原因是地理鄰近性，其對于建立知識(社會)網絡極其重要(Agrawal et al.，2006)。

我國已經成為全球第二大經濟體，從總量上可以說已經成為一個經濟大國，“十四五”時期，我國經濟發展所面臨的任務，就是如何實現從經濟大國向經濟強國邁進。從經濟大國向經濟強國邁進的過程能否順利，關鍵在于創新。中國人均國民生產總值2019 年已超過1 萬美元，這是一個了不起的成就，但要成功地最終跨越高收入國家的門檻，使人均收入達到發達國家的水平，像我國這么大的一個發展中大國，完全靠大量要素資源投入支撐穩定的經濟增長和經濟總量的增加來實現這一目標是難以行得通的。因此，加快從要素驅動發展向創新驅動發展的轉變是我國“十四五”時期所面臨的一個緊迫的任務。推動區域創新體系建設，著力構建高水平開放式區域協同創新體系，是推動創新驅動發展的重要環節，具有重大的現實意義。鑒于創新的重要性以及區域創新體系在創新中地位的不可替代性，本文將探討“十三五”時期我國區域創新體系建設取得的成就與存在的問題，分析“十四五”時期我國區域創新體系建設面臨的挑戰，并在此基礎上提出“十四五”時期我國區域創新體系建設的方向、重點任務及政策措施，以期對“十四五”時期我國區域創新體系建設規劃有所貢獻。

二、“十三五”時期我國區域創新體系建設取得的主要成就與存在的主要問題

1.“十三五”時期我國區域創新體系建設取得的主要成就

“十三五”時期，《國家創新驅動發展規劃綱要》作為新時期我國創新戰略的頂層設計開始實施，對區域創新發展格局和區域創新體系建設做出了重要部署，推動我國區域創新體系取得了新進展和在前沿基礎研究、新興技術商業化應用等部分領域實現了新突破。

(1)四大經濟板塊創新能力顯著提升。“十三五”時期，我國東部、中部、西部與東北地區科技進步明顯。據統計，2018年我國四大板塊發明專利申請量分別達到89.65萬件、26.56萬件、17.04萬件與4.80萬件，較2015年增長45.95%、76.20%、12.05%與19.61%；專利授權量分別達到23.76萬件、4.76萬件、4.01萬件與1.44萬件，較2015年增長34.04%、35.45%、28.53%與11.84%。從區域創新格局看，廣東、浙江、江蘇、北京、上海、山東等東部省市在“十三五”時期領跑全國，2018年這些省份發明專利申請量和授權量分別占全國總量的58.77%、63.74%；安徽、四川、湖北與河南等中西部省份的創新能力近年來也大幅提升，東北地區的遼寧、吉林的發明專利申請量和授權量保持快速增長勢頭。全球知名數據科學公司2thinknow公布的“全球創新城市指數”排名顯示，2019 年我國有44 座城市(包含港澳臺地區)躋身全球創新城市500強，較2015 年增加18 個，我國四大經濟板塊入圍城市數量分別為24 個、5 個、5 個與4 個。

(2)重點城市群協同創新體系建設加快推進。“十三五”時期，京津冀、長三角、珠三角、長江中游等重點城市群的協同創新體系建設穩步推進。在京津冀地區，“京津研發、河北轉化、平臺共建”的協同創新模式日趨成熟，高新技術企業整體搬遷資質互認、科技創新券互認共享、大型儀器互聯互通等體制機制創新相繼出臺(王璐丹和李寧，2020)。在長三角地區，2018 年審議通過的《長三角一體化發展三年行動計劃(2018～2020)》明確提出強化創新驅動、建設長三角區域創新圈的要求；以上海、杭州、南京、合肥為關鍵節點的多層級、網絡化區域創新與人才流動體系正在形成；連接上海、嘉興、杭州、合肥等九市的G60 科創走廊啟動建設。在珠三角地區，以廣州、深圳為龍頭，其他七市為支撐，以創新合作、優勢互補與要素集聚為特征的“1+1+7”國家自主創新示范區建設格局基本形成；由137 家成員單位組成的粵港澳大灣區科技協同創新聯盟于2019 年正式成立；廣深科技創新走廊正在加快建設。在長江中游地區，武漢、長沙、南昌與合肥四省會城市已共同簽署《長江中游城市群省會城市高質量協同發展行動方案》，將圍繞“構建協同創新大平臺，打造重要創新策源地”開展深入合作。

