論國土空間規劃編制經濟意義

■安 霞

（梁山縣自然資源和規劃局）

引 言

國土空間規劃作為對規劃體系的重要改革，也是管理體制革新的重點內容。新時期國土空間規劃，是落實用途管制、資源統一管理的重要內容。國土空間規劃是三級體系，需要各體系空間尺度、事權相匹配，使國家利益、戰略要求得以落實，傳導、承啟作用得以實現。編制好國土空間規劃，使得新時期國土空間規劃，可以對于自然資源管理起到關鍵作用。2019出臺的國土空間規劃若干意見，是空間規劃整體重構改革方案，使我國新時期國土空間規劃成為全新規劃體系，國土空間規劃編制經濟具有一定意義的。

1 國土空間規劃職責

1.1 明確空間規劃路線

國土空間規劃規定明確了堅持生態優先、綠色發展，因地制宜開展規劃編制；節約優先、保護優先，在國土空間開發適宜性基礎上，統籌布局生態、農業、城鎮等空間，推進生態系統修復，將其作為國土空間規劃編制重要內容。從國家層面，明確空間規劃改革路線。2020年體系初步建立，空間規劃法律框架初步形成。與行政管理體系對應，編制五級國土空間規劃。

1.2 國土空間規劃編制目標

國土空間規劃編制目標確定了區域主要發展格局，任務是落實上級規劃目標，統一自然資源資產管理。不再編制單一發展規劃，當在上級下達控制指標，資源要由國土空間規劃統一規劃。不再編制行業空間規劃，其他非空間類規劃涉及國土空間規劃部分，與國土空間規劃協調。自然資源管理按國家機構改革要求統一規劃。明確空間優化導向，落實控制指標，實現空間規劃數據信息化處理。國土空間規劃編制中，隨著戰略的不斷實施，空間、時空距離縮小，使得人民生活方式產生變化。而國土空間規劃編制過程空間布局進一步優化，需重點考慮橫縱向、內部軌道交通建設。另外，需要對專項規劃重要平臺作出安排，確保規劃重大項目得以落實。

2 國土空間開發與保護規劃特點

2.1 引領國土空間開發、保護體系

以中央治國新理念新戰略為指導。推進五位一體、四個全面戰略布局，是創新、協調、綠色發展理念體現，把握引領新常態經濟發展，將生態文明、生態資源安全放首位，以人民為中心貫徹供給側改革要求。以創新國土空間開發為引領。堅持國土開發、均衡發展相協調、統一節約優先與高效利用，構建三位一體框架，強化三線管控保障國土空間開發，豐富總體發展戰略，實現創新。

2.2 以承載力評價促進國土開發轉變

根據資源、環境狀況，對自然、水土、生態環境專項評價，將環境中面臨的主要矛盾作為國土開發、整治依據?？紤]資源限制要素，優化國土空間結構、布局，提高國土開發效益，實現我國經濟可持續發展。以多中心網絡型開發發展格局。加大對貧困地區扶持，縮小區域差距，處理好開發與均衡關系，通過節點開發力度，增強開發輻射作用。

2.3 提升國土空間治理能力

國土空間規劃編制，需要以陸海統籌，對于國土開發發展給予推動作用。強化海洋作為便捷通道、國防屏障、資源基地作用，將陸海統籌發展區域，東向西縱深推進，實現經濟的發展定位、資源開發、產業布局、環境保護等構建良性互動開發格局，實現區域陸海聯動，以建設陸海強國，強化管制提升國土空間治理力。落實國土空間規劃區域發展總體戰略，強化用途管制，確定國土開發強度、空間、水土資源的保護，及對于相應資源的合理利用效率，建立生態環境質量約束性指標，發揮國土空間開發、整治等管控指導作用，對國土空間專項規劃協調。

3 國土空間規劃編制經濟意義

3.1 國土空間規劃是推進生態環境實施的重要舉措

國土空間規劃對于國土開發強度予以控制，進而成為綠色低碳發展要求。黨的十八大以來，站在戰略、全局角度，將生態環境保護納入總體布局，為實現永續發展指明發展路徑。以維持生態平衡要求，構建低碳導向國土規劃體系，優化國土空間開發格局。提出國土空間規劃為生態文明發展重要舉措，且將其作為重要制度建設予以明確。以低碳發展要求，優化國土空間利用，加快形成綠色生活、生產。改革開放以來，社會經濟發展獲得了很多的成就，但粗放式發展致使我國生態系統退化，直接關系生存發展，生態建設成為重要戰略任務。國土空間規劃編制嚴控制建設用規模擴張，優化、壓縮用地結構、規模比例、五位一體布局，堅持節約資源、保護環境生產方式。國土空間規劃通過國土空間開發保護格局的謀劃，對稀缺資源合理有效的配置，利用開發保護建設活動，管制資源過度使用，實現國家發展戰略。因此，國土空間規劃推進生態環境實施，以生態保護為國土空間規劃核心建立的評價、操作規則，使國土空間規劃編制經濟具有基礎作用。

