地方政府債務風險分析及對策研究

文| 時新宇

地方政府債務界定和存在的問題

政府債務是以政府名義向社會公眾以及外國政府等組織舉借或者擔保的債務，是政府履行其職能的物質保障，是依據信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式。借用這個定義，地方政府債務，是指地方政府作為債務人按約定的條件向債權人承擔的義務。

從我國地方政府債務管理的歷程來看，地方政府債務的內容包括“政府性債務（2014年以前）”、“政府債券（2015年至今）”、“隱性債務（2017年至今）”等形式，一定程度上反映了我國地方政府債務管理機制的建立和規范進程。2015年起，新預算法正式實施，政府性債務通過甄別納入預算管理。地方政府及部門違法違規舉債或者變相舉債均為地方政府隱性債務，如違規融資或擔保債務、偽政府購買服務、偽PPP項目、融資平臺債務及政府投資基金等。2017年財政部50號文、87號文、92號文作了相關強調：其中50號文明確禁止地方政府擔保以及其他違規融資事項；87號文主要是規范政府購買服務。92號文主要是規范PPP行為。從政府債務形式和結構看，我國地方政府債務普遍存在以下幾個問題：

債務規模過于龐大

1994年出臺的預算法明確要求地方政府禁止發債后，各級地方政府相應改變融資和發債方式，提高融資平臺在銀行貸款、發行企業債券的規模，并廣泛利用中短期融資工具籌集資金，地方政府債務規模迅猛增長。從2018年國家資產負債表看，2000年到2016年，全國政府負債由2萬億元提高到27萬億元，規模提高到之前的13倍。

存在期限錯配

從債務期限來看，我國地方債以中短期為主，期限為5年及以下的占比超過75%。從資金投向來看，地方債投資項目的資產回報期限普遍較長。

根據2013年底審計署報告顯示，地方債主要投向市政建設、交通運輸、生態環境保護等基礎設施與公益性項目建設領域，比重達到86.77%，而回收期平均為20年左右。較短的債務舉接期限和較長的投資項目收益回收期限的期限錯配，地方政府償債壓力和違約風險大大增加。

債務資金結構有待優化

我國地方政府債務分為一般債務和專項債務，其中一般債務自一般公共預算償還，專項債務自政府性基金償還。我國地方政府舉債多為專項債務，政府性資金絕大部分是土地出讓收入，而土地財政具有不可持續性。以土地出讓收入作為償還債務重要資金來源的保障機制缺乏穩定性。

債務風險成因分析

財權與事權劃分不合理

分稅制財政體制是在中央與地方各級政府之間，根據各自的職權范圍劃分稅源，并以此為基礎確定各自稅收權限。從1994年起實行分稅制財政體制以來，財力向上集中。2010年以來，中央級收入占財政收入比重均在45%以上，而省、市、縣、鎮四級政府財政收入占比不到55%。收入的向上集中并未帶來事權的向上集中，以山東省青島市G區為例，G區經濟實力在山東省區縣級中居前列，但公共預算財力中用于保障農業、教育、醫療衛生、社會保障等民生支出達86%，可用于政府投資項目建設的資金非常少。

投融資體制不健全

前些年，國務院各部委先后制定了PPP、政府購買服務等相關制度，鼓勵地方政府通過PPP等模式發展經濟，但這些模式往往被地方政府變通為融資工具，用于籌集建設資金。雖然隨著制度的不斷規范和完善，通過政府購買服務、PPP融資等違規行為先后被叫停，但因前期制度的不規范和不完善，造成地方債務急劇膨脹。

地方政府債務管理存在道德風險

道德風險是指在信息不對稱條件下，不確定或不完全合同使得負有責任的經濟行為主體不承擔其行動的全部后果，在最大化自身效用的同時，做出不利于他人行動的現象。在基礎設施項目施工建設中，老百姓往往只看到了市政道路和公共設施的改善，而忽略了無序擴張舉債背后的成本和代價，由于信息的不對稱性，又激發了地方政府繼續投機擴張債務，取得提高政績的目的。一旦舉債過度，就很容易出現道德風險，債務風險也隨之加大。

