黃河流域高質量發展的特殊性及其模式選擇

任保平

內容提要 黃河流域高質量發展是一個重大國家戰略，黃河流域高質量發展模式選擇的理論依據是主體功能區建設的思路，基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等將黃河流域按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四種區域，確定不同的開發方式和高質量發展的目標與任務。黃河流域高質量發展的特殊影響因素主要表現在：生態環境脆弱，經濟發展水平差別大，少數民族和貧困地區集中，絲綢之路經濟帶的重要區域，以及自然資源、歷史資源和文化資源豐富等方面。依據主體功能區建設的思路，從黃河流域的區情出發，黃河流域高質量發展可以選擇綠色發展導向下的分類發展、聯動發展、協同發展和合作發展五位一體的高質量發展模式。

關鍵詞 黃河流域 高質量發展 主體功能區 發展模式

〔中圖分類號〕F207 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2020）01-0001-04的重要區域，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。①黃河流域高質量發展既是推動經濟高質量發展的內在需要，也是促進區域協調發展的必然要求。由于黃河流域涉及地區廣闊，經濟發展水平和生態環境狀態差別大，需要堅持科學理論為指導，在充分分析黃河流域高質量發展特殊性的基礎上，做好黃河流域高質量發展的模式選擇。

一、黃河流域高質量發展模式選擇的政策依據

由于經濟發展水平和生態環境狀態差別大，黃河流域高質量發展不可能形成統一的模式，需要堅持主體功能區建設的思路推進黃河流域的高質量發展。因此，黃河流域高質量發展模式選擇的理論依據是主體功能區建設的思路。黃河流域高質量發展的主體功能區劃分需要考慮自然生態狀況、水土資源承載能力、區位特征、環境容量、現有開發密度、經濟結構特征、人口集聚狀況、參與國際分工的程度等多種因素。依據主體功能區的建設思路，將黃河流域按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四種區域，按照自然環境、資源條件和經濟發展水平的差異確定不同的開發方式和高質量發展的目標與任務。從黃河流域的實際情況來看，按照主體功能區的思路，可以將黃河流域劃分為以下四種：

1.禁止開發區的高質量發展。禁止開發區主要是三江源國家自然保護區所在地及周邊地區。這類地區在黃河流域高質量發展中要進行生態環境保護，為全國提供生態公共產品，或者進行自然保護和文化遺產保護。三江源地區生態環境對黃河流域以及全國的生態環境狀況有重大影響，將其劃為禁止開發區，以實現這一區域的生態環境保護并為全國提供生態公共產品的任務。即，黃河流域國家自然保護區屬于禁止開發區，主要完成自然保護和文化遺產保護的任務。

2.限制開發區的高質量發展。限制開發區是黃河流域數量最多的一類地區，這類區域生態極其脆弱，資源環境承載能力較低，存在嚴重的水土流失和土地荒漠化。限制開發區的高質量發展主要是要注重生態的治理，加強環境保護與生態修復，不可進行高強度的工業化開發，而是要增強生態產品的生產力，將這一類地區建設成為全國或區域性的生態功能區。

3.優化開發區的高質量發展。優化開發區的開發密度已經較高，不能再進行大規模的城市化開發，而是要優化開發區的布局和功能，在高質量發展過程中，應加快產業結構優化升級，科學規劃產業的功能與布局，以供給側結構性改革為思路，提高開發區的生產效率，以推動現代化產業體系的形成。

4.重點開發區的高質量發展。重點開發區具有較好的資源承載能力，良好的經濟和人口聚集條件和經濟發展基礎。這類區域的高質量發展應首先加強基礎設施建設，改善營商環境，促進產業集群的發展，壯大經濟規模，加快工業化和城市化，逐步成為支撐地區高質量發展的重要載體，并以重點開發區為中心，充分發揮自身經濟腹地優勢，輻射帶動周邊的產業發展，形成高質量發展的新局面。

二、黃河流域高質量發展的特殊性

黃河流域高質量發展不同于全國整體上的高質量發展，也不同于某一個省區的高質量發展，是典型的大流域高質量發展，具有一定的特殊性。總體來看，黃河流域高質量發展的特殊性主要表現在：

1.區域內經濟發展水平差別大。黃河流域橫跨我國的東西部三大區域，區域內經濟發展水平差距較大，黃河流域的西部省份，如甘肅省、寧夏回族自治區、青海省，其2018年地區生產總值較低，分別為8246. 10億元、3705.

