強化航道事業單位內部控制的思考

戴 智

（長江蕪湖航道處，安徽 蕪湖 241000）

一、強化航道事業單位內部控制管理的意義

行政事業單位內部控制旨在保證單位經濟活動的合理有效進行，為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。良好的內部控制能夠提高單位的行政管理水平，保證單位經濟活動合法合規，有效防范舞弊和預防腐敗，減少管理內耗，從而提高公共服務的水平和效益。

長江航道單位作為隸屬于中華人民共和國交通運輸部的公益性事業單位，主要從事長江干線航道規劃、建設、養護、運行等工作。強化航道事業單位內部控制，是服務長江水運、服務沿江經濟、服務流域百姓，使長江黃金水道的“含金量”進一步提升的必然要求，也是適應社會發展的必然需求。

二、航道事業單位內部控制管理存在的問題及對策

結合筆者工作實際，主要從以下五個方面查找目前航道事業單位內部控制中存在的漏洞和潛在的風險，總結部分單位曾經出現過問題的經驗教訓，探討如何進一步強化航道事業單位內部控制，促進航道事業健康發展和更有效服務沿江經濟建設。

（一）預算管理是做好內部控制的前提，需要抓實抓細。

1.預算業務主要問題及風險

一是預算編制時間緊，準備工作不充分，各預算歸口管理部門平時未重視基礎數據的統計和分析，可能導致預算編制質量低，與實際執行偏差較大。如實踐中部分單位未對各船舶每海里油耗進行測算統計，也未對每年的船舶工作量進行合理預估，而是通過往年的燃油采購量來預估下一年的需求，從而得出的預算數與實際需求差別較大。

二是財務部門與業務部門之間缺乏充分且有效的溝通，可能導致財務部門最終形成的預算和業務部門實際資金開支存在巨大差異，或者項目不細、編制粗糙，隨意性大，導致預算約束不夠。筆者工作中發現，十三五期間，由于國家重視水陸交通建設，預算寬松，業務部門項目建設資金寬裕；十四五開局之年，在國家過緊日子的大背景下，預算管理發生很大變化，不是任何資金需求都能得到滿足。因此，在有限資金分配的博弈中，如未進行充分的理解和溝通，常會導致預算編制與實際執行存在較大偏差，導致預算難以執行。此外，由儉入奢易，由奢入儉難，過慣了資金寬裕的日子，突然要精細化開支，資金使用部門思想上容易產生抵觸情緒。

三是未按規定的額度、標準和項目明細執行預算，資金收支和預算追加調整隨意無序，存在無預算、超預算支出等問題，預算缺乏嚴肅性。如某單位上報次年培訓計劃是一套內容，但實際執行與預算計劃不符，無論在執行金額和執行內容上都存在巨大差異，存在典型的“兩張皮”現象。

2.預算業務的內控措施

一要注重程序管理。將各項預算分解到各部門進行歸口管理，明確管理責任，提高預算管理意識。在日常的工作過程中，重視基礎數據的測算、統計和積累，提高預算的科學性和準確性。

二要注重培養節約意識。提高全員成本意識和當家意識，培養厲行節約的習慣。各預算部門應按各項開支的輕重緩急進行區分，及時與財務部門反饋和溝通，在無法足額保障各項開支的情況下，優先保障重點和緊急項目，做到預算和執行相統一。

三要注重績效考核。將預算管理歸口劃分到各部門后，建立健全相應的預算考核機制，成立預算測評小組，對預算的編制和執行進行考核和評價，并與部門績效掛鉤，提高預算的準確性和嚴肅性。

