陜西省連片特困區農村公路籌融資模式的研究

張文華

（蘇交科集團股份有限公司，江蘇 南京 211112）

引言

2018 年交通運輸部印發的《農村公路建設管理辦法》（簡稱《辦法》）指出，農村公路建設資金應當按照國家相關規定，列入地方各級政府財政預算。農村公路建設應當逐步建立健全以財政投入為主、多渠道籌措為輔的資金籌措機制。鼓勵采取農村公路資源開發、金融支持、捐助、捐款等方式籌集農村公路建設資金。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》指出，現就改革創新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，即政府通過給予私營企業長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施的建設和有效運營, 其成功的關鍵在于通過政府的扶持措施來提高項目收益, 這也是PPP 模式與其他融資模式的主要區別[1]。近年來，由于PPP 模式自身的優勢，其應用是非常廣泛的，涉及到水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域[2]。

農村公路建設不僅能夠帶動農村經濟的發展，同時也提高了村民的生活水平。農村公路建成后，會給沿線土地帶來價值增值。因此，有條件的農村公路還可以將沿線開發成旅游風景區，通過風景區出售門票或開發旅游項目獲取收益來緩解養護資金的短缺問題[3]。

一、陜西農村公路現狀

據統計，2015 年陜西省各市農村公路建設發展是不均衡的。楊凌、西安、榆林、寶雞、漢中市農村公路建設完成投資分別占本年計劃投資的80.1%、47.4%、35.5%、35%、34.7%；商洛、銅川、咸陽、渭南、安康、延安、韓城市由于配套資金不到位，土地、環評手續復雜，征地拆遷難度大等因素導致項目進展緩慢，完成投資分別僅占本年計劃投資的29.7%、25.9%、10.8%、11.4%、13%、8.7%、4.9%。

2015 年陜西省各市農村公路建設完成投資額分別占本年計劃投資比如圖1 所示。從圖中可以看出，咸陽、渭南、安康、延安、韓城市的農村公路建設完成投資額占比是非常低的，不到計劃投資額的20%。沒有完成計劃投資最主要的原因是配套資金不到位，資金配套不到位限制了農村公路的建設及發展。

（一）陜西省連片特困區農村公路建設的融資現狀

從各地市交通局了解到，陜西省連片特困區農村公路建設的資金來源有市政府和縣（區）政府，其中縣（區）級政府是農村公路建設籌融資的主體，一般包括上級撥款和縣鎮政府融資、貸款。農村公路建設資金來源是比較單一的。

圖1 2015 年各市農村公路建設完成投資占比

表1“十二五”期按資金來源分列的農村公路建設投資額 (單位：萬元)

1.陜西省農村公路建設資金來源

通過在陜西省交通運輸廳采集數據，得到了“十二五”期農村公路建設投資額，具體的數據如下表1 所示。 “十二五”期間，農村公路建設資金來源有中央預算內、部分車購稅和地市自籌及其他資金，建設資金主要來源于地市自籌及其他資金，車購稅也占了很大比例，由于車購稅受到汽車年銷量的影響，所以來自車購稅的那部分農村建設資金是相對不穩定的。中央預算內的資金占比是非常小的。

通過分析圖2 可以了解到，陜西省農村公路建設投資額是逐年增加的，說明農村公路建設資金需求在增長，但是農村公路主要靠地市自籌及其他資金來滿足建設資金需求，部分車購稅的投資額是相對較多的，但是來自車購稅的建設資金是很不穩定的。農村公路建設配套資金不完善，導致農村公路發展滯后。

農村公路作為保障農村社會經濟發展最重要的基礎，其建設滯后嚴重制約著農村經濟的發展。農村公路的建管養運費用雖然納入了政府預算，但是政府財力的限制，特困地區地方政府對農村公路發展的資金投入十分有限，農村公路建設資金來源不穩定，因此必須尋求有效的公路建設籌融資模式。

