PPP模式下存在的工作難點及措施的分析研究

林菁菁

漳州市城市建設投資開發有限公司

1 引言

隨著經濟的快速發展和城市化進程的加快，“一帶一路”倡議的實施增加了對基礎設施和公益設施的需求。然而政府的財政預算計劃是有限的，因此迫切需要適當的籌資模式以減輕政府財政資金的壓力。PPP（Public-Private-Partership）是國家與社會資本之間合作的融資模式。國家與社會資本之間的合作模式具有很多優勢，例如投資主題多樣化，經濟效率高和適當的風險分配。

PPP 模式的優勢體現在可以減少政府財政壓力，因減少前期的資本性投入較高，通過PPP 模式引入社會資本能夠降低短期的建設資金，有利于緩解政府的財政壓力，轉變為分期付費的形式。近年來，政府高度重視PPP模式在金融領域的作用，并采取了各種措施來支持PPP模式的發展。盡管中國PPP的發展動態非常強勁，但PPP市場仍處于起步階段，在供應和管理方面都表現出特殊性。項目在進行可行性、投融資、運營管理及經濟效益等一系列研究測算過程中，因許多因素限制了項目的有效實施，不可避免地導致PPP 模式發展的復雜狀況。以下為PPP 模式下存在的工作難點及措施。

2 PPP模式下存在的工作難點

2.1 機制不健全

目前，對重大國家建設項目的建設過程中的投資進行監督和檢查的主要職能部門為發改委。該部門的主要職責為對不同行業和工業項目的投標監督和執行進行有效管理，比如說，建設，水利，運輸和購買進口設備由負責建設，水利，交通和對外貿易的行政部門制定提供。投資運營監控由部門分散監控，很難進行跨部門審查，這可能導致跨職能的工作產生多個領導、多個標準、任務細化等情況，使得項目的施工監督被制約，工作效率降低且腐敗現象普遍。同時，我國未出臺有關PPP 模式下融資的相關法律，現有的法律體系中不包括諸如項目融資和長期運營管理之類的內容，且可執行操作性不強。總體而言，這類特殊的地方性條例易與其他地方性文件產生沖突，甚至和上級法律有所違背，無法保證這類規定的系統全面執行。不僅如此，政府還缺乏連貫有效的監督，把管理處于中心地位，忽視調查和制裁的重要性，導致違反了法律法規不能及時糾正并懲罰。一些法律規定非法活動的制裁相對較輕，這導致違法成本相對較低[2]。

2.2 風險分擔沒有相應結構

PPP 項目的資金投入一般涉及大量資金，周期長且參與者眾多，并且具有一定的風險。為了緩解資金帶來的壓力，政府相關機構會將風險轉移至社會資本中，這不利于項目的建設，反之可能會滋生更多問題。政需要投入更多資金用來增加風險轉移的成本，或者因私營部門承擔了許多風險而未獲得合理回報，從而使項目難以為繼。因此，在合同階段充分分擔風險是成功實施PPP 項目的先決條件，但由于存在風險加上尚不清楚如何根據項目經驗進行風險分擔，適當的風險分擔限額也比較困難。政府一直是實施PPP 項目的主導者，而私營部門則是最弱勢的部分。因為一些因素，政府能夠拒絕履行合同義務，不利于私營部門項目的進展，進而導致項目失敗，加上PPP項目的社會資本積極性下降，不利于PPP項目的發展。

2.3 評判標準沒有統一性

《政府采購法》明確規定，公開招投標是國家政府采購的主要方法，PPP 模式下的項目可通過公開招標有效地防止腐敗行為。但在中國PPP 項目的采購過程中，它仍然基于通用招標系統，無法滿足其特殊性[1]，存在制度和法律不完善，缺乏對項目整體運營管理的經驗，且投標評估標準的主觀性強。無法通過招標真正為PPP 項目提升經濟和運營管理效益，甚至許多PPP 項目無法按項目合同條款執行。所以相關法律機制的完善，有利于PPP項目的順利進展。普遍使用綜合評標法的項目其評標標準和要點不確定，沒有具體的依據，報價部分僅占據一定的比例比值，但是量化無法對其他因素進行確定。因此，因主觀判斷而導致的評估專家的評估缺乏科學合理性，并且存在一定的人為主觀意識。因為PPP 項目具有較長的合同期限，投標企業需要參與到全生命周期中，且能夠達到條件的投標企業數量有限，因此導致用于評判審查PPP投標資格的條件相對寬松。為減輕資金壓力，相關單位主要在評估環節對融資計劃進行評估，建設和后續發展，卻往往忽略績效和社會責任等因素對項目建設產生的作用，可能造成PPP項目的崩潰。