(3)北京、上海、深圳等城市在全球創新網絡中的樞紐地位初步顯現。“十三五”時期，北京、上海、深圳在全球創新網絡中扮演著越來越重要的角色。其中，北京、上海作為全國科技創新中心，不僅在2thinknow 公布的“全球創新城市指數”排名中保持全球創新支點(NEXUS)評級，在《自然》(Nature)公布的全球科研城市排名中也穩居全球前10 名，在中國人民大學中國民營企業研究中心和北京隱形獨角獸信息科技院聯合發布的《2019 全球獨角獸企業500 強發展報告》中，兩地上榜企業分別達到84 家、44 家，分列全球第1、第3 位。“十三五”時期，中關村科學城、懷柔綜合性國家科學中心、張江綜合性國家科學中心和深圳綜合性國家科學中心進入施工建設期，北京、上海和深圳的基礎研究水平由此得到明顯提高。同樣，深圳市作為首個國家創新型城市試點取得令人矚目的成就，在“全球創新城市指數”排名中由2015 年的第75 位升至2019 年的第53 位，評級也由區域性創新樞紐(HUB)躍遷為全球創新支點，PCT 國際專利申請量和有效發明專利五年以上維持率在“十三五”時期保持全國城市排名第一，在人工智能、5G、新型金屬材料等前沿領域均處于全球第一梯隊。

(4)融入全球創新網絡深度持續加深，多層級、多維度國家級創新平臺建設迅速鋪開，成為推動區域創新體系建設的重要支撐。近年來，我國不僅已與160 多個國家和地區構建了科技合作關系，簽署超過300 項人才交流協議，設置國家國際科技合作基地超過700 個，還作為理事會成員深度參與國際大科學工程——國際熱合聚變實驗堆計劃(黃軍英，2019)。華為、大疆、長城汽車等諸多引領產業創新的企業在海外設立自主研發中心與孵化器，中關村論壇、世界人工智能大會等綜合性國際創新論壇紛紛啟動。截至目前，我國已與“一帶一路”沿線49 個國家和地區構建了科技合作關系。“十三五”時期，從綜合性國家科學中心、國家自主創新示范區等綜合型創新平臺，到圍繞前沿領域的特色型創新平臺，一系列多層級、多維度的國家級創新平臺相繼設立。鄭洛新、福廈泉等16 個國家自主創新示范區獲批創建，全國國家自主創新示范區數量已達到27 家，國家級高新區數量擴大至169 個。圍繞人工智能、數字經濟、可持續發展等前沿領域的特色創新平臺相繼設立。浙江、湖南、上海等多個省市基于自身創新資源稟賦，集結優勢科研力量，以政產學研協作為基礎，啟動了國家實驗室建設。

2.當前我國區域創新體系建設存在的主要問題

我國區域創新體系建設雖然已取得了明顯進步，但與發達國家相比，我國區域創新體系無論是在頂層設計上還是在資源整合、組織協調、運行機制、知識吸收等方面都存在較大差距，在建設過程中和作用發揮上還存在一些體制機制障礙，仍然無法完全承擔起創新驅動發展所賦予其應承擔的重任。具體而言，我國當前區域創新體系建設存在以下問題。

(1)區域不平衡問題依然突出，南北創新能力差距日益擴大。“十三五”時期我國區域創新格局呈現明顯分化形勢。就東部、中部、西部與東北四大板塊而言，東部地區的創新優勢明顯，發明專利申請量、發明專利授權量、R&D人員數量等多項指標在“十三五”時期均占全國總量的60%以上，較“十二五”時期均出現小幅提升；中部、西部地區近年來創新能力雖然有著明顯提升，但“十三五”時期的各項指標在全國的占比與“十二五”時期相比，無明顯變化；東北地區創新資源流失問題仍沒有得到解決，東北地區的R&D人員數量由2015年的19.12萬人降至2018年的16.88萬人，降幅甚至超過10%。就南北而言，南方、北方的區域創新能力分化呈現加劇趨勢：南、北方發明專利申請量之比由2015年的0.66∶0.34持續增至2018年的0.72∶0.28；R&D人員數量之比由2015年的0.64∶0.36持續增至2018年的0.70∶0.30；設有研發機構的規模以上工業企業數量之比則由2015年的0.83∶0.17持續增至2018年的0.89∶0.11。

(2)城市群協同創新的體制機制尚不夠完善，功能沒有得到有效發揮。“十三五”時期，我國重點城市群正在成為引領區域高質量發展的核心載體，然而，部分城市群的協同創新體系仍存在一些問題，功能沒有得到有效發揮：城市群內部創新能力分化明顯，例如，2016～2018年西安集中了關中城市群90%以上的發明專利授權，其他九座城市的發明專利授權量不足10%。城市群內部創新合作有限，協同創新體系的體制機制不健全。據統計，2016～2018年，哈長、中原、長江中游、成渝等多個城市群的內部發明專利合作授權量占其合作授權總量不足10%，中原城市群甚至僅有2.28%的合作專利源于城市群內部合作。城市群協同創新體系建設面臨著合作平臺缺失的問題，協同創新園區、區域創新走廊等涉及多地共建的區域協同創新平臺較少，且缺乏成熟的發展模式。

