鄉村振興視閾下對大學生村官政策自然退出的思考
——以蘇北三地為例

◎劉莉 韓海倫 姚麗媛 沈文清 史竹君

（作者單位：南京審計大學）

一、大學生村官政策的功能調整：從新型城鎮化到鄉村振興的鄉村人才結構

大學生村官政策曾輝煌一時，吸引了無數高校應屆畢業生人才報考，且其為鄉村治理注入了新思想和新血液，帶領農村走上了新型城鎮化道路。但該項政策進入了自然消退時期，大學生村官將成為歷史性的名詞，與此同時，基層對高素質人才的需求并沒有隨之減少，且我國雖然是中央政府統一管理，但是各地有一定的自主權，各項政策的出臺也都是根據實際情況而定，有"因地制宜"的特征。大學生村官政策的自然消退導致了一定程度的人才流失，在這樣一種情況下，更需要各地相關職能部門依據實情，選拔優秀基層人才，實現鄉村振興背景下的人才振興，從而進一步開展美麗鄉村的建設。

（一）大學生村官政策積極影響

基層的工作鍛煉了大學生村官的能力，提高了他們的綜合素質，成為當地鄉村建設的中堅力量，而這些大學生村官出身的優秀人才，都將成為鄉村治理中的中流砥柱，為鄉村進行新型城鎮化建設做出貢獻。

這從一定意義上說明了基層人才是鄉村振興戰略的中流砥柱，并且選拔優秀人才到農村的腳步從未停下。通州區的大學生村官早在2016 年就停止了招錄，其政策比徐州新沂、宿遷泗陽提早到達消退階段，這與其經濟的快速發展有著密切的聯系。農村建設的日趨完善將更有利于吸引更多優秀人才。此外，當地大學生村官政策的成功經驗，對鄉村振興背景下基層人才的引進具有指導意義和借鑒作用，有利于為"建設美麗鄉村"的宏偉目標注入新的活力。

（二）大學生村官政策實施的地區差異性

從我們對大學生村官的采訪結果發現，在通州區基層的很多大學生村官還是十分具有實干精神且樂于吃苦的，而且一些農村仍然需要村官帶來新的思想火種，但該地區2016 年便停止招錄大學生村官，這引起了我們的困惑。經過我們團隊的采訪與調查，這樣的狀況在很大程度上與通州區的經濟發展息息相關，在這種形式大好的局面下，往已經改頭換面、經濟發展較好的農村投入過多的優秀人才未免不是一種資源浪費。此外，蘇北地區近幾年的經濟發展總體呈攀升狀態，江蘇省取消大學生村官政策或許也出此考慮，與此同時，西部直至2016 年仍在繼續招錄大學生村官，造成了政策自然消退速度在東西部存在差異。

（三）鄉村基層對人才矛盾性需求

鄉村的老齡化，表現具有橫向的普遍性，并且縱向上影響了鄉村結構的優化和鄉村功能的實現。如今不光是村民老齡化嚴重，甚至現在很多鄉村干部也已經快到退休年齡，基層干部面臨著老齡化的威脅，跟不上時代發展，這就要求年輕人能多多地投入到基層建設。在基層工作是學習和摸索的過程，除了幫助村民打造一個更好更美的家之外，這也是積累工作經驗、提高工作能力的一種途徑。但大學生村官政策只是時代背景下一個短期的產物，且有政策本身的局限性。首先，村官區別于公務員它沒有編制，且有期限，大學生村官這個身份更多的就像一個跳板，不能長久依賴，只能當做一個過渡。尤其從2016 年開始，江蘇省大學生村官政策由原來的可無限續聘改為3 年的聘期至多連任兩次后，在職的大學生村官開始急于尋求出路，我們采訪的新沂市新店鎮何靜書記說："作為大學生村官，對自己的未來是存在迷茫的。"這種流動性增加了村官心中的不確定性和對未來的憂慮，這就不可避免的導致了村官在任期間會分散部分精力在解決自己的出路問題上，造成了近幾年普遍存在的"崗在人不在"的現象。除此之外，一些原是分配給村里的大學生村官，卻因鎮里也缺乏人才被借調走，這讓他們未能充分發揮其在村里應有的實際效用。