2.4 社會資本中標后審批難以推動

由于PPP 市場目前仍處于起步階段，在行政審批制度方面未明確相關規定，故社會資本中標開展后續行政審批工作將面臨打破常規的問題。由于項目業主的變更，考慮其立場的不同，審批部門對社會資本報送的方案設計、概預算審查、竣工驗收、產權辦理、審計等存在爭議，導致社會資本中標后難以推建設。審批工作的滯后將影響項目開工建設，影響整個PPP 項目的服務期限。

3 PPP模式下項目問題的解決方案

3.1 建立健全相關法律法規

盡快出臺針對PPP 模式下的建設項目規章制度和法律法規，減少不符合PPP項目服務的規定，避免了下級法律條款之間的沖突，以及下級法律與上級法律之間的沖突，并逐步實現完成了項目管理的標準化和規范化。另一方面，還可以增強有效的法律法規的功能，制定實施規則和行政法規，完善標準，明確權利和義務，并定義科學方法和法規以及評定審查標準，使項目程序更加科學具體，減少錯誤，創造更加開放、公平、公正的競爭環境。與此同時，實施機構在開展PPP 項目可行性研究報告編制階段，應及時與有關部門溝通掌握建設方案控制性指標，確保可行性研究報告滿是建設要求，以便社會資本中標后需按有關部門的要求重新優化方案，加快方案審批的進度，避免項目投資估算存在調整的風險，保證財政承受力論證和物有所值評價有效性。

3.2 招投標過程的監管機制需要進一步完善

目前，分散管理形式為我國投資監督的主要形式。為確保未來的良性發展，建筑市場需要建立健全完整統一的監管體系，不講行業分支機構區分開來，而由國家發改委組成，各級質量控制服務機構，紀律監察部門以及各行業協會組成。當地的管理機構由國家監管機構直接管理。創新招標和監督方法，改善員工的培訓和學習環境，建立各種平臺并專注于培訓和提高主管監管部門的專業水平。在科技的輔助作用下有效提高機構管理的信息化水平，實現資源的整合，不斷擴大監測領域，逐漸構建完善的監測體系。建立相應的信譽制度和獎懲制度，對誠信度較低的公司和員工實施重點監管，對其參與加以限制。同時，加強對建設項目中違法犯罪問題的調查和懲罰。

3.3 建設項目招投標制度的優化

使招投標制度趨于公開和透明，更新和完善科學、先進的方法，旨在進行風險分配，定義適當的風險限額并實現最佳的風險分配方案。制定詳細的規章制度，明確和深化雙方的權利和義務，規范參與各方的行為，懲處嚴重的違法行為并防止因責任不清而造成負面影響。完善評價制度，科學制定評價方法和標準，提高招投標審查的客觀性，預防主觀評價的影響。對招標模型進行多方面的評估，從資金、成本、技術、管理、信用、績效和社會責任的角度進行全面審查，以確定中標人[4]。完善PPP項目的市場環境，堅持公平競爭的原則，確保項目順利建設和運營。

3.4 實施方案階段梳理項目全過程審批意見

實施機構在配合專業咨詢團隊制定PPP 實施方案階段，應梳理社會資本中標后的各項審批事項，全面考慮項目有序開展，在充分征求相關單位對項目審批提出意見，并將較容易存在分歧和爭議的審批環節編入實施方案，并報送市政府研究審批，以合法有效地的方式確PPP投資項目的可行性。

4 結語

隨著國家基本公共服務的蓬勃發展，PPP 模式的深入推廣和國家相關政策的支持，更加全面完善的PPP 模式將進入一個新時代。作為PPP 模式的研究人員和項目實施者，不利的發展因素在這一階段不可忽視。PPP 項目不同于傳統的項目，在具體實施過程中發現的問題應引起更多關注。筆者認為，強有力的法律法規，強有力的行政監督和招標機制可以填補空白和漏洞，并促進PPP項目的可持續發展，實現各方共贏。