基于精準扶貧視角下完善農村社會保障制度的重要性

文| 李文波

自脫貧攻堅戰打響以來，我國已經有六千多萬人成功脫貧，取得了舉世矚目的成績。但是，第一，不少已經脫困的人口又重新返貧，這表明，精準扶貧的成果必須進一步鞏固。第二，讓絕對貧困人口脫貧，顯然不是最終目標。我們的最終目標是讓全體人民一個不落的共同奔小康。也就是說，精準扶貧的成果必須進一步擴大。我們不僅需要消滅絕對貧困，還必須盡力縮小收入分配差距，盡力控制、減緩相對貧困的幅度。要實現上述目標，進一步完善農村社會保障制度刻不容緩。1986年，在國家“七五計劃”的建議中首次系統闡述了我國社會保障體系的內容，包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等，十六屆四中全會將社會救濟變為社會救助，我國社會保障體系也正式確定，這在防止貧困、防止兩極分化、構建和諧社會方面發揮了重要作用。

農村養老保險制度

2009年，國務院頒發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定采取個人繳費、集體補助、政府補貼等方式籌集資金，設立基礎養老金和養老金個人賬戶。農村參保居民年滿60周歲，每月可領取最低55元的基礎養老金和個人賬戶中的養老金，對于在政策實施時已經年滿60歲的老人，無需繳費可直接按月領取基礎養老金。

2014年，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，提高了農村養老保險統籌層次和政府補貼標準，并建立了基礎養老金動態調整機制。針對部分貧困人口繳費困難的現實問題，政策提出“對符合條件的貧困人口由地方政府代繳城鄉居民養老保險”以鼓勵農村貧困人口繳納養老保險，增加老年貧困群體收入。截至2017年，全國參加城鄉居民基本養老保險人數為51255萬人，實際領取待遇人數15598萬人2016年，80%農村地區常住勞動力參加了農村社會養老保險緩解了農村居民面臨的養老風險，降低了農村貧困發生率。

農村醫療保險和醫療救助政策

看病難、看病貴的問題長期困擾著農村居民，嚴重制約著農村經濟社會發展。因為負擔不起醫療費用，小病抗、大病拖，本來可以治好的病結果釀成不治之癥，最后導致人亡家貧。根據國務院扶貧辦2015年摸底調查顯示，因病致貧農村貧困人口占當年全部貧困人口的42%。

為解決農村醫療衛生面臨的突出矛盾，2002年中共中央、國務院印發《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，提出逐步建立新型農村合作醫療制度，以大病統籌為主，按照自愿原則，實行農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。2016年，國務院頒布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療，建立統一的城鄉居民基本醫療保險，保障城鄉居民享受公平的醫療保障待遇。不管是新農合還是基本醫療保險，都是通過收入再分配機制解決因病造成的支出型貧困的有效手段，農村居民一次參保，可以同時享受普通門診、住院、大病保險等多種報銷待遇。其中大病保險并不是針對某幾種特定疾病的醫療保險，而是對高額醫療費用的二次報銷，醫療費用經基本醫療保險報銷后，超過大病保險起付線的部分，可以給予50%以上的二次報銷，費用越高報銷比例越高。針對農村貧困人口，還采取了降低基本醫療保險、大病保險起付線，提高報銷比例等優惠措施。但是，對于部分農村貧困人口，基本醫療保險提供的待遇與其對醫療費用的承受能力仍不能完全匹配，甚至無力參保。作為醫療保險的有力補充，農村醫療救助制度實現了對農村貧困群體托底救急的功能。對此，國家也出臺相應政策，要求“將貧困人口全部納入城鄉居民基本醫療保險、大病保險和醫療救助保障范圍，對城鄉居民基本醫療保險和大病保險支付后自付費用部分仍有困難的患者，加大醫療救助和其他保障政策的幫扶力度”醫療救助主要包括參保救助、醫療服務和費用救助兩部分。參保救助是政府為無力參加醫療保險的貧困戶部分或全部減免參保費用；醫療服務與費用救助是直接提供醫療服務或對經醫保報銷后政策范圍內的醫療費用提供現金補償。雖然各地標準不同，但大病救助補償標準一般不低于醫療支出的70%。作為農村社會保障體系的重要組成部分，農村基本醫療保險和醫療救助制度增加了農村因病致貧人口政策轉移性收入。對部分地區的實證研究結果顯示，農村基本醫療保險參保率每增加1%，農村貧困人口平均減少約1.49%，切實改善了農村貧困狀況。

農村社會救助

農村社會救助制度是通過國民收入再分配手段，為無法維持基本生活的農村特困人員提供必要的資金和專項服務，是實現社會保障兜底脫貧任務的核心部分。

根據2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》，將城鎮和農村社會救助形式進行了統一，包括最低生活保障、特困人員供養、醫療、教育、住房、就業、受災人員救助、臨時救助等八項救助措施。農村社會救助制度也由最初的五保戶供養制度單一載體，逐步發展為保基本、兜風險、促發展的新型救助體系。

首先，最低生活保障制度是農村社會救助制度的基礎。2007年7月，國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標志著農村最低生活保障制度正式在全國建立。到2017年，全國農村低保對象4045.2萬人，全國農村低保平均標準達到4300.7元/人年，遠超當年國家貧困線3335元標準。其次，各專項救助政策在實現對貧困人口“三保障”的目標中發揮著各自作用，避免因教育、醫療、住房等問題陷入貧困境地。最后，臨時救助制度是對遭遇突發災害、意外傷害或因其他特殊原因陷入貧困境地的居民進行應急性和過渡性救助。

農村社會福利政策

當前我國農村社會福利制度主要是面向老年人、殘疾人、婦女兒童等弱勢群體提供福利補貼、專項服務，同時也包括教育、醫療、住房等方面的社會福利政策。例如，全國大部分地區設立了高齡補貼政策和殘疾人生活補貼政策，前者主要是向80歲以上老人發放高齡補貼，后者是根據殘疾程度發放數額不等的困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，各地經濟社會發展狀況不同，發放標準也有所差異。

在教育方面，對農村義務教育階段貧困家庭學生實施“兩免一補”政策，免去農村義務教育階段貧困家庭學生學雜費、書本費，補助寄宿生生活費，確保貧困家庭適齡學生不發生因貧失學、輟學問題。

在住房方面，中央出臺政策，重點落實建檔立卡貧困戶、低保戶、農村分散供養特困人員和貧困殘疾人家庭等4類重點對象危房改造政策，對農村C級D級危房通過修繕加固、置換或者重建的方式實現改造，其目的就是確保剛剛脫貧人員不至于因一些突發事件而再次致貧。