18億元以及2865.23億元，位列于全國地區生產總值的后5位。而黃河流域的中東部地區經濟發展水平較好，如山東省和河南省，2018年地區國民生產總值分別為76469. 70億元以及48055. 90億元，位列全國地區生產總值的前5位，山東省較青海省地區生產總值，高出25. 69倍，意味著黃河流域省份之間的經濟差距較大，地區經濟發展存在不均衡、不充分的問題。

2.黃河流域生態環境脆弱。由于受到全球氣候變暖、人類經濟活動等多種因素的影響，導致黃河流域的水資源短缺、水循環失衡等矛盾日益加劇，黃河流域儲水能力下降，地下水和徑流量持續降低，水資源形勢不容樂觀，周邊生態環境脆弱。黃河大部分河道處于干旱、半干旱地區，尤其是西北地區、華北地區，水資源供需矛盾更加突出。隨著城市化的大范圍演進和工業化的大規模發展，人類過度的經濟活動破壞了生態系統的平衡，導致黃河流域土地荒漠化嚴重，甚至造成了黃河斷流。從現實發展來看，黃河流域水土流失加劇、水生態惡化已經嚴重影響到黃河流域經濟和社會的發展。

3.少數民族和貧困地區集中。一是少數民族集中。黃河流域屬于多民族聚居地區，少數民族人口占黃河流域人口的十分之一，多聚居在黃河上游地區，如青海、甘肅、寧夏、陜西、內蒙古等地區。通過加強黃河流域的水資源治理，保護黃河流域的生態環境，可以推動黃河流域的高質量發展，從而能夠解決流域內人民防洪安全、飲水安全問題，并保障區域經濟、社會、生態的協同發展和可持續發展，這可以有效維護社會穩定，促進民族團結。二是貧困人口集中。由于我國主要的農牧區、農耕區都位于黃河流域，是我國貧困人口的主要集中區域。因此，黃河流域成為脫貧任務的重點攻克區，深入黃河流域扶貧協作勢在必行，打贏黃河流域脫貧攻堅戰，保障黃河長治久安，從而加快推進黃河流域的高質量發展，提高人民群眾的生活水平。

4.自然資源、歷史資源和文化資源豐富。一是自然資源豐富。黃河流域的礦產、煤炭、石油等資源十分豐富，發展潛力很大，綜合開發利用價值不容小覷。二是歷史資源豐富。黃河流域是中華文明的發祥地，是中華民族的搖籃，孕育了五千年華夏文明，也是農業文明的核心發源地。三是文化資源豐富。黃河流域是中國歷史上三千多年的政治、經濟以及文化發展的中心，孕育了多元文化，黃河流域具有獨一無二的歷史文化優勢。同時，黃河流域周邊的省份如陜西、甘肅、寧夏等，也曾是古絲綢之路的黃金主干道。因此，推動黃河流域高質量發展，不僅可以挖掘其豐富的歷史資源和文化資源，構建獨特的歷史文化旅游帶，形成華夏文明體驗連廊，推動周邊地區的文化建設和經濟發展，而且還可以促進“一帶一路”建設與黃河流域區域經濟的深度融合，結合地區優勢和開放聯動，實現經濟、文化、產業、基礎設施建設和生態保護的全面發展，再現絲綢之路的千年輝煌。

三、黃河流域高質量發展的模式選擇

黃河流域的高質量發展，對地區協調和平衡發展具有重大的推動作用，是推動全國高質量發展的必然要求。黃河流域高質量發展，要充分平衡經濟、社會、生態的互動關系，重視可持續發展和長期經濟效益。尤其黃河流域是我國嚴重缺水和干旱的地區，生態環境脆弱，環境問題困難重重，因此，要以生態保護為重點，堅持走綠色發展道路，走可持續的創新型高質量發展道路。依據黃河流域的區情，黃河流域高質量發展可以選擇綠色發展導向下的分類發展、聯動發展、協同發展和合作發展五位一體的高質量發展模式。

1.綠色發展。綠色發展為黃河流域高質量發展筑牢生態之基，生態優先、環境優先的綠色發展理念是黃河流域高質量發展的重要內容。在黃河流域綠色發展中要做到保水保土同改善當地生產條件相結合，當前利益和長遠利益相結合。黃河流域環境問題治理困難，需要推進黃河流域生態修復連廊建設，通過生態系統修復，提高自然要素的再生產力和自主循環力，提升水源涵養能力和擴容能力。與此同時，合理規劃人口、城市和產業發展，堅持生態優先，加快傳統產業轉型升級，通過打造新型生態產業，加強綠色生態產品的生產與供給，推動黃河流域省市的綠色發展，以實現黃河流域高質量發展。

