基于一體化的新時期交通運輸PPP 模式創新發展研究①

馮 偉 ，趙 海 ，褚春超 ，熊才啟

（1.貴州省交通運輸廳，貴州 貴陽 550003；2.交通運輸部科學研究院，北京 100029）

引言

推廣應用PPP 模式，是新時期深化投融資改革的一項重要舉措，有助于多渠道籌措公共服務與基礎設施建設發展資金，有效地降低政府債務負擔，更好地發揮市場在資源配置中決定性作用，不斷改善公共服務和基礎設施的有效供給[1-2]。近年來，在國家相關政策的規范和指引下，各地通過科學部署、完善機制、嚴格監管、精準發力等舉措，使PPP 模式在諸多行業領域獲得了深入廣泛地應用，在促投資、穩增長、保供給等方面取得了顯著成效。但隨著改革實踐的不斷深入，PPP 模式應用中暴露出項目把關不嚴、操作不規范、融資風險敞口、嚴格履約較差等突出問題[3-5]，社會資本參與PPP 項目積極性降低，這與深化供給側結構性改革、促進高質量發展的初衷嚴重不相符。為此，亟需評估總結PPP 模式發展實踐經驗，按照國家深化改革的初衷和嚴格規范PPP 發展的政策要求，堅持問題和目標導向，探索新時期PPP 模式創新發展的新思路，提出推動PPP 健康可持續發展的新舉措，為推動經濟社會高質量發展注入新動能。

一、交通PPP 項目投資特點

交通運輸業是應用PPP 模式最早的行業之一，這既與交通運輸行業的屬性、特點和發展階段有關，也與國家積極倡導不斷加強PPP 政策制度設計及行業上努力作為有關。近年來，交通運輸領域通過大力推廣應用PPP 模式，在多渠道籌措交通發展資金、優化投資結構配置、提升交通公共產品和服務供給等方面發揮了重要作用，為新時期交通運輸深化改革、高質量發展、交通強國建設做出了重要貢獻[6-8]，但也暴露出一些認識不到位、發展不平衡、管理不規范問題。具體來講，體現在以下幾個方面：

（一）項目單體大，投資收益較低。

據財政部PPP 中心數據統計，截至2020 年4 月底，交通運輸PPP 項目入管理庫1314 個，占總入庫PPP 項目數的13.9%，投資額占總入庫項目的31.8%，單體交通運輸項目平均投資額34.8 億元，遠高于入庫項目平均投資額15.2 億元；有民資背景落地的交通運輸項目220 個，占交通運輸總入庫項目的16.7%，遠低于有民資背景落地項目在總入庫項目中占比28.7%的水平。另據統計，2018 年全國經營性收費公路通行費年均收入為456 萬元/公里，支出為730 萬元/公里，缺口為274 萬元/公里，相對于動輒每公里上億元建設投資來說，項目整體投資效益較差，特別是在項目運營初期，屬于車流量培育階段通行費收入較低，現金流十分緊張。另外根據144 個公布了項目回報率的PPP 項目來看，在2015 ～2017年平均投資回報率分別為8.04%、6.66%、6.3%，呈逐步走低趨勢，這與近年來國內市場利率和國債利率（或地方發行的債券利率）逐步走低正相關。總之，項目單體投資額大，收益水平較低，民營資本參與意愿不強，往往交通基建項目社會資本投資主體是大型央企或國有施工企業，以獲取施工利潤沖抵項目投資風險和回報。

（二）項目風險點多，投資不確定性強。

交通基建項目建設（2 ～4 年）運營（25 ～30 年）的合作周期長，期間常面臨征地拆遷成本超支、建設材料價格上漲、施工技術、設計變更、交通量預測不確定性大、受政策調整（如免費通行）影響明顯等系列風險，容易造成項目建設投資超概、運營期車流量不達預期等問題，項目預期投資回報和收益水平不確定性大，為此設置合理的項目風險分配機制，以保障各方合法權益和合理收益矛盾突出。

（三）發展不平衡，投資回報有差異。

交通運輸項目受所處發展區域不同、是否納入戰略規劃、路網的競爭性、沿線資源匹配性、配套政策支持力度等影響，投資差異非常大。據有關統計分析，高速公路車流量與區域經濟發展高度同步相關，且受區域經濟外向性程度影響不明顯，即使地處中部的江西、湖南，其跨省車流量占本省總流量的比例也在10%以內[9]。分區域來看，東部地區已建成高速公路的交通量明顯高于中部、西部地區，東北地區則為負增長。中西部地區隨著國家戰略傾斜、加大建設投入和路成網，交通量增長較快。反映到投資上，中西部地區的項目往往因車流量不確定性大、融資成本高等，按照風險與收益對等原則，項目投資回報要求也高于東部地區。

