綠色建筑發(fā)展的法律保障和激勵研究

陳潔蕾，呂 杰（.同濟大學， 上海 0009；.上海市建筑科學研究院有限公司， 上海 0003）

根據(jù)住建部 2017 年印發(fā)的《建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求，到 2020 年，城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積比重超過 50%，綠色建材應用比重超過 40%，全國城鎮(zhèn)既有居住建筑中節(jié)能建筑所占比例超過 60%。同時要求，加大綠色建筑標準強制執(zhí)行力度，將綠色建筑相關要求上升為法律制度。可以說，綠色建筑在今天的重點已經(jīng)從技術的研發(fā)發(fā)展到以制度構建來保證綠色建筑全生命周期運行，是技術和制度兩方面共同作用的結果。加強綠色建筑法律制度構建研究對于綠色建筑整體的發(fā)展具有積極的促進意義。

1 我國綠色建筑立法現(xiàn)狀概述

隨著 2006 年 GB/T 50378—2006《綠色建筑評價標準》的頒布正式起步，在過去的 10 年間，我國綠色建筑經(jīng)歷了從引導、推廣到強制適用的過程，從關注綠色建筑技術發(fā)展到更重視技術應用基礎上的適應性、經(jīng)濟效果和運行保障。就我國綠色建筑發(fā)展現(xiàn)狀而言，值得肯定的是綠色建筑發(fā)展規(guī)模不斷擴大、有關綠色建筑的標準體系和標識制度不斷建立健全、綠色建筑技術不斷發(fā)展帶來的增量成本逐漸降低。但發(fā)展的同時也暴露出了一些問題，如重設計輕運行的問題依然存在，以市場為導向推動綠色建筑發(fā)展的長效機制尚未形成，同時現(xiàn)行法律主要針對建筑節(jié)能，有關綠色建筑的法律體系尚待健全[1]。

綠色建筑的發(fā)展離不開法律的規(guī)制、保障和激勵。我國現(xiàn)行立法中卻并無完整的綠色建筑法律規(guī)范，有關法律法規(guī)實際上主要針對建筑業(yè)高能耗的現(xiàn)實，強調如何更好地實現(xiàn)建筑節(jié)能。從宏觀角度看，《節(jié)約能源法》對建筑節(jié)能提出了基本要求，包括節(jié)能標準的設定及管理及工程各主環(huán)節(jié)的管理規(guī)定等。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》對建筑行業(yè)資源能源的循環(huán)利用做出了一般性的規(guī)定。具體到建筑領域，《建筑法》作為我國建筑行業(yè)的基本法，并未直接對綠色建筑做出規(guī)定，僅在第 4 條概括的以倡導的方式進行規(guī)定。2008 年《民用建筑節(jié)能條例》的實施首次在行政法規(guī)的層面上，構建了我國建筑節(jié)能法律法規(guī)體系[2]。

但需要注意的是，綠色建筑和建筑節(jié)能是不同的概念。相對節(jié)能建筑而言，綠色建筑的要求更高，是貫徹落實綠色發(fā)展理念、推動建筑高質量可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是我國建筑行業(yè)發(fā)展的重要主導方向之一。但正如前所述，我國在立法層面，無論是法律還是行政法規(guī)均未直接對綠色建筑做出規(guī)定，相關文件主要集中在政策意見、評價標準等層面，僅部分省份綠色建筑以地方性法規(guī)的方式做出了規(guī)定，缺乏保障、激勵綠色建筑的整體發(fā)展的法律規(guī)范。

2006 年，國標 GB/T 50378—2006 的發(fā)布可以說是著我國綠色建筑立法的起步，并于 2014 及 2019 年進行了兩次修編。2007 年，《綠色建筑評價標識管理辦法（試行）》的印發(fā)，推動了綠色建筑在全國范圍內發(fā)展。2013年，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)改委、住建部制訂的《綠色建筑行動方案》，首次在國家層面上對綠色建筑發(fā)展提出了明確的要求。同期，綠色建筑的地方立法碩果頗豐。如江蘇、浙江、河北等地均制定并頒布了《綠色建筑管理條例》《綠色建筑發(fā)展條例》等法規(guī)。陜西、廣西、天津等地結合實踐，對有關建筑節(jié)能的法規(guī)進行了修訂，增加了有關綠色建筑的內容。江西、青海、山東等地相繼頒布了《江西省民用建筑節(jié)能和推進綠色建筑發(fā)展辦法》《青海省促進綠色建筑發(fā)展辦法》和《山東省綠色建筑促進辦法》[3]。這些地方性法律法規(guī)為我國綠色建筑立法研究提供了豐富資源，亦是國家層面上推進綠色建筑立法的重要基礎。