（二）工程業務管理是做好內部控制的重點，需要依法依規。

1.工程業務管理存在的主要問題和風險

一是招投標過程中存在圍標串標、暗箱操作或商業賄賂等舞弊行為，可能導致招標工作違法違規、實際工程質量不達標等風險。

二是工程方案不合理，概預算脫離實際，工程方案未能真實有效落實，可能導致工程成本過高、虛列項目成本、工程項目管理人員違紀貪腐等風險。

三是竣工驗收流于形式，由于把關不嚴，可能導致工程交付使用后存在重大隱患。

2.工程業務的內控措施

一要依法建管。財務部門可依據國家有關規定建立招標工作管理辦法，聯合相關部門成立招標小組，對招標工作流程和實施過程進行監管。特別是針對招標金額較大的工程，財務人員要配合項目主管部門，認真核查投標公司信息，重點關注投標保證金、履約保證金等招投標過程中的資金流情況，為打擊非法圍標串標提供確切依據。

二要依規審核。對于工程方案審核，由財務部門自行審計或委托有資質的第三方進行審計把關，改變工程管理部門自我設計、自我審核或自行委托第三方審核現狀，避免工程管理部門既做運動員，又當裁判員。

三要及時驗收。完善竣工驗收流程，明確驗收責任人，按照規定的時限及時辦理竣工決算。

（三）收支業務管理是做好內部控制的基礎，需要強化約束。

1.收支業務主要問題及風險

一是各項收入未按照或無法按照法定項目和標準征收，導致收費不規范或難以收費的風險。

二是沒有加強對各類票據、印章的管控和落實保管責任，可能導致票據濫用或丟失、相關人員存在廉政風險。

三是公用經費支出管理不嚴，可能導致存在漏洞套取資金、損公肥私風險，如在差旅費中虛列出差人員冒領差旅費補貼、公車私用或私車公養等違紀行為。

2.收支業務的內控措施

一要制定制度標準，按規定執行。對航道事業單位收費管理項目制定相應收費標準，收費標準要有上位法規參照或充分政策依據，做到有法可依、有章可循。特別是針對罰款、沒收依據及數額，要統一標準，避免同類型情況執行不同標準產生的徇私舞弊風險。

二要嚴格財務紀律，嚴禁私設小金庫。由財務部門對收入業務進行歸口管理，統一進行會計核算，嚴禁設立賬外賬。財務部門應建立健全票據管理制度和印章管理制度，票據的申領、啟用、核銷、銷毀均應履行規定手續，且所使用的票據要確保具有特有性，嚴禁使用市場上能隨意買到的票據。對于印章，如法人章和財務專用章，應確保專人分別保管，并明確各自保管職責。

三要嚴格把控各類經費支出管理和報銷方式。加強對各類費用的管控及報銷要求，明確各類費用報銷所需的附件，根據上位法如《中央差旅費管理辦法》、《中央會議費管理辦法》等，并結合本單位實際制定相應的管理辦法嚴格執行，只有在報銷手續齊全的情況下才予以報銷。此外，如在報銷差旅費時，費用分別匯入各出差人卡中，避免集中支付給報銷經辦人一人卡中，同時建立職工上班狀態的考勤機制和公務用車使用登記機制，達到預防虛增出差人冒領補貼和重復領取交通補助的情況發生。

（四）合同管理是做好內部控制的關鍵，需要動態監管。

1.合同管理存在的主要問題和風險

一是少數單位為規避招標或大額資金審批流程，故意化整為零，將完整項目合同拆分成標的金額較小的若干合同，直接通過詢價形式將業務交由利益相關人承包，導致經濟活動違法違規和當事人受賄等廉政風險。

二是合同擬定、談判人員法律風險意識淡薄，對合同相對方的資質審核不嚴格，對合同條款審查不仔細，未組織相關專業人員共同參與合同談判，可能導致合同無效、單位面臨訴訟或單位經濟利益受損的風險。

三是對于合同條款的約定，實際執行隨意性較大，缺乏有效監控。對合同條款未明確約定的事項沒有及時協議補充或未按規定程序辦理合同變更、解除等，也可能導致單位經濟利益受損或面臨訴訟的風險。此外，存在合同相對方在實際執行中未按合同履約付款，單位也未對其及時進行催收，可能導致應收款日積月累形成壞賬的風險。