圖2 “十二五”期農村公路建設投資額折線圖

（二）融資過程存在的問題

農村公路融資過程中存在的問題主要有資金需求量大、資金來源不穩定和融資渠道狹窄。

1.農村公路籌融資不暢

由于認識不到位、融資機制不完善、管理體制不健全等等原因，造成了農村公路籌融資不暢，農村公路建設資金來源不穩定。

2.資金需求量大

我國公路建設具有階段性的特點, 而且資金需求量較大, 尤其是農村公路等非經營性公路籌資比較困難。特別是連片特困區，自然環境惡劣加大了修路的難度，從而導致農村公路建養資金需求量大。比如牛蹄鎮的公路，由于該鎮坐落半山腰，農村公路的造價自然要高。在各地市交通局調研了解到，咸陽農村公路造價大概是65 萬元/公里，安康農村公路造價大概是75 ～85 萬元/公里，榆林農村公路造價大概是80 ～120 萬元/公里。

3.融資渠道狹窄

與國道、省道等公路建設融資相比, 農村公路建設融資渠道相對狹隘, 特別是在部分經濟不發達地區, 農村公路建設融資壓力較大[4]。農村公路屬于公共物品, 而且農村公路技術等級很低, 交通壓力小, 往往都是服務于廣大農民群眾的生活, 不能夠進行車輛收費[5]。農村公路的特性決定了農村公路籌融資模式是比較單一的，然而，資金來源不足在一定程度上限制了農村經濟的發展，同時也降低了農民的生活質量。

（三）陜西省農村公路建設籌融資建議

1.健全管理機制

發揮好縣級人民政府責任主體作用，是保障農村公路發展的前提。《辦法》進一步明確了縣級人民政府承擔農村公路建設的主體責任，細化了在資金保障、扶貧發展等方面的職責。各級政府部門應該加強資金管理，確保專款專用，杜絕擠占、挪用農村公路建設資金的現象出現。

2.多元化農村公路融資模式

目前社會上流通的民間資本規模龐大, 充滿投資熱情。西部各省市可制定優惠政策, 保證較高的投資回報率, 鼓勵和吸引民間資本作為農村公路建設專項基金[6]。

農村地區可根據不同地區的優勢，招商引資，推動農村公路建設和發展。生產特色農產品的地區可以此吸引外來資金，發展當地經濟。旅游資源豐富的地區可以開發當地旅游資源作為籌碼，鼓勵并吸引外來資金在當地投資修路，進行土地或旅游資源的開發與運營，獲取一定的收益補充到農村公路養護資金中去。多元化農村公路建設籌融資模式，如圖3 所示。

圖3 多元化農村公路建設籌融資模式

圖4 BOO 模式在農村公路的運作方式

PPP 模式的一個經典做法是，政府與私人部門共同組成SPV（特殊目的機構），針對特定項目或資產，與政府簽訂特許經營合同，并由SPV 負責項目設計、融資、建設、運營，待特許期滿后，SPV 終結并將項目移交給政府，如圖4 所示。

三、案例分析——陜西省安康市漢濱區牛蹄鎮

安康地處秦巴山區，調研發現，安康農村公路建設標準低，里程長，抗災能力差，受自然災害影響損毀情況較為嚴重。當重大災毀發生后，由于無法及時籌措災毀修復資金，導致農村公路難以及時修復，特別是通村公路面臨“通而不暢”的嚴峻形勢，直接影響了當地群眾的正常出行需求。

關于農村公路建設籌融資方面，安康市交通運輸脫貧攻堅發展規劃指出，交通運輸局要加強與中、省相關部門的銜接，最大限度爭取中、省政策資金扶持。積極探索組建交通發展集團，作為交通建設投融資平臺，通過PPP 等建設模式，積極推進政府與社會資本合作，激發民間投資活力，拓寬融資渠道，緩解建設資金不足。農村公路項目除日常養護費和養護工程費，其余由縣區人民政府足額落實普通公路配套資金，確保普通公路“建得好、養得優、管得嚴”。

