基層社會善治之道

史云貴

陳輝新近出版的《城市基層治理的演進邏輯與善治路徑》一書，以當代中國的城市治理為研究對象，從時間與空間的維度實證分析中國城市治理的變遷與邏輯。通過歷時性的縱向視角，分析當代中國城市治理體系的形成與變革過程，在此基礎上從共時性的橫向視角探究中國城市治理的主要特點。縱覽該書，從紛繁復雜的社會現象背后，解讀中國城市基層治理的基本機制、內在規律與發展趨勢。作者以問題為導向，將城市基層治理的數據、深描與分析三者間有機結合，建構面向城市真正有效的治理科學，這對于促進城市基層治理體系與治理能力的現代化是大有裨益的。

二十世紀以來的中國，社會變遷之深刻莫過于1949年以來國家權力相對于基層社會，從“懸浮”轉為“嵌入”，以現代化為戰略的國家制度建設體現了國家邏輯的形塑。塞繆爾·亨廷頓認為，二十世紀中期最突出的政治成就之一，就是新中國在經過百年的動亂后首次建立了一個真正能治理中國的政府。事實上，蔣廷黻早在1938年認為近百年來中華民族面臨的根本問題在于能否廢除家族和家鄉觀念，而組織一個近代的民族國家，能的話我們民族的前途是光明的，反之則是沒有前途的。由于國民黨本身是一個松散的聯盟，內部派系林立，地方實力派的抵制，終未能建立起一整套嚴密的組織系統，也不可能將權力有效地延伸至社會的基層。因此，在基層社會，國民黨只能寄附于原有的體系之中，沒有創造出一個完善的治理結構。蔣介石曾檢討國民黨在大陸失敗的原因在于：“我們的力量完全流于表面形式，而實際的內容，則是空虛到了極點。我們黨和團沒有基層組織，沒有新生的細胞，黨員和團員在群眾間發生不了作用，整個黨的生存，差不多完全寄托在有形的武力上，這是我們真正的危機，也是我唯一的憂愁。”（易勞逸：《毀滅的種子》）而，中國共產黨是一個組織高度嚴密、紀律高度嚴明的革命性政黨，憑借于此嵌入社會的底層，充分發動群眾，經過武裝斗爭，取得了革命勝利。新中國建立后，通過自上而下的街居制進行國家政權建設，城市中下階層（包括婦女）成為基層治理的主角，從而達至有效地整合城市基層社會，完成了近代中國所面臨的國家建構使命。街居制則成為計劃經濟時期，單位制框架下城市基層治理的范式，以封閉、同質、固化與非流動性為其基本特征。作者敏銳地發現，1992年以來的市場經濟體制改革深入推進，企業改制與單位制解體，通過合約清晰界定市民房屋產權的改革，政府購買公共服務的市場化，由此凸顯了市場邏輯的興起。以“治理結構”為研究視角，探究城市基層社會的演進邏輯與善治的路徑選擇，如何經由理性、思考、選擇與合作構建有效的城市基層治理機制。

諾貝爾獎獲得者普朗克認為，科學本身是一個內在的整體，但被分解為單獨的部門不是取決于事物本質，而是取決于人類認識能力的局限性。該書的學術研究的創新點基于三個重要維度：超越分工過細的學科籬笆;植根問題與經驗的理論歸納;從現實中提出問題，注重學術綜合的跨學科研究作為科學研究的重要理路。作者研究發現早期的城市管理在公平與效率兩個層面都比較欠缺。在馬克思·韋伯看來，需要依照理性原則建立起科層制組織，自上而下的科層制管理有助于整體性公共產品提供，政府有形之手對于實現社會公平亦有積極意義，但龐大而臃腫的官僚結構壓制了個人自由與活力，阻礙了效率的提升。以市場制為基礎的城市新公共管理激發了個人的活力與創造力，有助于組織效率的優化，但政府的缺位無助于整體性公共產品的提供，市場機制難以實現社會公平。我國城市社會體制改革需要通過政府培育，促進社會的自我成長、自我發展與自主治理的能力提升，在此基礎上逐漸形塑國家與社會的權力邊界，這是一個有機生長的漸進過程，促進生產技術與生態環境的雙重發展。急功近利的城市建設往往導致城市個性的消亡，欲速則不達。城市社會發展需要將傳統與現代相結合，中國城市發展的關鍵點在于如何將傳統文化予以現代性的轉換，從而將鋼筋、水泥與混凝土的物理世界轉變為充滿溫情、信任與互利互惠的社區共同體。

該書聚焦于城市基層治理的真實世界，運用案例研究與經驗分析，以博弈論的方法探究了基層社會的沖突成因、基層治理的內在機理，以元治理的眼光，思考構建多中心治理秩序的形成機理，破解集體行動的困境，推進城市基層民主的發展。研究以歷史縱深與現實分析的“綜合性”視角，理解與審視三個問題：基層社會的變遷為何如此？將會如何以及如何構建現代性的國家與社會？作者在理性分析的基礎上形成了基層社會的善治之道：基層治理的穩定性取決于國家在基層社會建立健全有效的組織結構;基層治理的活力取決于市場邏輯與社區自治在基層社會的發展;基層治理的善治取決于國家與市場在基層社會的合理邊界與良性互動。作者在實證研究的基礎上，提出“社區實體化”是規避政府失敗與市場失靈的路徑選擇。這需要優化基層社會與中層組織之間制度性協作以及包含信任、責任、互助與尊重要素在內的公共性有機生長，涵養善治的社會資本，在基層社會的活力與秩序之間實現動態平衡，從而形塑美好城市的合作治理網絡。

（陳輝：《城市基層治理的演進邏輯與善治路徑》，南京大學出版社2019年版）