公共管理視角下新政府會(huì)計(jì)制度問題研究

□ 文| 顏繪秋

公共管理是針對政府管理的缺陷而產(chǎn)生的一種管理理念和管理模式。它一方面強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)的“公共性”，即公共權(quán)力必須履行公共職能；另一方面強(qiáng)調(diào)對公共權(quán)力的監(jiān)督、制約和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用公共權(quán)力的科學(xué)方法。新政府會(huì)計(jì)制度的產(chǎn)生，一方面是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求、時(shí)代的選擇，更重的一方面是社會(huì)公眾為得到更好的公共服務(wù)的選擇。

在我國，隨著公共管理的不斷運(yùn)用與實(shí)踐，公共管理在提高政府的辦事效率、提升政府服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮的作用日益凸顯。由此可見，新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施對于提升行政事業(yè)單位公共管理水平有著不可或缺的作用。

新政府會(huì)計(jì)制度“新”的體現(xiàn)

權(quán)責(zé)發(fā)生制與收實(shí)現(xiàn)制并行

新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制相結(jié)合的核算方式，對納入部門預(yù)算資金采用“平行記賬”。通過財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算產(chǎn)生政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，通過預(yù)算會(huì)計(jì)核算產(chǎn)生預(yù)算報(bào)表，有效的提高了財(cái)務(wù)和預(yù)算管理水平。兩種制度適度分離又適度結(jié)合的方式，使得各單位不僅能夠了解預(yù)算執(zhí)行中的情況，更能夠使得單位了解自己在成本核算中存在的一些問題，及時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的不合理行為，最大化的使用公共財(cái)政資金為社會(huì)公眾提供更加便捷、舒適的公共服務(wù)。

明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況

新政府會(huì)計(jì)制度要求行政事業(yè)單位資產(chǎn)要進(jìn)行累計(jì)折舊和攤銷。舊會(huì)計(jì)制度中資產(chǎn)不用進(jìn)行折舊和攤銷，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位不能真實(shí)了解本單位的實(shí)際資產(chǎn)情況，不利于工作的開展。新政府會(huì)計(jì)制度要求單位根據(jù)資產(chǎn)使用實(shí)際進(jìn)行合理的計(jì)提折舊和攤銷，不僅有效的解決了上述問題，也促進(jìn)了單位更加合理、科學(xué)的配置資產(chǎn)，盡可能最大化發(fā)揮現(xiàn)有資產(chǎn)的作用，從而為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。

公共管理視角下新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施中存在的問題

我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅推動(dòng)了我國進(jìn)行深化改革，也推動(dòng)了公共管理的開展。新政府會(huì)計(jì)制度的出臺以及實(shí)施正是我國政府深化改革工作以及提高政府服務(wù)質(zhì)量的一個(gè)體現(xiàn)。我國新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，雖然取得了一定的成績，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，以及人們對公共服務(wù)提出的更高要求，仍然存在一些問題。本文基于公共管理視角下新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施過程中存在的一些問題提出相應(yīng)解決辦法。

信息化建設(shè)相對薄弱

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，公共管理活動(dòng)也邁上了一個(gè)新的臺階，新政府會(huì)計(jì)制度也應(yīng)運(yùn)而生。新政府會(huì)計(jì)制度中對于會(huì)計(jì)核算體系提出了“適度分離”又“相互銜接”的思想，這就對當(dāng)前的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)升級提出了新的要求。與此同時(shí)，財(cái)政部內(nèi)控規(guī)范中明確規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制”。然而，現(xiàn)有的財(cái)務(wù)核算軟件無法滿足新政府會(huì)計(jì)制度中的“平行記賬”、“雙報(bào)表”和運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的要求，造成了信息化建設(shè)與新政府會(huì)計(jì)制度要求相脫節(jié)的情況。

與政府會(huì)計(jì)制度相適應(yīng)的績效評價(jià)體系有待建立

公共管理提出了設(shè)定績效目標(biāo)，實(shí)行績效管理、評估和考核，即公共管理核心——提升績效。然而新政府會(huì)計(jì)制度雖然已經(jīng)實(shí)施，但是配套的績效評價(jià)工作卻相對滯后。通過實(shí)際情況不難發(fā)現(xiàn)，單純的預(yù)算執(zhí)行情況，只能單純的反映預(yù)算執(zhí)行率，即“錢花了多少”，而實(shí)際預(yù)算支出達(dá)到的效果，也就是“花的錢起到了多大的成效”卻難以評價(jià)。這就使得必須建立與新政府會(huì)計(jì)制度相適應(yīng)的績效評價(jià)體系。

財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

在實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度之前，行政事業(yè)單位實(shí)施的都是收付實(shí)現(xiàn)制，除了個(gè)別特殊行業(yè)外，一般來說不涉及到成本核算，總體而言，會(huì)計(jì)核算比較簡單。人員配備方面比較薄弱，甚至一些單位存在沒有專業(yè)財(cái)務(wù)人員的情況。新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，對于財(cái)務(wù)人員的專業(yè)性和信息化操作技能有著非常高的要求，財(cái)務(wù)人員不僅要具備專業(yè)的會(huì)計(jì)知識、熟悉掌握各項(xiàng)規(guī)章制度，還要熟悉各種財(cái)務(wù)軟件的應(yīng)用和報(bào)表的填報(bào)。因此，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)勝任能力已成為制約新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施乃至行政事業(yè)單位為社會(huì)提供更好的社會(huì)公共服務(wù)的絆腳石。