雖然大學生村官政策在現在看來存在著一些弊端，但不可否認這項政策在鄉村治理方面發揮了巨大作用，如今它因時代的變遷和其他種種原因而慢慢在江蘇省退出歷史舞臺。大學生村官走了，但是基層對年輕人才的需求并沒有減少，從這點上看，這項政策或許并不是真正的消逝，而是會以更合理的方式繼續存在。新沂市為進一步加強村干部隊伍建設，吸引優秀本土人才扎根服務基層，促進鄉村振興，夯實黨在農村的執政基礎，在2019 年面向新沂戶籍人員公開招聘了100 名鄉村振興村級特崗人員，這項決定便是大學生村官政策的另一種形式，是大學生村官政策的替代品。

二、蘇北三地大學生村官政策調整的影響

黨的十八大以來，習近平總書記就對于如何建設社會主義新農村，提出了很多新觀念、新論斷、新舉措。在鄉村振興的背景下，大學生村官政策就解決"三農問題"起到了很多重要作用，這對于鄉村經濟、文化、基礎設施等的發展具有關鍵性意義。近幾年來，江蘇省的經濟狀況已大幅提升，目前，江蘇省已經停止招錄大學生村官，并計劃于2020 年消化全部大學生村官、實施戰略人才布局。在該政策取消后，中央怎樣進行鄉村人才管理與培養、怎樣建設美麗鄉村都值得人們思考、研究。

（一）農村基層干部結構的調整：如何實現大學生村官崗位轉型與功能銜接

大學生村官政策在江蘇省已經進入末期，且將在2020 年消化完全部大學生村官，對于一些可能沒有那么優秀的大學生村官來說，他們缺少晉升的途徑，同時由于基層工作的繁忙，沒有辦法充分準備來迎接考試，如果沒有相應的政策支持，這樣的一群人或許會面臨失業的風險。但在這樣的情況下，對在職大學生村官來說，實際上又可以說是一個新的開始。因為該項政策雖然被取消了，但引進人才的步伐并不會停止，未來一定會出臺許多新的政策，給予大學生村官新的平臺。同時又帶來一個問題，在這種情況下，如何讓他們能夠成功轉型并且產生留在鄉村的定力是將來的制度需要創新的。除此之外，有些在職大學生村官經過基層磨煉，會發現這樣的工作并不適合自己，期望能夠進行職業的一種更替，比如進入企業、銀行等工作，對于如何幫助他們實現自己的職業轉型也值得思考。總的來說，就大學生村官的職業前景來看，在職大學生村官如何實現轉型與更替是現階段面臨的主要問題。

黨的十八大以來，大學生村官政策就解決"三農問題"起到了很多重要作用，這對于鄉村經濟、文化、基礎設施等方面的發展具有重大意義。隨著大學生村官政策地推進，江蘇省鄉村逐步發展擴大、江蘇省的經濟狀況已大幅提升，但部分大學生村官僅僅把這個職位當做一個"跳板"、一個"等待區"，難以認真投入鄉村建設。除此之外，由于大學生村官政策自身的局限性，讓很多村官會產生"看不到頭"的迷茫感。因此，出于種種考慮，江蘇省正逐步取消大學生村官政策。與此同時，雖然這項政策將退出歷史舞臺，大學生村官最晚將于2020 年被全部消化，可是基層對年輕人才的需求并沒有隨之減少，并且想要達到鄉村振興，首先要人才振興，在此情況下，基層的人才缺口如何得到補充是需要思考的問題。

（二）農村基層治理模式：如何建構情治與法制相結合的中國鄉村態度

中國之所以能夠順利延續幾千年，鄉紳文化是重要原因之一。費孝通的《鄉土中國》開篇就提到："從基層看去，中國社會是鄉土性的。"在這種鄉土性下，鄉村治理是靠人緣關系維系的，這其實是過去"鄉紳制"的一種改變。并且由于基層干部很難長期駐扎在農村，一些日常村務也多是由村長或大隊隊長完成。秦暉也在《傳統中華帝國的鄉村基礎控制》將傳統鄉村社會概述為："國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。"不可否認，依靠人情能夠降低與村民的距離感，貼近百姓，以此為基礎來進行農村建設和管理確實有很大的效用，也能避免不必要的麻煩。但這樣的鄉村治理模式往往只靠人情，缺乏科學性和公正性，而大學生村官政策就是往基層注入了這樣一種法制因子。在城鎮化道路上，從村到社區是必然的一步，但許多村民會在過渡階段出現行為失當，大學生村官作為經過層層選拔的高素質基層人才，給村民帶來新思想往往是以法制的姿態，更強調效率和作用，但該項政策的自然消退或許會對農村的城鎮化發展造成一定沖擊，因此怎樣把情治與法制相結合，更好地進行農村治理是讓新型城鎮化發展更進一步的關鍵。