(3)創新要素流動不充分，創新要素配置存在扭曲，原始創新能力不足。條塊分割和塊塊分割是長期制約我國區域創新體系高質量發展的兩大障礙。以大院大所為代表的機構內或系統內的封閉創新體系是我國傳統科研體制延續下來的創新模式，這種模式為我國重大科技項目攻關做出了重大貢獻，但極易形成“條塊分割”，導致機構內部的先進技術和知識能力在組織體制的限制下難以向外轉移轉化。這種創新模式高度依賴國家大規模的人財物投入和集中動員能力，創新體系比較封閉，有的運行效率不高。與之相并存，我國各地也建立了一套基于不同標準、不同產業需求和政策環境的創新體系，這些體系各自為政，彼此之間協調存在體制機制障礙，難以發揮優勢互補、協同共享的作用。這種區域創新模式雖然具備在區域內可實現產學研協作的開放協同特點，卻造成了各地區對創新資源的激烈爭奪，創新能力較低的地區很難通過引入外部創新資源的方式實現能力提升和路徑突破。此外，我國還存在以傳統產業集群為代表的草根創新模式。這種模式是集群內部通過引進—模仿—消化吸收的鏈條逐步建立的、基于社會網絡的地方化創新體系，在這樣的體系中，企業雖然彼此間可通過相互模仿、利用低廉的要素成本和技術模仿的紅利實現技術、資本和市場經驗的快速積累，但由于集群內部技術學習和知識傳播高度依賴社會網絡，知識產權保護程度很低，加之，集群內普遍缺少高層次專業技術人才和技術創新平臺，集群內很難積累起原始創新能力。

(4)部分區域創新平臺發展水平不高，人才流失、主導方向不明確等問題比較突出，區域創新要素不完備、功能欠缺的現象普遍存在。據測算，2018年與2015年相比，全國169家國家級高新區中，40個高新區年末從業人數出現下滑，37家高新區的營業收入出現下滑，特別是東北地區的16個國家高新區中，12個高新區年末從業人數和10家高新區營業收入出現下滑，部分高新區降幅甚至超過50%。我國還有相當一批區域創新平臺定位不清晰，難以有效發揮應有作用。在科技部和國家發展改革委員會每年發布的評估報告中，仍然有一些國家重點實驗室、國家工程實驗室、企業創新中心等國家級科技創新平臺被列入不合格、要求摘牌或整頓的名單。有些地方政府把區域創新體系建設僅當作提高R&D經費占GDP的比重、增加科技創新平臺和專利申請數量的工具；有些地方政府認為建設區域創新體系就是鼓勵企業與高校共建研發中心或聯合實驗室，還有些地方政府認為建設區域創新體系就是組建新型研發機構，等等。諸如此類認識雖然有合理的成分，但并不全面，其結果是使得區域創新體系存在要素或功能短板，影響創新資金投入效率和區域創新體系整體作用的發揮。

三、“十四五”時期我國區域創新體系建設面臨的主要挑戰與重點任務

1.主要挑戰

“十四五”時期，我國將在全面建成小康社會之后開啟社會主義現代化國家建設的新征程。2020年左右我國將全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標；此后，我國將乘勢而為，實現第二個百年目標，建設社會主義現代化國家。但這個目標的實現，并非能輕而易舉，而是要在克服一系列重大新挑戰的前提下才能實現。就區域創新體系建設而言，其主要挑戰表現為以下幾個方面。

(1)從要素驅動向創新驅動轉型的挑戰。任何一個國家，在其經濟發展過程中，都有伴隨低成本要素的高成本化的現象出現，我國也不例外。隨著低成本要素優勢逐漸弱化，經濟發展動力就需要從依靠要素投入驅動向依靠創新驅動轉變。但不少發展中國家在向創新驅動的轉變過程中，都面臨著創新生產率悖論的困擾。一個國家的技術水平離國際前沿面越遠，其創新回報率越高，而離國際技術前沿面越近，其創新回報率越低，創新生產率悖論表現為，在創新回報率高的時期，發展中國家對創新能力的要求不高，對創新能力建設投入的動力不足;進入到創新回報率下降階段時，創新回報率下降了，但對創新能力建設的投入需求卻增加了(Cirera & Maloney，2017)。我國的技術水平、科技能力與改革開放前相比，與國際最先進水平的差距已大幅縮小，但通過跟隨式創新所能獲得的回報率正在下降。為此，更需要通過高水平區域創新體系建設來推動更高質量的創新，通過各種配套改革，推動原始創新，以克服創新回報率下降帶來的挑戰。