2 綠色建筑發(fā)展的法律規(guī)制

綠色建筑的長期穩(wěn)定發(fā)展是制度和技術共同作用的結果，技術是綠色建筑發(fā)展的內部推動力，而制度構建則是保證綠色建筑穩(wěn)定發(fā)展的外部機制。從技術方面來看 GB/T 50378—2019 《綠色建筑評價標準》的修編及其他數(shù)量眾多的有關綠色建筑技術標準、規(guī)范的編制與修訂，標志著我國關于綠色建筑的技術水平的不斷成熟。回顧我國綠色建筑的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，整個過程大體表現(xiàn)為從試點推行到積極引導，再到普通推廣和強制適用。這一過程恰恰體現(xiàn)了一個激勵到強制的發(fā)展保障模式。

2.1 綠色建筑發(fā)展的法律激勵體系

對于傳統(tǒng)建筑產業(yè)而言，綠色建筑屬于新方向。針對綠色建筑的發(fā)展，從制度的構建上首先應當是建立起切實可行、有效的激勵制度。我國當前針對綠色建筑發(fā)展的激勵機制主要包括經(jīng)濟激勵和獎勵機制。經(jīng)濟激勵主要包括財政補貼，信貸優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等；獎勵措施主要包括獎勵激勵、示范工程等[4]。

針對激勵機制，由于缺乏法律的規(guī)范性、強制性作用，使得部分激勵措施難以落實。如 2012 年，財政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關于加快推動我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》（財建 [2012] 167 號）規(guī)定，“對高星級綠色建筑給予財政獎勵。二星級綠色建筑 45 元/m2，三星級綠色建筑 80 元/m2”。此外，一些地方政府也做出了對應的規(guī)定。但是，由于輕運行的現(xiàn)狀存在，難以確定設計標識建筑在運行階段能否符合標準，導致上述補貼政策未落地執(zhí)行、或執(zhí)行情況不如預期。

除經(jīng)濟補貼外，還有稅收優(yōu)惠。雖然《民用建筑節(jié)能條例》明確提及民用建筑節(jié)能項目依法享受稅收優(yōu)惠，但無配套執(zhí)行規(guī)定，缺乏可操作性。一些地方性法規(guī)也僅概括性提及稅收優(yōu)惠的可能，尚未全面落實。如山東、黑龍江、青海、海南等比設有對應的相關政策，此類經(jīng)濟措施可以抵消部分綠色建筑的開發(fā)增量成本。因此，設置合理的綠色建筑補貼、稅收優(yōu)惠，減免城市配套費，在客觀上可以起到激勵綠色建筑發(fā)展的作用。

從獎勵機制來講，最重要的是全國綠色建筑創(chuàng)新獎，具有較高影響力。2004 年，原建設部頒布了《全國綠色建筑創(chuàng)新獎管理辦法》。2010 年由住建部進行修訂，并頒布實施細則和評審標準。一些地方政府也針對綠色建筑獎勵機制，制定了地方性法規(guī)。如遼寧、河南、四川等地都發(fā)文明確“未獲得綠色建筑評價項目，不予推薦申報國家魯班獎及地方優(yōu)質建筑等評優(yōu)評獎[5]”。這些獎勵機制及示范工程對綠色建筑的科研、宣傳、推廣等方面有一定的意義，但在全國范圍內廣泛推廣的激勵作用有限，難以實現(xiàn)規(guī)模效應。

應當注意的是，綠色建筑強調的是建筑物整個生命周期中，能夠最大限度地節(jié)約資源、保護環(huán)境、減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間。換言之，綠色建筑的目的在于建筑業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而不是項目投資人、建設項目發(fā)承包方或者終端消費者、業(yè)主的直接經(jīng)濟利益，負面的外部經(jīng)濟性客觀存在。由政府主導的激勵機制自足必然要求，這一點也與當前的實際相契合。但是從市場實踐來看，前述激勵機制并未實現(xiàn)預期的效益。一方面在于前述綠色建筑政府補貼缺乏明確可執(zhí)行的資金安排、具體量化的標準，從而缺乏可操作性或可執(zhí)行性。另一方面原因則是，綠色建筑項目在開發(fā)前期必然存在增量成本，同時后期運行中能否真正實現(xiàn)預期回報存在疑問，而消費者對綠色建筑的市場需求側尚未形成，僅靠單側的政府補貼和激勵實際上無法完全抵消負面的外部經(jīng)濟性帶來的障礙。因此，在今天要求綠色建筑規(guī)模化發(fā)展的背景下，應當自上而下制定《綠色建筑體例》及其實施細則，或者至少與時俱進地對《民用建筑節(jié)能條例》進行修訂，詳細規(guī)定經(jīng)濟激勵的適用主體、適用情形以及具體內容，使相關主體的經(jīng)濟獎勵、補貼夠得到落實。同時，在各地方綠色建筑立法經(jīng)驗的基礎上，因地制宜地落實、細化綠色建筑發(fā)展激勵機制，在明確財政支持、稅收優(yōu)惠的同時，研究適合地方綠色建筑發(fā)展的具體措施，如在土地出讓、容積率獎勵等。在通過行之有效的綠色建筑經(jīng)濟激勵機制的同時，還需要考慮以消費者認可為基礎的市場需求，通過示范工程加強綠色建筑宣傳，強化消費者端對于綠色建筑的信心，從供需兩側共同推進綠色建筑市場機制的形成與發(fā)展。