四是合同管理不到位。合同及其附件資料在登記和流轉過程中，因保管不善發生資料丟失，導致合同無法正常履約、發生合同糾紛的風險。

2.合同管理的內控措施

一要強化合同約束機制。在國家《招標投標法》和《政府采購法》的基礎上，根據航道事業單位管理工作實際，進一步細化規定，列明哪些項目必須招標的情形和各類資金審批流程，列出規避招投標的負面清單；加強普法宣傳和廉政教育，嚴禁出現化整為零，規避法定招標程序的現象發生。

二要聘請法律顧問。通過在單位開展法律講堂的方式，提高職工的法律素養和法律意識；同時將“法律顧問意見”作為合同審批的流程之一進行流轉，多一重專業人員的審核把關，防止潛在的法律風險。

三要強化合同執行監督。建立合同管理信息化系統，將合同的關鍵要素自動提取到合同管理系統中，并由系統自動提示或監管合同的履行，對于不能履行的情況，需說明理由或采取補救措施，并報主管領導審批。

四要加強檔案管理監督檢查。由檔案管理部門定期對合同進行統計、分類和歸檔。詳細登記合同的訂立、履行和變更情況，實行對合同的全過程動態管理，在合同簽訂后第一時間將合同及附件資料批量掃描進合同管理系統存檔，避免丟失風險。

（五）資產管理是內部控制環節的薄弱點，需切實提升水平。

1.資產管理主要問題及風險

一是固定資產管理流程不暢。固定資產管理責任劃分不清或無人管理，購買、入賬、轉移、報廢等流程疏于管控，從而導致賬實不符、賬卡不符、有賬無物、有物無賬等多種情況發生。此外，不同層級的上級主管部門均有固定資產管理系統，導致了下級的資產管理工作冗余繁雜，且統計口徑各有區別，沒有做到有效統一。

二是現金資產管理存在漏洞。財務人員既辦理資金支付又做賬務處理，且保管收付款項所需的全部印章和優盾等，可能導致單位資金被貪污挪用的風險；對大額資金支付申請沒有嚴格審核把關，缺乏必要的審批手續，可能導致資金被非法套取或者被挪用的風險；未定期核對庫存現金和銀行存款余額，可能導致貨幣資金被挪用的風險。

2.資產業務的內控措施

一要健全固定資產管理制度。明確資產從購買、入賬、轉移到報廢等各環節的管理機制，將不同類型的資產劃分至不同的部門進行歸口管理，明確責任，建立管理的獎懲機制。此外，精簡固定資產管理系統，或以某一套系統為準為主，并建立固定資產盤點制度，定期進行資產盤點、核對和糾錯。

二要對不相容崗位進行分離控制。如辦理資金支付的財務人員不得管賬務處理，定期盤點貨幣資金的財務人員不得管資金支付，確保不相容崗位相互分離；其次是要建立大額資金授權審批制度，規定不同類型的資金規模由不同層級的領導進行審批；最后要定期盤點庫存現金與賬面現金余額是否賬實相符，抽查銀行對賬單和財務明細賬是否賬賬相符。

結束語

航道事業單位內部控制遠不止以上五個方面，完善航道單位內部控制，僅憑財務一個部門來強化管理更是遠遠不夠的，需要各部門、單位全員的共同努力。首先，領導干部要帶頭提高思想認識，向高標準高要求看齊，做好頂層設計，發自內心支持各部門制定相應的內控制度并督促嚴格貫徹執行，避免掛在墻上、寫在紙上，做表面文章、走形式主義；其次，全體中層干部應牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，時刻保持清醒頭腦，堅守各項內控制度和黨紀國法紅線、底線；最后，全體職工應提高自身素質，加強培訓，提升內控管理水平，切實增強本職工作的技能和規矩意識，在理解制度的基礎上遵守制度、執行制度。只有全系統工作人員都具有進取意識、責任意識和規矩意識，才能有效保障航道事業各項工作順利推進，有力助推長江經濟帶快速健康發展。