3.2 國土空間規劃助推高質量發展

新時代高質量發展是持續發展的要求，適應全面小康社會實現的必然要求，也是經濟發展的必然規律。直面深層次發展問題，針對性的提出創新發展理念，通過經濟轉型有效配置資源，升級經濟結構；提高生產效率，提升經濟的活力，實現共同富裕這一發展目標，進而使人民可以獲得更好的生活，使其得到幸福與滿足感。當下，經濟發展處于高質量發展階段，改變當下經濟發展中過度依靠低環境成本拉動生產擴張的發展局面。而這一過程并不是一蹴而就的，需要反復實踐創新。國土空間規劃對于資源現有的資源進行配置、管控，在國土空間開發中起到戰略引領作用，促進發展形式轉變。明確國土空間規劃，是實現高質量發展，保障人民生活品質提升的重要手段。國土空間規劃需要科學布局，統籌空間綜合利用，突出地域特色，改進規劃方法，進而使規劃編制水平得以有效提高。

3.3 國土空間規劃是現代化治理體系發展的必然要求

國家治理是全面深化改革總目標，其實質是治理制度法治化、規范化，提高治理執行效能，融合統一國土空間規劃，構建空間治理結構優化，相互銜接空間規劃體系，制定實施規劃的政策措施，改變治理體制碎片化、短期行為等問題產生的高治理成本及低效能，進而造成多矛盾出現?？臻g治理中也是存在這樣的問題，各級空間規劃對于我國城市快速發展、促進國土空間合理利用，對其實施有效保護方面是具有十分重的的作用，但這一過程中也存在規劃類型多、內容重疊、流程復雜等多種問題。國土空間承載經濟活動，因此統一規劃體系，才可以保證經濟活動的有序開展，實現戰略目標。因此，國土空間規劃對于國家戰略實施，及相關治理體系現代化的發展是具有保障作用的。明確國土空間規劃、監督體系的實施，可以有效推進深化改革目標實現。

3.4 戰略引領、承接重大戰略要求

發展要求國土空間規劃落實國家發展戰略。空間地域范圍、空間廣，規劃不能太細，那么則需要從全局把握發展趨勢，明確發的戰略方向問題。以戰略思維分析接壤、相鄰地區影響，確定開發保護目標、戰略布局，這就要發揮國土空間規劃在戰略中的引領、管控作用。落實規劃責任，嚴格執行規劃，規劃批復后不得隨意修改、變更。下級規劃服從上級規劃，專項詳細規劃服從總體規劃。專項規劃技術標準與規劃銜接，嚴格追究規劃編制、實施中違規行為任，實現戰略引領、承接重大戰略要求。

3.5 傳導空間管控、優化國土空間利用

國土空間規劃需要提出合理的管控要求。如：保護目標、開發強度、用地規模等。國土空間規劃要明確實施政策、整治區域，針對空間管控引導，提出區域差異化指標，強化規劃指導約束作用，因此，其對于規劃傳導、管控方面是具有一定意義的。同時，國土空間規劃空間格局是導向，是統籌資源的總遵循。國土空間規劃中明確了不同分區空間利用功能。進行重點區域管控、協調矛盾突出區域，整治生態受損、利用效率低的區域。且對經濟發展缺乏活力、衰退給予重點扶持，因此，國土空間規劃可以優化國土空間利用。

結 論

從經濟發展方向看，國土空間規劃出現主體功能突出、明顯融合發展、多層交互聯動發、緊密拓展空間合作等全新的特點。從國土空間開發保護方向來說，國土空間規劃實現了生態空間更成系統，使系統化生態格局被打開，空間更協同，各地區間實現了協同發展，綠色生態農業發展新格局。國土空間規劃在管控目標實現基礎上，體現規劃落地、措施細化，以全局為視角，對于當下我國空間發展不平衡、不充分等一系列的問題加以統籌，且予以解決。因此，只有編制國土空間規劃，才可以有效的引領戰略，實現剛性管控，進而使其應有作用得以發揮。