（三）農村就業環境的保障性建構：如何構筑保障與競爭相結合的就業市場

針對鄉村振興背景下的人才振興，我們需要考慮到的是鄉村人才的進出口問題：人才從哪來？在現階段基層缺乏人才的情況下，如何將他們留住穩住？此外，與他們息息相關的退出制度又應該進行怎樣的革新，才能保障其后續就業？實際上，公務員這一"鐵飯碗"也存在被打破的可能，正所謂"重壓之下出良才"，要讓基層人才有一定晉升的壓力，同時也要讓他們看得到希望，慢慢地形成人才間的競爭關系。只有將保障與競爭結合，才能形成對人才具有吸引力的就業市場。此外，在基層培養人才并進行提拔對于整個鄉鎮治理是很有效的措施，但目前缺乏這樣的政策來選拔優秀人才，相關考試也過分強調對鄉村治理本身實際缺乏意義的筆試，不注重人才的實踐積累，這樣相當不利于人才的發展和良性競爭機制的形成。

新型城鎮化的概念被提出后，鄉村治理注定將以此為背景進行探索。但在過去很長的一段日子里，鄉村的城鎮化道路遇到了不少"攔路石"，比如為了經濟發展，村里會進行招商引資，商來了資來了，也帶動了當地GDP 的上升，但是老百姓們的收入沒有真正提高，這就出現了"富當地不富百姓"的問題，甚至還會過多占用當地人的資源。習近平總書記一直強調要增強群眾的安全感的幸福感至關重要，因此，如何在新型城鎮化背景下，構建新型鄉村治理體系，讓老百姓們富起來是很有必要探討的問題。

三、大學生村官政策的延展性思考：基于三地調研

基于對蘇北三地大學生村官政策實踐現狀的調研發現，三地的大學生村官政策功能均出現自然消退的趨勢。這既是政策的周期規律，也是中央簡政放權在地方政策實施中的具體體現。鄉村振興的戰略發展背景下，大學生村官崗位的取消，并不意味著農村對優質人才需求量的減少，而是基于對鄉村人才政策的合理性調整。對大學生村官政策的延展性思考，并不局限于政策消退期的問題梳理，更應該立足于未來鄉村人才政策的合理性建構。

（一）降低政策轉型成本，建構轉崗不卸責與建崗設責并行的雙軌制度

自2018 年起，江蘇省停止對大學生村官的招錄并計劃于2020 年消化全部，使得在職大學生村官的轉型與更替迫在眉睫。此時，唯有從制度上保證，為其提供合理的職業規劃，使其在其位謀其職，才能讓更多優質青年扎根基層。同時，對基層管理人才進行績效考核，從一定程度上激勵工作者的積極性，提高組織的士氣。與此同時，引進人才后當地政府可以采取聘用制，減少優秀人才的流失。其次，可以擴大基層管理人才的晉升途徑，實現優秀人才既"下得去"，同時又"上得來"的良性對流，讓其看到留在基層的前途與希望，提高工作的積極性，激發這一群體的整體活力。

習總書記在十九大報告中提出：建設高素質專業化干部隊伍，要大力發現儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經過實踐考驗的優秀年輕干部。良好的選拔機制可以在心理上減少基層管理人才對未來出路的恐慌，避免出現在任職期間過分依賴于國考和省考，花費大量本該用于鄉村治理的寶貴時間于書本知識的情況。從優秀人才中進行領導干部的選拔，這也有利于加強干部與群眾間的聯系，建立健全民主開放、廣納群賢的選用人才機制，壯大政府人員的隊伍。基層治理積累起來的工作經驗對于青年人才而言是一筆不可多得的寶貴財富，它奠定了今后在更高更廣闊舞臺順利工作的基礎。此外，針對各地基層管理人員工資待遇較低的情況，可以適當提高他們的工資，使其高于市平均工資水平，也可以鼓勵他們通過創業收益來提高收入水平，并在政策上對自主創業給予一定的支持。