(2)區域協調發展面臨從側重基本要素配置型協調發展向高質量協調發展升級的挑戰。在過去較長一個時期，我國區域發展差距較大，區域協調能力較弱，區域間互動水平較低，協調手段、機制和途徑都比較少。隨著發展水平的不斷提高和改革的不斷深入，中央財政實力顯著增強，通過協調手段、機制和途徑持續創新，要素流動障礙逐步消除，區域間要素配置效率提升，由于要素配置不均衡推動區域發展差距持續擴大的力量有所減弱。進入“十四五”時期，我國通過協調初始要素配置的方式推動區域協調發展的空間雖然還有，但已顯著縮小。為了實現高質量發展，我國需要進行動力轉換，這個轉換在空間上是全域的，區域與區域相比，其動力轉換的節奏和路徑上可以不同，但對實現動力轉換的要求是一致的，而不是有的區域可以實現動力轉換，有的還可以停留在過去的老的發展模式上。為了實現全域性動力轉換的目標，區域協調發展的方式就必須向高質量協調發展升級，將協調發展的重心轉移到創新要素的協調配置上來，推動區域間創新要素的有序流動、分享，解決創新能力、創新要素在區域間的分布不平衡問題。

(3)在國際創新合作中，我國面臨美國技術霸凌主義的挑戰。特朗普當選為美國總統后，美對中國發起貿易摩擦，企圖阻礙中國創新能力的成長。2020年美國在抗擊新冠肺炎上的失敗表明，面對重大全球公共衛生事件，任何一個國家都難以獨善其身，這有可能促使美國社會反思特朗普提出的所謂“美國優先政策”。疫情之后，美國極可能采取一種相對務實的策略，即推動中美部分脫鉤，其核心內容就是加大對我國高新技術產業發展、科技創新能力提升的遏制，推動美國在高新技術產業、科技創新方面與中國脫鉤。其主要舉措為，為我國研究機構、企業與美國科研機構、企業等開展合作設置更多的人為障礙和歧視性措施，對美國向我國進行的技術轉移設置更多的人為障礙和歧視性措施。美國還可能實施“長臂管轄”，對其他國家施壓，阻止其向中國轉讓技術和與中國開展科技創新合作。在這樣的國際環境下，我國通過進入高新技術密集型產業鏈推動產業升級，通過進入全球創新鏈推動自身創新鏈升級面臨較大的挑戰。

(4)在創新范式上，我國面臨新技術革命改變傳統創新模式的挑戰。以5G、人工智能等為代表的新一輪技術革命正在全球孕育興起，新技術對傳統生產、組織和消費方式都將產生深遠的影響。新技術革命將更加突出數據這種新的要素資源的作用，也將改寫主流經濟學流行的創新生產函數，依賴傳統產業鏈條形成的創新體系將逐步被以數據為基礎的信息網絡的創新體系所取代；集中式、并聯式、采摘果實類的創新將為分布式、串聯式、重組式創新等取代，后者將成為創新的主流形態；學習能力將成為區域創新體系競爭力的核心要素(張其仔，2019)。創新模式轉換，要求區域創新體系更具協同性、網絡化特征，這無疑給我國傳統創新模式轉型帶來較大的挑戰。

2.總體方向

面對新的挑戰，我國“十四五”時期區域創新體系建設既要著眼于提升創新能力，為實現第二個百年目標打下更加堅實的基礎，又要著眼于增強區域經濟韌性，提高在非對稱條件下應對外部沖擊的能力，為維護國家安全提供強有力的支撐。為實現這一目標，“十四五”期間我國區域創新體系建設的總體方向是建立高水平的開放式區域協同創新體系。