2.分類發展。習近平總書記強調，黃河生態系統是一個有機整體，要充分考慮上中下游的差異。這意味著黃河流域的高質量發展要突出分類發展的思路。第一，黃河上游水源涵養地區，加快環境治理與生態修復，增強生態產品供給能力，打造生態連廊經濟帶。生態功能重要地區，應通過改善環境矛盾，協調自然與經濟的沖突，進一步增強水源涵養能力，發揮地區資源優勢，提供更多高質量的生態產品供給，而黃河流域主要農業生產區，則要恢復天然植被的生產能力，退耕還林還草，減輕自然壓力，推進現代農業的結構優化，并促進生產效率的提高。第二，中游要突出防止水土流失，加強重點區域污染治理。黃河流域中游地區應加強水庫建設管理、修筑梯田、治沙防洪，同時應激發水利樞紐工程的多重優勢與功能，以防止水土流失，有效治理污染區域。第三，黃河流域下游是重要的河流濕地和生物棲息地，應加固大堤，加強水綜合流量協調與管控，修復生態機制，保護生物多樣性，并積極探索富有地域特色的高質量發展新路徑。第四，區域中心城市要實現可持續發展，推進供給側改革，生產綠色化、集約化的優質產品，提高資源利用率和循環能力，使用清潔、可再生能源，注重節能減排，嵌入集約化、綠色化生產方式，而相對貧困的地區，要整合地區優勢資源，加強特色產業的開發，提高社會公共服務水平，建立健全福利分配和社會保障機制，以實現黃河流域省市的高質量發展。

3.聯動發展。推動黃河流域高質量發展，不僅需要黃河流域內部省份間的深度合作，還需要重視外部因素，堅持河江聯動、河海聯動、河陸聯動。一是區域內部聯動，區域內9省區實現聯動發展，區域內省份要消除產業趨同化，加強產業協作和產業互補，致力于建立產業合作和分工機制，積極推進黃河流域的產業一體化、市場一體化和基礎建設的一體化。二是與區域外部的聯動發展。主要是發揮黃河流域對外開放的作用，發揮山東港口優勢，發揮鄭州航空港經濟綜合實驗區、鄭州自貿區、關中城市群、西安自貿區的核心帶動作用，促進兩種資源、兩個市場的深度交流，吸引國外先進技術和優質資本，促進經濟的新一輪增長。

4.協同發展。通過協同發展，促進黃河流域各個地區的生態效益、經濟效益、社會效益、政治效益的最大化。一是經濟發展方面的協同，對于黃河上游的三江源頭地區，以生態環境保護為主。對于生態脆弱區，要堅持綠色發展戰略，推進重大生態環境保護的修復工程，加強環境治理和保護，對于一些生態條件比較好的平原地帶，大力發展創新型經濟和新經濟，實施創新驅動戰略。對于重點城市，進行經濟結構的優化升級，推進再工業化，建立現代化的經濟體系。二是生態環境保護方面的協同，在黃河流域上游區域和城市，生態環境保護要防止土地退化，提高生態環境的質量。在黃河中下游地區應制定環境保護規劃，劃定自然保護區，在城市主要推進循環經濟發展，發展清潔產業。三是基礎設施方面的協同，應推進黃河沿線省區、城市的優勢互補和有機聯動，加強地區之間的合作，實現區域協同并進發展。

5.合作發展。實現黃河流域9省區的合作發展，促進黃河流域高質量的一體化發展：一是構建合作機制。加強黃河流域9省區之間的合作與交流，推動跨區域產業分工與合作，實現區域聯動、產業聯動的新局面。二是產業合作。根據地區比較優勢，推進產業調整與產業結構升級，增強黃河流域內省區之間的產業互補性和聯動性，構建有地域特色的現代產業體系，同時打破行政區劃限制，沖破行業限制，構建以黃河為紐帶、以城市為載體、以產品為核心、以市場為導向、以互利合作為前提的沿黃河流域的產業合作聯盟，促進黃河流域產業結構調整優化，大力推進高質量發展。三是城市合作。堅持合作發展的理念，以黃河流域的高質量發展為目標，以黃河流域城市間合作為基礎，以互利共贏為主題，成立沿黃城市合作發展促進會，構建由沿黃城市組成的黃河流域城市聯合體，實現黃河流域城市合作的高質量發展。