2.2 綠色建筑發(fā)展的法律強制體系

政府主導下的激勵機制無法發(fā)揮應有的作用，除了激勵機制本身設置的問題之外，缺乏外部的強制也是重要原因。強制性規(guī)范和法律責任的相對缺失，使得法律作為綠色建筑穩(wěn)定發(fā)展的外部保障機制的功能難以實際發(fā)揮。根據(jù) 2019年 10 月發(fā)改委《綠色生活創(chuàng)建行動總體方案》，未來綠色建筑的短期目標是由住建部牽頭實施綠色建筑創(chuàng)建行動。引導新建建筑和改擴建建筑按照綠色建筑標準設計、建設和運營，提高政府投資公益性建筑和大型公共建筑的綠色建筑星級標準要求。到 2022 年，城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比達到 60%。要實現(xiàn)這一目標，需要建立和完善綠色建筑的運行的強制要求與標準。綠色建筑的法律強制體系應當包括綠色建筑標準上的強制、適用上的強制和責任上的強制。

從標準強制角度來看，我國新版《綠色建筑評價標準》于 2019 年 8 月 1 日開始實施。其中一些變化值得重視。第一，新標準對綠色建筑和綠色建筑的評價標準進行重新構建，“安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節(jié)約、環(huán)境宜居”的新定位更加強調綠色建筑使用者的利益，更好地從需求端的角度推動綠色建筑市場的發(fā)展。第二，從評價階段來看，確定了竣工后評價的要求。有效控制了“圖紙上的綠色建筑”問題[1]，提升運行實效。第三，增加基本級及星級前置強制性技術要求。作為基礎性標準，對評估程度、保障質量、規(guī)范和引導我國行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

從法律強制角度來看，《綠色建筑行動方案》的要求，政府投資的項目及 2 萬 m2以上大型公建自 2014 年起全面執(zhí)行綠色建筑標準。同時，為了推動規(guī)模化發(fā)展，各地也出臺了對應的強制適用標準。如《上海市綠色建筑“十三五”專項規(guī)劃》要求，所有新建建筑全部執(zhí)行綠色建筑標準，大型公建和國家機關辦公建筑，按照二星級及以上標準建設。全國多個省市自治區(qū)也做出了類似的規(guī)定，這些規(guī)定有助于綠色建筑的規(guī)模化推廣。

法律強制則是強調責任的問題，即違反強制性規(guī)定后的法律責任。如建設、設計、施工等市場主體方未按照綠色建筑標準設計、施工，未遵守綠色建筑適用強制標準等行為而承擔的相應的行政責任。如《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》規(guī)定，明示或者暗示設計單位、施工單位違反綠色建筑標準進行設計、施工的將責令限期改正及罰款。以類似地方性法規(guī)為基礎，可以發(fā)現(xiàn)有關市場主體違反綠色建筑強制標準等行為的法律后果僅為責令限期改正及最高 30 至 50 萬左右的罰款。這存在“違法成本過低”的問題。這一問題實際上也是由我國缺乏統(tǒng)一的綠色建筑立法或行政法規(guī)造成，有關綠色建筑的地方性法律效力層級過低。根據(jù)我國《行政處罰法》第 11 條和第 13 條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰種類。相對于地方性法規(guī)而言，地方政府規(guī)章設定行政處罰種類的權限更受限制, 僅能設定警告和罰款兩類行政處罰[6]。如法律責任不能夠起相應的約束作用，那么綠色建筑的規(guī)定很難得到真正落實。因此從這個角度來看，加強綠色建筑立法或行政法規(guī)的制定，加強懲戒機制有其積極意義。