開放式創新早期是針對企業層面的封閉式創新模式而提出的，是一種整合和鏈接外部創新資源、與外部各方共同承擔創新風險和成本的組織方式(Bingham & Spradlin，2011)。區域創新體系的提出，本身是對企業采取封閉式創新模式的挑戰，但在區域或國家層面的創新體系建設同樣存在開放和封閉等模式的區別。理論上，我國高水平的開放式區域協同創新體系應具有三大基本屬性：一是網絡根植性和高度開放性。區域創新體系本質上是一個基于地理、社會、組織等某個維度或多維度網絡聯系的學習創新型組織，各類不同創新主體之間通過某些關聯和學習交流以促進知識創新、流動和應用，其順利進行高度依賴于相互信任機制、正式和非正式約束或組織框架，具有網絡根植性。正是這種網絡根植性屬性，保證了隱性知識的交流與學習，使得區域創新體系表現為有一定的邊界，但高水平的開放式區域協同創新體系邊界并不是僵硬的，而是富有彈性的，高水平的開放式協同創新體系是一種邊界更加開放、更加模糊的交互網絡(劉建麗，2014)，區域創新體系之間存在多層次開放互動的空間，組成區域創新體系間的各要素可以穿透其體系邊界進行互動。高水平開放式區域協同創新體系不應為各種其他的組織、體系邊界所束縛，是一個超越行政區域邊界、組織邊界、社會邊界和產業邊界的網絡，既可以整合外部資源為其所用，也可以向外部輸出知識、創新成果和能力。高水平的開放式區域協同創新體系，不僅要求區域創新體系之間的互聯互通，而且可與不同層次、不同類型的其他創新體系相互連通、相互協同、優勢互補。二是創新能力的累積性和路徑轉換性。區域創新體系從萌芽到發展成熟是一個在歷史依賴路徑下不斷進行知識、技術、經驗等方面的積累過程，創新體系中的相關主體也是在這種路徑演進中積累社會資本、知識、技術、經驗和能力，一個區域創新體系的優勢正是產生于這種路徑依賴性。然而，路徑依賴具有雙面性，一方面通過歷史的累積創造了優勢;另一方面會對路徑突破造成障礙。高水平的開放式區域協同創新體系既要有利于創新能力的不斷累積，又不能陷于創新能力的路徑依賴難以突破，高水平的區域開放式協同創新體系必須兼具創新能力的累積性與路徑轉換性雙重屬性。三是具有較強的韌性。高水平的開放式區域協同創新體系的優勢不僅在于其能夠有效動員各類創新主體形成協同行動的能力，還在于其是一種適應性強的體系。即使受到外來沖擊，這個體系經過修復也能恢復到原來的基本功能和組織形態，這種自組織能力確保區域創新體系能夠根據外部環境的變化實現自我適應性的調適、演化和迭代創新，進而更加有效地促進地方化產業體系實現動態調整升級，從而增強區域經濟韌性。

高水平的開放式區域協同創新體系至少應具備以下基本功能：一是促進不同類型知識交流、學習以及向能力轉化的功能。建立開放式區域協同創新體系的最直接效果就是降低知識交流和學習的成本，促進分析性知識、綜合性知識和形象性知識的流動、學習和轉化。二是促進基礎研究與應用研究協同發展的功能。完整的創新，既有基礎研究的創新，也有應用研究的創新，創新體系應為從事基礎研究和應用研究這兩類創新主體架設聯系的“橋梁”，一方面促進基礎研究機構不斷創造新知識；另一方面吸引企業參與創新活動，與其他主體共同推動創新成果的應用轉化。三是跨區整合創新資源的功能。開放式區域協同創新體系應利用其網絡和開放的基本屬性，為區域內創新主體引進吸收外部資源、能力以及開展合作提供平臺和便利條件。四是推動區域產業動態發展的功能。由于區域創新體系具有根植性的網絡特點，所以，在區域產業動態升級過程中，區域創新體系具有“苗圃”功能，能促進創新成果孕育和轉化成為區域接續主導產業，打破產業發展同質化發展與對發展路徑依賴的“負向鎖定”，形成動態比較優勢以不斷促進產業轉型升級。五是創新政策的孕育功能。區域創新政策會存在運行失靈或轉型失靈的問題，對此時此地管用的政策，到彼時彼地可能并不管用，高水平開放式區域協同創新體系能夠不斷孕育新的適應變化了的條件、環境的政策措施，能為各類創新主體不斷注入新的創新能量。

3.重點任務

根據高水平開放式區域協同創新體系的特點、功能要求和我國區域創新體系的現有基礎及所面臨的挑戰，“十四五”期間，我國高水平開放式區域協同創新體系建設的重點任務包括以下幾個方面。

(1)著力構建一批高水平的科技創新中心。國際經驗表明，創新強國既可由少數幾個具有國際影響力的全球科技創新中心來支撐，也可由相對分散的區域創新網絡來支撐。美國是科技創新的超級大國，但真正支撐其發展的是硅谷、128公路、北卡“創新三角地”等少數幾個全球領先的科技創新中心，極化效應明顯，但輻射能力強，不但能輻射美國，而且還可輻射全球。與此不同，德國創新體系依靠的是少數大企業與眾多中小企業“隱形冠軍”開展緊密協作，通過專業化服務能力很強的中介機構推動各類創新主體的知識、信息、能力等方面的協同共享，公共科研體系和雙重教育體系則為創新體系提供了源源不斷的知識、技術和人才供給。日本創新體系建設更加注重地方化的集群網絡，利用集群內部長期積累形成的政產學研有機合作機制，形成了從基礎研究、應用研究到工程化、產業化的環環相扣、優勢互補的鏈條。我國區域與區域之間創新能力和創新資源差別大，可以走一條多極支撐的網絡化建設之路。具體而言立足科技創新資源空間分布特點，依托北京、上海、深圳、廣州、武漢、西安、成都、合肥、沈陽等創新資源相對集中的區域性中心城市，建設各具特色、錯位發展的全國科技創新中心，以此輻射帶動形成由區域內多個節點城市組成的開放式區域協同創新網絡。在國家層面建設跨區域協同、跨部門協作、跨國合作的協同創新機制，實現不同區域創新體系之間彼此相互連接、相互支撐、資源共享。