（一）牛蹄鎮現狀

1.農村公路現狀

安康市牛蹄鎮坐落在半山腰，進出路都是山路。牛蹄鎮通村基本完成，農村公路一般是四級公路或等外公路。由于地理環境惡劣和公路等級低，農村公路抵御自然災害的能力非常低，容易損壞，故在修建的時候，農村公路的抗災能力有待提高。農村公路一般造價為75 ～85 萬/公里。

2.產業

牛蹄鎮的產業結構以農業生產為主，由于當地的地理環境適合種植茶葉，茶葉種植的面積也是相當大。牛蹄鎮的養殖業主要有養豬廠、養羊廠，養殖比較規模大。

3.公路建設資金來源

農村公路都是針對脫貧的。其建設資金源主要是市、縣（區）政府。資金絕大部分來源于縣級政府，一般包括上級撥款和縣鎮政府融資、貸款。農村公路養護一般靠的是各縣區政府。政府的補助資金是3000 元/公里。

（二）存在的問題

進出牛蹄鎮都是比較崎嶇的山路。對產業商來說，路的好壞直接影響產品運輸的便利性以及運輸成本的高低。對于茶葉園來講，由于進出茶葉產業園的路并非硬化路，重型貨車根本無法進出運輸茶葉，導致運輸效率低下，茶葉銷量減少，茶葉產業規模無法繼續擴大。對于養殖戶來說，一旦出現通往養殖場的路難走、路不通的情況，養殖業的產品銷售不出去，養殖戶的收入就沒辦法得到保證。

牛蹄鎮還存在有一些貧困戶沒有脫貧，究其原因，是因為這些村民大多住在沒有通路的山上，交通不便利，沒有什么收入來源。政府也做了努力，政府修建了移民安居房，讓山頂的村民移居到山下。山上的村民移居之后，山上的大片土地就出現了荒廢的現象。要解決土地荒廢問題，就得先修路。路修好了，山上建園區，荒廢的土地才能被充分利用起來，比如在山上發展養殖業，種植業等等。

（三）多元化籌融資模式

就陜西省安康市漢濱區牛蹄鎮的具體情況分析可以得出，可以通過招商引資來籌集一部分的公路建養資金，通過政府與社會資本合作（PPP）模式運作，讓開發商墊錢修路，政府給予開發商一定的優惠。

引進茶葉生產商，茶葉商負責修產業路，政府給予茶葉商土地使用權、延長土地使用年限以及減免稅收等優惠。打造茶葉園區旅游業，開發當地旅游業，開發商墊錢修路，修成后，在門票中提取一定的比例作為投資者的回報等。

招商引資不僅適用于牛蹄鎮，也適用于咸陽市淳化縣上常社村，在上常社村擁有韭菜大棚種植園和食用菌大棚種植園等產業，由于種植園附近的路未硬化，所以下雨天蔬菜沒辦法運出去，導致產品滯銷。為了保證農產品運輸的便利性，就得先修路。可以通過種植戶負責修路，政府延長種植園土地使用權。對于有產業種植園的地區，都可采取政府與企業合作（PPP 模式）的方式籌集農村公路建養資金。招商引資一方面解決了農村公路建養資金短缺的問題，另一方面，也減輕了政府的財政壓力。對于沒有種植園也沒有旅游業的地區可采取以工代賑和民工建勤，比如榆林，在調研的過程中，了解到榆林特困區農村是沒有什么產業的，外出打工人口較多，但是修建農村公路是非常有必要的。對于榆林特困區，可采取以工代賑和民工建勤的方法籌集農村公路的建設資金。有林地的農村，可以采取土地信托方式和林權抵押貸款來籌集農村公路建設資金。

總結

目前，陜西省連片特困區農村公路建設資金來源相對來說是很單一的，建設資金主要來源于中央內預算、部分車購稅和各地市自籌。農村公路建設資金需求在不斷地增長，建設資金配套不到位在一定程度上限制了農村公路的建設以及農村經濟的發展，所以要發展多元化農村公路建設籌融資模式。本文引入了PPP 模式，可根據當地農村擁有的資源，引入社會資本。有的地方可能資源比較貧乏，可考慮以工代賑和勤工建民等方式，讓村民參與農村公路的建設與養護。