（二）優化鄉村人才結構，推進鄉村振興

2018 年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，為如何有效實施鄉村振興，提供了路徑，指明了方向。其中，人才被認為是鄉村振興的重要支撐，提出"要把人力資本開發放在首要位置，暢通智力、技術、管理下鄉通道，造就更多鄉土人才，聚天下人才而用之"。鄉村振興，人才為要。鄉村特別是基層地方需要大量的人才。雖然目前大學生村官崗位取消了，農村對人才的需求的腳步并沒有停下，農村振興、鄉村振興才剛剛納入國家的戰略之中，相反，舊政策的退出恰恰是新政策的開始。

對于優化引進農村人才政策，政府應該合理設置引進人才的門檻，拓寬人才渠道的來源。農村較城市有其天然弱勢，如果門檻過高，那必將導致人才特別是原戶籍地人才的流失。在中國古代，"鄉紳之治"作為傳統社會的一種治理方式，在平衡國家權力、促進基層自治、創造社會財富、凝聚鄉村力量等方面發揮著重要的作用。今天鄉紳文化不復存在，但鄉村不會因現代化而消失，建構國家治理體系與治理能力現代化背景下的新型鄉村秩序需要的不僅是國家力量的有序推進和穩定協調，而且還需要發掘原有鄉村社會傳統與秩序，吸引勞動力回流。從農村走出去的大學生，擁有故土家鄉的情愫，有回報鄉梓的情懷，而且對農村更了解，鼓勵他們返鄉就業，可以加快鄉村建設的步伐。除了合理的門檻設置，政府部門還應當給予像大學生村官這樣的基層人才晉升的空間。大學生村官通過直接提拔晉升的空間較小，盡管有一些村官通過政府的提拔繼續在鄉鎮一級工作，但是仍有不少村官在聘請結束后必須通過各種考試才能找到理想的崗位，大學生村官的后續政策需要進一步完善。如可以改變單一的考試制度，逐步調整為績效考核為主，考試制度為輔的管理體系，而績效考核設置中，可以把當地村民的收入水平、村民的幸福感程度等納入其中。綜合工作需要、德才表現、職責輕重、工作實績和資歷等因素，確定晉升人選。其次，一部分大學生村官通過選調、公務員招聘、考事業編繼續留在鄉鎮工作，也逐步成為了實現鄉村振興戰略的中流砥柱，這給接下來的政策帶來了指導性的意見。選拔有基層經歷的一線人才到鄉鎮一級工作有利于放緩鄉村干部老齡化的步伐，給干部隊伍注入新鮮血液，夯實人才儲備，形成"人才到基層去、干部從基層來"的科學培養鏈，有利于優化領導機關的干部來源，從干部結構上保證黨政領導機關與基層人民群眾的血肉聯系。相關政策正在逐步推進：如蘇州規定新提拔進縣級市（區）黨政班子成員，原則上要有鎮（街道）或企事業單位領導經歷，新提擔任縣處級以上領導職務的干部，應具有2年以上基層工作經歷；南京市市級機關，要拿出50%以上的計劃考錄具有2 年以上基層工作經歷人員；包括上海奉賢區招錄基層后備干部也要求報考人員對農村熟悉，有報考地戶籍。這些優化干部人才資源配置的力舉，處處傳遞和彰顯用人導向：基層經歷，成為干部成長和任用的重要一環。而作為制度設計，它也為打通干部"上下"通道提供剛性保障。

同時，基層政府要大力發現儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經過實踐考驗的優秀年輕干部。鄉土社會的本地精英在新一輪鄉村建設中起到了"帶頭人""領路者""規劃師"的獨特作用，因此，要重視對農村本地文化能人的培育，重點培育本土性新生代干部人才，夯實人才基礎。還應當進一步完善農村基礎設施建設，提高農村文化設施的服務能力，這樣才能留住人才。