(2)著力布局一批面向新技術革命的高水平區域創新基礎設施。隨著5G、人工智能等新興技術開始大規模商業化應用，我國各地都有一股強烈的投資沖動，加快布局引領性的未來產業。然而，這些新興技術的成功產業化卻跟傳統技術具有本質的區別，更加依賴地方基礎研究的能力。鑒于此，我國應在一些條件較好的創新型城市加大對前沿性基礎科學領域的戰略部署，包括設立國家實驗室、建設一批大科學中心等，建立區域創新基礎設施的多元化投入機制，建立與國際接軌的區域創新基礎設施管理制度。這些重大舉措不僅是創新強國的需要，也是推動形成區域創新基礎設施服務社會的能力、支持新興產業發展的必要條件。基礎科學研究具有較強的外部性、公益性和社會性的特點，對應用創新推動作用很大，中央和地方政府理應是區域創新基礎設施的投資主體。不僅如此，我國還要深化學科布局調整，破除高校科研院所承建的國家重點實驗室等國家級基礎科學創新平臺的隸屬關系，擴大這類國家級創新平臺自主權，取消這類平臺的行政級別，提高其產業化應用能力。同時，區域創新基礎設施建設要與本地的高校、科研機構、企業等創新主體建立開放合作的關系，要探索形成相對穩定、基礎研究與應用研究緊密結合的區域創新體系。

(3)著力推動產業集群的轉型升級，促進產業鏈與創新鏈協同升級。高水平開放式區域協同創新體系是一種產業鏈和創新鏈協同發展的體系。我國是工業大國，制造業優勢明顯，我國的制造優勢既表現為有一批具有世界影響力的大企業綜合優勢，又表現為有一批由大量中小微企業扎堆集聚的集群優勢。我國的產業集群包括傳統產業集群、新興產業集群等不同的類型。我國傳統的產業集群盡管從事的產業屬于傳統產業，但生命力很強，對市場環境變化具有極強的適應能力。對于傳統產業集群，要根據發展階段和環境變化進行分類轉型升級，有些集群可以發展成為創新型集群，有些集群可以被清理淘汰，有些集群可以轉移異地發展。除傳統產業集群，還有不少的產業集群正處于行業快速成長期，技術層次較高，創新能力較強，對于這類集群，要重點解決好前沿技術的研發及轉化問題。無論是對于傳統產業集群還是新興產業集群，“十四五”時期地方政府都應因勢利導，借助產業集群自身的生產組織、知識能力和社會網絡，吸引技術人才和企業家共同參與，讓集群的核心企業帶動中小微企業協同發展，著力解決好關鍵技術“卡脖子”問題，促進產業鏈與創新鏈高效匹配、高效協同、循環迭代。

(4)著力加強以國內循環為主體、國內國際循環相互促進的國際創新合作，推動區域創新體系高水平地融入全球創新網絡。在全球創新競爭的格局中，美國處于創新鏈的前端，中國處于創新鏈的中端位置，面臨向高質量發展的任務，但這個任務不應該靠關起門來解決(張其仔和許明，2020)。高水平的開放式協同創新體系不僅包括國內層次的開放式協同，同樣也包括了國際層次的開放式協同，就是像發展產業一樣，開展國際創新合作。我國改革開放的一條重要經驗，就是通過改革開放，利用好國際國內兩種資源、國際國內兩個市場。我國的區域創新體系建設仍要堅持這個方針，要利用好國內國際兩種資源、兩種市場，兩種資源就是國內的創新資源和國際的創新資源，兩個市場就是國內的創新市場和國際的創新市場。堅持這一方針的理由在于，創新的成效取決于創新資源的存量、創新資源的質量、創新資源的多樣性等，一個國家可利用的創新資源存量規模越大、創新資源質量越高、創新資源的多樣性越豐富，其創新的成效就會越大。顯而易見，全球創新資源的存量、高質量創新資源的規模、創新資源的多樣性，是任何一個國家都無法比擬的。但把區域創新體系完全建立在其他國家的創新資源上也是行不通的，這不僅是因為，走這樣一條路，會面臨被“卡脖子”的風險，還在于這樣的創新體系不會獲得成功，因為任何知識、技能的轉讓，其成功的可能性與本地的吸收能力、學習能力相關，再簡單的知識、技術轉讓都是一個復雜的學習過程，一個國家自我創新的能力越強，創新資源越多，參與國際創新合作的機會和成功的概率就越大，因此，我國的區域創新體系建設，一定要堅持國內國際兩個循環相互促進的方針，即便是面臨不利于全球開展國際創新合作的局面，也決不能放棄對外開展創新合作的努力；與此同時，決不能放棄國內創新資源的投入和積累，要堅持以國內循環為主體，并以此帶動國內國際兩個循環相互促進。