公共管理視角下新政府會(huì)計(jì)制度運(yùn)用途徑

加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用信息化提高管理水平

自2015年起財(cái)政部先后下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、加大信息化應(yīng)用程度等一系列通知，但是根據(jù)目前各單位實(shí)施情況來看，能夠充分運(yùn)用信息化手段實(shí)施會(huì)計(jì)管理的單位鳳毛麟角。2019年起，隨著新政府會(huì)計(jì)制度的全面實(shí)施，原有的財(cái)務(wù)核算軟件已不再適用新政府會(huì)計(jì)制度中“平行記賬”要求。然而，就目前現(xiàn)狀來看，各單位雖然都已根據(jù)新政府會(huì)計(jì)制度的要求升級了財(cái)務(wù)軟件，但是財(cái)務(wù)軟件的功能參差不齊，大部分軟件僅限于滿足“平行記賬”這一基本需求，幾乎不能實(shí)現(xiàn)新政府會(huì)計(jì)制度中的政府財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算報(bào)表編制等自動(dòng)取數(shù)的需求。

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，代表著黨和政府履行相關(guān)職能，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用，應(yīng)當(dāng)更加注重自身財(cái)務(wù)管理能力建設(shè)，加強(qiáng)權(quán)力管控，從經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)源頭做起，讓權(quán)利真正做到在陽光下運(yùn)行。因此，選擇科學(xué)、合理的財(cái)務(wù)軟件，并以及為基礎(chǔ)建立一整套內(nèi)部控制信息化體系化管理體系十分重要。

如充分運(yùn)用財(cái)務(wù)軟件并將各種相關(guān)內(nèi)部控制制度嵌入財(cái)務(wù)軟件、實(shí)現(xiàn)預(yù)算、報(bào)銷、賬務(wù)處理、固定資產(chǎn)管理等財(cái)務(wù)核算相關(guān)聯(lián)，運(yùn)用信息化手段最大限度的避免出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算情況出現(xiàn)，并減輕會(huì)計(jì)人員的工作量，以保障制度運(yùn)行更有效率，數(shù)據(jù)提取更加便捷、準(zhǔn)確。

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平

各級行政事業(yè)單位自2019年1月1日起正式實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度，新制度在不斷的運(yùn)用中也暴露出了一些問題，新政府會(huì)計(jì)制度對財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求，因此財(cái)務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)對于新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，以及提高政府公共管理水平有著至關(guān)重要的影響。鑒于新政府會(huì)計(jì)制度下的，核算更加的精細(xì)化，對于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員所提出的要求也逐漸升高。基于目前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員現(xiàn)狀，可以采取如下方法加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)：首先，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可以通過聘請高校老師、制度研究者對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，以及鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員撰寫相關(guān)論文等方式促進(jìn)財(cái)務(wù)人員對新制度進(jìn)行思考，提高財(cái)會(huì)人員專業(yè)能力。其次，有針對性地招聘專業(yè)對口的應(yīng)屆畢業(yè)生、引進(jìn)專業(yè)素養(yǎng)較高的專業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員，加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。最后，可以通過當(dāng)?shù)刎?cái)政、審計(jì)部門牽頭，以實(shí)際業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)定期開展業(yè)務(wù)交流，不斷提升各級行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力。

構(gòu)建與公共管理相適應(yīng)的績效評價(jià)體系

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，由高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)公眾對政府提供的公務(wù)服務(wù)有了新的認(rèn)識，也有了新的要求。

與此同時(shí)，新環(huán)境下的公共管理理論對政府也有了新的認(rèn)知，即政府在有巨大公共權(quán)力、對社會(huì)資源擁有支配權(quán)的同時(shí)，肩負(fù)著維系社會(huì)穩(wěn)定、提供優(yōu)良公共教育和環(huán)境建設(shè)等方面的責(zé)任。另外，根據(jù)公共財(cái)政資金使用效率的原則，政府在支配公共資源時(shí)要秉持效益至上的原則，這就對我國政府會(huì)計(jì)提出了新要求——在編制預(yù)算的同時(shí)申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)，通過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入可以產(chǎn)出的效果來確定預(yù)算安排，這也是新政府會(huì)計(jì)制度進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算（成本核算）必要性的體現(xiàn)。

就目前來看，行政事業(yè)單位對于績效評價(jià)的認(rèn)識以及指標(biāo)的確定還存在認(rèn)識不足的情況。基于公共管理的需要，各行政事業(yè)單位應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變思路，根據(jù)業(yè)務(wù)情況，以及可以帶來的行業(yè)效益、社會(huì)效益等，選取與之相適應(yīng)的項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)，推進(jìn)成本與收益配比原則，通過嚴(yán)格的成本核算確定行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，以便于開展全面績效管理。