（四）重投資建設，輕項目績效管理。

交通運輸作為基礎設施建設投資重要領域，在落實和支撐國家重大戰略實施上發揮著重要作用，特別是在經濟下行風險壓力較大時，更要著重發揮交通基建投資穩增長的壓艙石作用。為此，一些地方存在過于強調投資拉動作用的認識偏差而忽視了項目充分論證的必要性，導致一些項目論證流于形式而倉促上馬，利益共享和風險分擔機制設置不合理、項目績效設置與監管虛化等，為項目后續運營管理埋下隱患。

二、交通PPP 項目發展形勢

長期以來，黨和國家都十分關心支持交通運輸業的建設發展，把交通運輸作為投資建設發展的重點領域和優先方向，使我國交通運輸業取得了舉世公認的重大成就，為國民經濟、社會發展做出了巨大貢獻。

新時期，審視交通運輸PPP 項目發展，筆者認為面臨著重要機遇，主要表現在：一是中央和地方政府對交通運輸發展的重視和支持沒有變，始終將交通運輸作為促進經濟穩定增長、擴大有效內需、支撐國家重大戰略實施的先行官，黨的十九大報告更是在建設現代化經濟體系中提出要建設交通強國，賦予了新時期交通人新的歷史使命。二是行業的基礎性、戰略性地位和投資預期沒有變，據統計2001 ～2019 年間，交通運輸、倉儲和郵政業固定資產投資占全社會固定資產投資比例平均在10%以上，在19 個國民經濟大行業分類中排名前列，僅次于制造業、房地產業。“十二五”時期交通固定資產投資12.5 萬億元，“十三五”前4 年已完成12.34 萬億，預計“十四五”期間交通固定資產投資仍將保持高位運行。未來在加快交通強國建設和深化交通運輸投融資改革中，PPP 模式作為一項重要的投融資創新，將繼續肩負著重大使命并發揮重要作用。三是交通PPP 項目發展環境持續優化，國家相繼出臺了一系列放寬放活社會投資政策，鼓勵通過設立產業投資基金、創新PPP 模式等多種形式，吸引社會資本投資交通等基礎設施建設，各地也紛紛制定政府補貼機制、設立獎補資金、簡化審批流程、設立PPP 融資支持基金、實施稅收優惠、創新金融支持等眾多相關政策，為社會資本進軍交通基礎設施投資建設打開方便之門[10-12]。

同時也要看到，交通PPP 項目發展面臨一些挑戰，規范可持續發展是長期趨勢。一是政策要求PPP 項目更加嚴格規范發展，在肯定PPP 模式深化公共服務和基礎設施領域供給側結構性改革發揮作用的同時，新近頒布的《政府投資條例》、財金〔2020〕13號、財金〔2019〕10 號、財金〔2018〕54 號、財辦金〔2017〕92 號、財預〔2017〕87 號、財預〔2017〕50 號等一系列，對PPP 項目的投資資金、績效考核、付費機制、債務防范、融資監管、準入監管和實施程序等都提出了更為嚴格明確的要求，旨在正本清源、回歸本質，PPP 項目進入了更加規范發展的法治新時代。二是交通運輸建設運營成本仍將攀升，隨著對項目運營和服務品質、綠色安全發展要求越來越高，在資源和環境約束雙重疊加影響下，項目建設運營維護成本不斷攀升。根據收費公路有關數據統計，2018年度全國高速公路建設成本（以當年新增投資和新增里程做近似處理）平均為10819 萬元/公里，收費公路成本支出（包括償還本息、養護、運管、稅費等支出）平均為572萬元/公里，與2014 年相比5 年間平均每年分別增長13%和17.4%。未來，隨著征地拆遷、環保成本等上升，隨著高速公路建設逐步向邊遠窮地區延伸，受建設條件限制，橋梁隧道比不斷提高，高速公路建設管養成本還將繼續攀升，項目投資與收益比將進一步下降，亟需要政府給予更大力度的政策支持和財政補助。

新時期，機遇與挑戰并存，機遇期很難得，是矛盾的主要方面，挑戰可以通過有效舉措合理化解。交通運輸業應該審時度勢、把握大局，利用好政策紅利和行業發展黃金期，創新PPP 發展模式，優化投資策略，積極開拓交通運輸發展新局面。

三、創新PPP 的主要舉措

根據深化交通運輸投融資體制改革政策導向，緊密結合當前交通基礎設施建設發展的階段特點和實際情況，堅持規范有序、監管嚴格、風險可控、誠信履約原則，秉承“一體化”的思想[13-15]，具體來說，實施“資源大統籌、實施一體化、利益共同體、績效全覆蓋、監管一盤棋”五大舉措，推動交通運輸PPP 模式創新，開創交通運輸投融資新格局，為交通強國建設提供強有力的支撐保障。