四、推進高水平開放式區域協同創新體系建設的政策思路

1.充分發揮以增強知識價值為導向的分配政策的作用，形成有利于知識價值增進的分配機制

區域創新體系的核心要素是知識，為一種知識的創造、學習、應用和轉換組織形式。高水平開放式區域協同創新體系建設能否成功，關鍵在于這個體系中的分配機制能否突出知識的價值、建立一種以增強知識價值為導向的分配政策，讓那些在知識創造、學習、應用與轉換過程中創造價值的個人、機構、企業、地區等能獲得相應回報。充分發揮以增強知識價值為導向的分配政策的作用，除必須加強知識產權的保護、嚴禁知識產權的剽竊、盜用外，還要將以增強知識價值為導向的分配政策體現到各個層次和各個環節上，不僅體現在對大學、科研機構的重視上，而且還體現在政府層面、企業層面、產業層面的分配上，體現在產業鏈、創新鏈的各個環節上，以此在全社會創造一種尊重知識的氛圍。

2.充分發揮新型要素的作用，完善高水平創新要素配置機制

高水平區域創新體系，一定是創新要素聚集的體系和創新要素配置機制完善的體系。建立高水平開放式區域協同創新體系，要建立區域創新要素供給統一的市場，打破區域分割、部門分割等各類壁壘，逐步破除制約科技創新人才、技術、資金、數據等創新要素流動的體制機制障礙。支持地方政府完善創新要素交易規則，推進創新要素市場制度建設，提升創新要素交易協調監管水平。健全創新要素交易平臺，降低技術、人才、知識跨區域跨部門流動的制度性成本，密切科技園區、工業園區等載體間的交互合作和創新要素流動。完善跨區域人才流動的社會保障制度，鼓勵各類人才充分有序流動。“十四五”時期我國要在像曾經清理開發區那樣下大力氣清理創新平臺的同時，優化提升各類創新平臺功能，突破部門分割的束縛，推動各級各類平臺實現跨部門、跨區域、跨層次共享。重視數字資源在區域創新體系中的作用，充分利用5G、人工智能等新技術，推動各類創新平臺建設，加強數據資源整合，構建數據隱私保護制度及統一的數據使用規范，加強數據的互聯互通。

3.完善產業鏈與創新鏈協同升級機制，提升原始創新能力，促進創新成果的轉化應用

產業鏈和創新鏈各自有其自行的運行規律，既不能將其完全等同，但也不能將其完全割裂，高質量的發展必定是產業鏈與創新鏈協同的發展，高水平開放式區域協同創新體系必須是一種能促進產業鏈和創新鏈雙向互嵌、協同升級的體系。在高水平開放式區域協同創新體系的建設中，支持發展新型研發機構，帶動更多不同類型主體參與創新活動；為適應新技術變革的需要，要強化多元學科交叉共存，培育一批前沿性交叉學科，進一步夯實區域創新的新型知識基礎；鼓勵專業投資機構或組織運營孵化器、眾創空間、創新加速器，為創新創業主體提供更為便捷、高效的創新空間；促進科技創新政策與產業政策統籌銜接，針對關鍵技術集中力量開展攻關，鼓勵研發主體和產業化主體合作開展技術研發、共同參與技術標準制定；按照培育一批世界級產業集群的方向，支持各地利用支柱產業優勢，形成自主、可控的產業鏈，為創新成果轉化和產業化提供承接載體、應用場景，形成一條完善的“技術研發—孵化示范—產業轉化”創新鏈，整合區域內產業園區、開發區力量，探索搭建產業載體、投資項目與研發項目對接平臺；進一步完善市場導向的創新成果轉化扶持政策，鼓勵地方政府在前期研發和示范項目等方面予以支持，緩解創新主體高額研發支出的壓力與成果轉化的風險；加強大學、科研機構通過技術許可、轉讓等方式與企業建立緊密聯系，健全科技成果交易平臺，搭建技術轉移機構網絡、創新成果轉化公共服務平臺，建設一批技術成果轉移示范點。