地方政府考核與問責機制不健全

近年來，上級對下級的考核中，一個重要指標仍然是GDP指標（國內生產總值）。為了完成考核指標，地方政府必然會投資大量項目以刺激經濟發展，拉升GDP。

同時，我國政府官員大多實行輪換制，任職期滿后將調整至其他崗位，而下任政府官員在沒有更好的舉債方式下，會繼續選擇舉債發展經濟，這樣原債務未能有效化解，新債務不斷產生，債務規模日益擴大。考核機制不完善間接導致了政府債務無序擴張的惡性循環。

缺乏有效的風險預警機制

2014年國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），為各級政府建立地方政府性債務管理和預警機制提供了依據。但由于地方政府債務風險預警機制的構建是一項復雜的系統工程，地方政府負債主體多元化，債務資金分布于不同的職能部門管理使用，債務統計及監管預警難度大，建立科學的規范風險預警機制需要一個過程。

防范政府債務風險對策

1.完善現行財政分稅制體制。目前，盡管中央對財政事權和支出責任劃分改革的路線圖和時間表進行了明確，但財政事權與支出責任劃分改革仍面臨一系列問題和困難。只有下放部分中央財力，明晰中央和地方政府事權，解決事權“越位”或“缺位”現象，才能保證地方財力持續穩定增長，增強政府償債能力和風險抵御能力，遏制地方債務的進一步惡化。中央對于需要地方政府承擔的超越地方政府范圍的事權，可通過轉移支付方式予以財力匹配，避免政府過度舉債。

2.規范PPP項目和政府購買服務項目運作。全面規范PPP項目，對已納入和擬納入PPP綜合信息管理系統的項目，通過組織專家評審會等方式，將不符合規定的“兩評一案”整改落實到位。同時，嚴控PPP項目入口，加大物有所值和財政可承受能力論證力度，明確對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目不予安排財政資金。嚴格政府購買服務范圍，妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接，對投資規模較大的棚區項目，必須以項目自身收支平衡為前提，在按程序納入國家棚改計劃后規范實施。

3.建立健全地方政府發債工作機制。發行債券是地方政府舉債的唯一途徑，地方政府應建立健全發債工作機制，組建專門工作團隊。一方面建立專項債券項目儲備機制，對符合發債條件的重點建設項目及功能園區項目進行儲備，按照“隨立項、隨備案”的原則，將存在資金瓶頸問題、符合發債條件的項目信息匯總出來；另一方面建立發債項目篩選論證機制，對納入項目庫管理項目，按照輕重緩解的原則進行梳理排序，加大對項目審批材料、實施程序及建設進度的審核力度，確保發債項目信息全面、項目融資和收益平衡測算科學、合理，保證債券還本付息資金來源詳實、可靠。

同時，加強發債項目收益管理，對發債項目取得的政府性基金或專項收入，要嚴格按照專項債券余額統籌安排資金，優先用于保障償還到期債券本息，切實防范好償債風險。

4.健全科學合理的考核與問責機制。地方政府性債務產生的內在原因，是地方政府更看重于經濟發展的速度，以及經濟發展速度所帶來的政績。因此，只有摒棄以總量和速度為主要考量標準的考核機制，建立科學合理的政績評價體系，才能有效防范地方政府債務風險：將政府性債務控制情況納入對地方政府的指標體系中，樹立正確用人導向，合理評價領導在任職期間的債務指標；引導地方政府貫徹落實可持續發展的理念，從粗放型向集約型發展轉變，重點評價地方政府能否科學、合理、有效地讓現有資源做到績效最大化。

5.建立完善地方政府債務預警指標體系。強化依法舉債制度建設，建立風險預警指標體系，及時評估債務風險，合理控制債務規模和增速。建立債務風險準備金制度，每年可按照債務規模一定比例設立風險準備金，避免債務還本年度財政支出壓力劇增。

聘用高校研究院或信用評級機構每年對債券發行者進行信用評級，根據評級結構相應調整信用級別，合理約束地方政府的舉債行為，完善地方政府債務信息披露體系，動態披露債務發行規模、使用安排、績效評價結果和年度政府信用評級報告等，便于公眾監督。