（一）實施資源大統籌

統籌管理是政府履行職能實施宏觀調控管理的重要舉措。通過大統籌管理，可在更高層面加強頂層設計謀劃，統籌資源優化配置，有效協調局部與整體、短期與長期利益，精準發力，集中力量辦大事。具體來說，要堅持三個統籌，即統籌項目計劃、統籌資金保障、統籌資源配置。

1.統籌項目計劃。主動對標國家戰略和重大決策部署，對接規劃重點任務安排，抓好PPP 項目儲備，規范編制交通建設PPP項目開發目錄，對實施意義重大、效益突出、條件成熟（已完成立項決策程序、邊界清晰、方案編制合理、可融性好等）的項目，優先保障安排。

2.統籌資金保障。一方面，交通運輸主管部門主動銜接協調相關部門和有關單位，統籌可用于交通建設發展的一般預算資金、專項資金、政府性基金和通行費收入等各項資金，制定三年滾動政府投資計劃和年度計劃，與財政年度預算銜接平衡，強化資金調度保障。另一方面，考慮到交通項目從建設投產到達產交通量需要5 ～8 年的培育期特點，應統籌處理好項目當期收益與長遠收益的平衡。

3.統籌資源配置。探索統籌好項目“肥瘦搭配”，統籌好高速公路項目與沿線服務區、廣告、土地、旅游、物流等資源開發，充分挖掘整合相關資源，提高項目經營回報水平。對于使用者付費不能覆蓋項目投入確需政府資金支持的項目，可統籌中央與地方資金，綜合運用投資補助、政府資本金投入、貸款貼息等方式，加大對項目運作支持力度。

（二） 夯實實施一體化

實施PPP 項目的核心是發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。為克服“重建設、輕運營”的思想傾向，防止“工程進、運營退”的不良現象，避免實施PPP 項目向融資化和工程化發展，需夯實PPP 項目實施、咨詢全過程一體化，全面提升項目投資效益、工程建設質量和運營效率，推動高質量發展。

大力推廣EPC+BOT 應用模式。利用該模式推動PPP 項目設計、融資、建設、養護、運營、移交一體化發展，充分發揮社會資本在融資、材料供應、施工組織、項目管理中的產業鏈集聚優勢，統籌項目各環節加快實施進度，實現項目各環節綜合收益的合理優化而控制成本，進一步推動政府從追求融資、快上工程向服從公眾需求、提升公共服務供給效率轉變，推動社會資本從賺工程施工利潤向獲取運營服務收益轉變。

積極推進PPP 咨詢服務一體化。實施PPP 項目，事關項目投資決策、工程建設、運營服務和期末移交全過程，跨階段、綜合性和一體化特點明顯，需要選擇綜合實力強的專業咨詢機構，負責對PPP 項目決策論證、方案編制、招標代理、投資談判、協議文本、法務咨詢、公司組建等進行全方位一體化的綜合咨詢服務。

（三） 堅持利益共同體

推動政府與社會資本合作PPP 模式，加強機制設計，在注重公眾利益保障監管和尊重社會資本利潤中追求平衡，充分發揮政府與社會資本各方所長，合理分配和化解項目投資建設運營風險，實現優勢互補、合作共贏，追求項目整體利益最大化。

堅持參與主體平等的理念。在PPP 項目中，政府與社會資本是項目合作雙方，牢固樹立平等合作觀念，對待社會資本要一視同仁，合理設定招投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，保障國有企業、民營企業、外商投資企業公平競爭，充分發揮各類投資主體的優勢。

充分識別和合理分配風險。交通PPP項目參與主體較多、合作周期較長、涉及因素復雜，需要充分識別項目融資、建設、運營中各方面風險，特別是項目融資、建設成本控制、設計變更、征地拆遷、最低交通量需求、運營期缺口補助、收費政策變化等風險，按照最優原則建立風險分擔機制，簽訂規范、有效、全面的PPP 項目合同，給予各方有效的利益保障。

完善合作與收益分配機制。在PPP 項目合作中，各方應尊重彼此核心關切利益，科學約定項目投資合理回報、給予項目配套支持等，建立健全項目經營收益分配、與風險承擔相應的收益共享、保持社會資本流動性的合理退出機制等，確保項目在充分協商、風險共擔、利益共享的基礎上，長期高質量地可持續運營。