4.探索新型服務模式，建立多層次、全方位創新服務體系，充分發揮區域創新體系的“平臺”效應

要使區域創新體系對創新具有放大功能，起到“1+1>2”的作用則必須發揮其“平臺”效應。平臺的特點在于其能通過網絡效應引入指數級變化，使其價值與所引入的資源數量呈非連續性關系變化。區域創新體系要發揮這種平臺功能，就需要讓創新要素能順暢地進行聚合、流動、匹配、重組。為此，需要完善各類服務平臺，通過各類服務平臺使創新要素能順暢地進行聚合、流動、匹配和重組，各類創新主體都能夠參與到區域創新體系的建設之中，創造新的價值。創新服務平臺可以從要素角度進行分類，也可以從主體的角度進行分類。從服務好各類主體方面，加強各類服務平臺的建設，需要突破政府、大學(研發機構)、政府等螺旋三角的思維束縛，把傳統三角之外的主體如消費者、利益相關者等納入為其提供服務的范疇，把一些新型主體如創客、產銷者等新型主體納入服務對象之中。從資源提供的角度加強服務平臺建設，則要通過構建一系列專業化分工發達的配套創新服務體系，鼓勵人力資源、技術轉移、金融服務等專業性服務機構快速發展：充分發揮孵化器、咨詢公司等中介組織等創新服務機構的作用，降低創新創業成本及門檻限制，幫助創新主體及時掌握外部環境的變化。制定增強區域發展韌性的創新戰略，不斷培育創新主體的危機意識，打造行業領先的創新主體標桿，發揮優勢創新主體的示范帶動作用，建立有效激勵機制幫助創新主體克服“創新惰性”。大力扶持各類創新型人才培養機構發展，加強創新型人才培養。提升知識產權服務質量，加強知識產權服務機構建立和專業人才培養，建立技術交易市場，提高技術交易市場的效率。大力支持創新創業風險投資企業發展，鼓勵地方設立創新創業風險投資基金，強化風險投資在創新中的作用。鼓勵利用金融科技創新金融模式，創建更為通暢和便捷的投融資渠道；探索借助科技創新券等新形式撬動更多社會資本融入創新的新方式；鼓勵各地設立科技專項引導基金、成果轉化基金，推進社會資本與科技創新需求更有效對接。

5.加強區域創新體系建設的規劃引導，通過頂層設計與發揮各地主動性和創造性相結合，充分發揮區域創新體系建設的試點、示范作用

鑒于當前的發展階段和國情特點，建議將區域創新體系建設列入國家科技發展戰略重點任務之中，并作為國家科技領導小組研究的一項議題。為了確保“十四五”時期區域創新體系順利實現轉型，中央有關部門應組織力量總結京津冀等重點地區區域協同創新體系建設的經驗，研究制定“十四五”區域創新體系建設的體制改革方案，鼓勵國家自主創新示范區深化區域創新體系體制機制創新，因地制宜推進區域創新體系建設，探索區域協同創新發展模式。為了加強頂層設計，要研究編制“十四五”區域創新體系建設規劃，在發揮各地主動性、創造性的同時，加強區域創新體系建設的前瞻性、頂層性設計，使各種層次、各個地區的創新體系通過規劃引導，真正做到優勢互補、形成合力。把創新鏈的韌性治理作為區域創新體系建設試點的重要內容加以推進，探索在美國推行技術霸凌主義的背景下全球創新鏈的治理模式，提升在跨國創新合作中我國創新鏈韌性應對重大沖擊的能力，通過試點探索如何在創新領域利用好兩個市場兩種資源的新模式、新方法。

美國為維持其國際地位，在全球實施技術霸凌主義，目的就是要壟斷關鍵和核心技術，這是一種過時的、有違人類命運共同體理念的模式，理應由新的合作模式加以代替。我國可優先通過加強與非洲國家在公共衛生系統上利用新技術、新模式、新業態，開展公共衛生系統的新基建合作，建立國家間技術和創新援助的典范，發揮示范效應；積極支持企業參與此領域的合作，為企業開展創新國際合作營造良好的環境。我國各地可以依托自由貿易試驗區、自由貿易港、綜合保稅區等政策平臺，打造境內關外的創新創業環境，探索國際創新合作模式。在企業國際化過程中，我國可以支持一批有實力的企業拓展海外商業網絡，借助這些網絡融入全球創新體系，與此同時，在境內設立連接全球創新網絡的平臺和在海外設立創新驛站，借此吸收海外先進的知識、技術和能力，從而形成相對穩定的國際技術轉移通道。在中美經貿摩擦加劇的情形下，我國應該大力鼓勵各類創新主體積極開拓國際創新合作空間，支持企業在海外設立研發中心，加強與國外高水平大學、科研機構和科技企業合作建立聯合實驗室。為了促進“走出去”和“引進來”雙向發力，我國也要鼓勵各地引進世界頂尖的研究型大學和跨國科技公司到境內設立研發機構、創新中心、科技服務機構等，同時配套建立國際技術轉移中心和產業孵化基地，吸引科技成果境內轉化。國際化專業人才集聚有利于促進創新。鑒于此，我國也應著力改變國際化創新人才占比偏低和國際化環境優勢不明顯的狀況，鼓勵創新型城市試點簡化科技人才入境申辦工作簽證手續、海外人才個人所得稅減免和基本公共服務國民待遇，大力引進世界科技人才。