2.3 綠色建筑發(fā)展的法律保障體系

除了完善綠色建筑激勵措施、強化綠色建筑標準執(zhí)行、明確強制適用及法律責任之外，還需關注綠色建筑發(fā)展的法律保障機制。

首先，需要加強綠色建筑評價標識管理。住建部于2017 年頒布了《關于綠色建筑評價標識管理有關工作的通知》和《住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步規(guī)范綠色建筑評價管理工作的通知》，對綠色建筑評價標識制度進行了改革，要求建立評價標識屬地管理制度、推行第三方評價、規(guī)范評價標識管理方法、嚴格評價標識公示管理和質量監(jiān)督、建立信用管理等制度。對此各個地方政府也展開了相應的實踐工作。如《上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會關于本市綠色建筑評價標識管理有關工作的通知》規(guī)定，由上海市綠色建筑協(xié)會和住建部科技與產業(yè)化發(fā)展中心承擔綠色建筑標識項目評審工作。在確定第三方評價機構后，還應當健全綠色建筑評價人員管理工作，建立從業(yè)人員資質管理制度，保證評價人員專業(yè)公正地履行職責[4]。

其次，應建立綠色建筑全過程管理。綠色建筑涉及規(guī)劃、國土、環(huán)境保護、金融、科技等領域，應當協(xié)調各部門，協(xié)同工作共同促進綠色建筑的發(fā)展。從目前住建部以及各地的規(guī)范性文件來看，對于綠色建筑在規(guī)劃、設計、施工等環(huán)節(jié)均有較為明確的規(guī)定。如《浙江省綠色建筑條例》規(guī)定，應當制定綠色建筑專項規(guī)劃；國有建設用地使用權招標、拍賣或者掛牌公告中，應當依據(jù)綠色建筑專項規(guī)劃明示該地塊綠色建筑等級要求。一些地方性法規(guī)也明確規(guī)定施工環(huán)節(jié)中對于綠色建筑的要求。后應從立法的層面上強化綠色建筑的運營管理，重點關注行政監(jiān)督管理和檢查、建立綠色建筑運行能耗信息平臺及符合綠色建筑要求的物業(yè)管理，推動綠色建筑運營水平的提高，實現(xiàn)綠色建筑規(guī)模化發(fā)展。

其三，應當為綠色建筑發(fā)展提供多途徑的資金保障渠道。目前僅靠政府財政補貼必然無法滿足綠色建筑全面規(guī)模化的發(fā)展，因而探索新的融資方式也是保障綠色建筑發(fā)展的必要途徑。中國人民銀行于 2015 年發(fā)布《綠色債券支持項目目錄》，原中國銀監(jiān)會 2015 年發(fā)布《能效信貸指引》，國家發(fā)改委于 2016 年發(fā)布《綠色債券發(fā)行指引》，中國人民銀行、財政部、發(fā)改委等 7 部門于 2016 年共同發(fā)布了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，此類文件均對綠色金融將助力包括綠色建筑在內等領域發(fā)展提出了要求。從目前實踐來看，主要有綠色債券、綠色信貸、綠色基金等綠色金融產品在推動綠色建筑發(fā)展的過程中起到一定作用，但是由于房地產市場管控等問題，綠色金融在我國發(fā)展狀況并不良好[7-8]。從各地方的規(guī)定來看，對綠色金融、綠色建筑投融資問題做出規(guī)定，有限的涉及信貸的規(guī)定也只是關于給予購買綠色建筑的消費者一定貸款利率優(yōu)惠。如《浙江省綠色建筑條例》規(guī)定，使用住房公積金貸款購買二星級以上綠色建筑的，公積金貸款額度最高可以上浮 20%，具體比例由設區(qū)的市住房公積金管理部門確定。另外，實踐中也存在通過綠色保險支持綠色建筑發(fā)展的研究和試點產品設計，包括針對綠色建筑可再生能源系統(tǒng)的保險、綠色建筑質量保險、綠色建筑性能保險等[9]，其目的主要在于通過保險機制，對綠色建筑的發(fā)展起到增信的作用，從而使得綠色建筑項目能夠更好地或者政府、金融機構融資支持以及消費者的信賴，促進綠色建筑市場的形成[10]。

3 結 語

綠色建筑全面發(fā)展至今已然成為國家成為節(jié)能減排、環(huán)境保護、生態(tài)城市建設、可持續(xù)發(fā)展的必要要求。這一目的地實現(xiàn)除了要求綠色建筑有關技術水平的不斷發(fā)展，同時還需要制度的構建和保障，法律正是其中必要的一環(huán)。在要求綠色建筑全國范圍內規(guī)模化推廣的今天，以政策主導、通過行政手段，稅收減免，政府補貼等進行激勵的措施，從體系性、穩(wěn)定性的角度則略顯不足。伴隨國家和地方進一步加大綠色建筑標準強制執(zhí)行力度，將綠色建筑相關要求上升為法律制度，將政策和法律的作用相結合，共同作用，才能更好地推動我國綠色建筑穩(wěn)定、廣泛、持續(xù)發(fā)展。