（四） 強化績效全覆蓋

全面加強PPP 項目績效管理，是貫徹落實黨中央國務院關于全面實施預算績效管理決策部署的重要體現，牢固樹立以PPP項目績效考核為核心的理念，建立項目立項考核有目標、項目建設運營績效要達標、績效不達標要追究的機制，堅決防止項目績效考核“淡化”、考核應用“虛化”、支出責任“固化”、運營服務“泛化”問題，將績效管理理念和要求落到實處，促進項目規范高效運行，不斷提升項目產出質量與效益。

建立健全績效目標和指標體系。對擬采取PPP 模式實施的項目，做好事前績效評估，組織開展扎實的物有所值評價、財政承受能力論證及項目實施方案論證，提出涵蓋項目投入、產出、效益、管理的績效目標，建立涵蓋項目全生命周期的科學合理、細化量化、可比可測的績效目標和評價指標，明確績效評價具體標準和方法。

完善績效評價與監控機制。針對項目建設期和運營期分別建立績效監測評價機制，由項目實施機構或其委托第三方專業機構，對項目績效情況進行動態跟蹤檢查，按照事先約定的績效目標、指標、標準和方法，對項目產出、效果、管理等方面進行全面績效評價，確保項目程序合規、財務規范、產出質量與服務達標，物有所值。

強化績效評價結果的應用。建立績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，將績效考核結果與政府付費（包括建設期投資補助、可行性缺口補助、最低需求補貼等）或使用者付費掛鉤，實現按效付費，形成反饋、整改、提升績效的良性循環。

（五） 構建監管一盤棋

實施PPP 模式引入社會資本，有利于引入競爭機制促進創新、有效增加公共產品供給、提高公共服務效率質量，但因交通基礎設施的自然壟斷特性、BOT+EPC+運營期政府補貼權的排他性和項目實施信息不對稱性，容易導致市場機制失靈、損害公共利益現象，為此需要加強對PPP 項目實施的統一監管，確保項目主體合規、客體合規、程序合規，最大化項目的社會效益，最終實現PPP 項目相關參與主體（政府、社會資本和社會公眾三方）共贏。

實現監管對象與內容全覆蓋。構建完善的PPP 項目合同體系，實現對PPP 項目監管內容和對象的全覆蓋，監管內容包括貫穿項目識別、準備、采購、執行和移交實施全過程與項目相關的所有行為，監管對象除了政府方及其出資人代表、社會資本和共同設立的項目公司外，還包括融資單位、勘察設計單位、建設施工單位、監理單位、材料設備供應商、運營服務單位、項目咨詢服務單位等。

完善約束與激勵相匹配機制。約束是為了規范項目參與主體的行為合法合規，包括對項目準入、資金、質量、進度、環保、安全、服務等的監督監管；激勵是為了發揮項目參與主體的能動性和積極性，主要體現在資金投入、資金補貼、收益分配、稅費優惠、資源配套等方面。

強化部門協作機制凝聚合力。交通PPP項目管理涉及多個部門，包括發改、財政、自然資源、環保、水利等，應進一步加強部門協作，完善信息溝通與共享機制，積極推行PPP 項目聯審機制，強化項目跟蹤監測與協同監管機制，不斷簡化辦事程序提高辦事效率。

四、創新PPP 的配套措施

PPP 模式是適應國家治理現代化、市場起決定性作用、加快轉變政府職能、建立現代財政制度等要求的一項重大項目投融資模式變革，創新推廣運用PPP 模式是深化交通基礎設施投融資改革的一項重要內容，要繼續堅持“科學規劃、穩步實施、嚴格監督”原則，確保PPP 模式在交通運輸領域規范、有序的推廣和運用。創新PPP 的配套措施建議如下：

強化項目統籌管理協同。PPP 相關管理部門應強化協同配合，形成合力。發展改革部門統籌本級政府投資項目，財政部門統籌本級政府投資項目資金，按照項目安排資金，切實強化資金調度保障。行業主管部門要繼續加強與PPP 實施相關部門之間的溝通對接，堅持新發展理念，堅持高質量發展，切實做好項目前期審批、資金保障、建設實施、監督管理等各方面工作。

嚴格把控PPP 項目入口關。嚴防項目論證把關不嚴、倉促上馬，加強項目按PPP模式實施入口把關，強化項目成本—效益分析，對經濟效益分析不達標的項目，堅決禁止采用PPP 模式；加強PPP 項目合規合法性審查，重點做好項目在交易結構、財務測算、風險分配、收益分成、績效評價、政府監管等關鍵環節把關；根據財政承受能力等因素，做好統籌論證，合理安排項目建設時序。

加強信息公示和誠信教育。不斷完善項目信息的公示公開機制，充分發揮各方對項目的有效監督監管。增強契約理念，加強誠信宣傳，引導合作各方牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，充分體現平等合作原則，確保雙方合理合法權益不受侵犯。