基于PPP模式地下綜合管廊項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制研究

■王立偉

（深圳市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司）

1 引 言

地下綜合管廊（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管廊）是指建于城市地下用于容納兩類(lèi)及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施。城市工程管線（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管線）是指城市范圍內(nèi)為滿足市民生活、生產(chǎn)需要的給水、排水、再生水、燃?xì)狻崃Α⒐├洹㈦娏Α⑼ㄐ拧⒄彰鳌V播電視、交通信號(hào)等市政公用設(shè)施管線。附屬設(shè)施包括用于支持管廊正常運(yùn)行的消防、排水、通風(fēng)、照明、供電、通信、安全監(jiān)控等設(shè)施[1]。

我國(guó)目前正在積極推進(jìn)管廊建設(shè)，項(xiàng)目投資規(guī)模較大，由于地方財(cái)政財(cái)力限制，僅靠政府投資已經(jīng)無(wú)法滿足管廊大規(guī)模建設(shè)的需求。采用政府與社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnerships, 簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）模式開(kāi)展管廊項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，能有效減輕政府財(cái)政壓力。如過(guò)采用PPP模式的管廊項(xiàng)目希望吸引社會(huì)資本的積極參與，關(guān)鍵問(wèn)題就是解決管廊項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制問(wèn)題。本文結(jié)合深圳市管廊項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，探討基于PPP模式下管廊項(xiàng)目吸引社會(huì)資本投資的回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新模式。

2 國(guó)內(nèi)建設(shè)管廊的意義和現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問(wèn)題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。全國(guó)僅媒體報(bào)道的地下管線事故平均每天高達(dá)5.6起，每年由于路面開(kāi)挖造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2000億元[2]。

財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建〔2014〕839號(hào)）以每年3-5億元專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼推廣試點(diǎn)城市綜合管廊，2015年、2016年先后有25個(gè)城市入選，投資建設(shè)如火如荼，至2017年末全國(guó)有147個(gè)城市以政府直接投資、代建制、BT模式、PPP模式、BOT等多種模式開(kāi)展了管廊建設(shè)投資，其中PPP模式是主流。

3 基于PPP模式管廊項(xiàng)目

3.1 PPP模式的定義

PPP ( Public-Private Partnerships) 是一種新型公共工程項(xiàng)目融資與管理模式，是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系[3]。管廊項(xiàng)目具有投資額大、投資運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、準(zhǔn)公益性等屬性，較為符合采用PPP模式的條件，在實(shí)務(wù)中也有越來(lái)越多的項(xiàng)目落地實(shí)施。因此，在我國(guó)管廊建設(shè)探索的初期，應(yīng)積極試點(diǎn)PPP 模式，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善交易結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制，著力解決我國(guó)管廊投融資所面臨的各類(lèi)問(wèn)題。

3.2 PPP模式管廊項(xiàng)目常見(jiàn)交易結(jié)構(gòu)

常見(jiàn)的PPP模式管廊項(xiàng)目涉及的主體通常包括：政府、政府出資代表、政府財(cái)政部門(mén)、社會(huì)資本、管線單位、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、管廊項(xiàng)目、中介機(jī)構(gòu)等。以BOT模式為例，管廊PPP項(xiàng)目常見(jiàn)的交易結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖1 管廊PPP項(xiàng)目常見(jiàn)交易結(jié)構(gòu)圖（以BOT為例）

4 管廊PPP項(xiàng)目現(xiàn)有回報(bào)機(jī)制分析

4.1 回報(bào)機(jī)制的含義及類(lèi)型

管廊PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是指社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)管廊PPP項(xiàng)目后，獲取投資回報(bào)和投資收益的方式。《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種類(lèi)型：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。其中政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲得合理收益。可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。

4.2 現(xiàn)有回報(bào)機(jī)制存在的問(wèn)題

目前，國(guó)內(nèi)PPP模式管廊回報(bào)機(jī)制還未形成清晰的體系和模式，主要存在以下問(wèn)題。

4.2.1 項(xiàng)目投資較大且投資模式單一

管廊的造價(jià)由建設(shè)區(qū)域、地質(zhì)條件、施工工法、入廊管線種類(lèi)、管廊艙數(shù)、斷面尺寸等因素決定，建造成本很高，在深圳這類(lèi)高度建成區(qū)建設(shè)管廊勢(shì)必造成項(xiàng)目投資額居高不下。由于管廊的準(zhǔn)公益性質(zhì)和深圳較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力，目前深圳管廊項(xiàng)目的投資模式全部為市財(cái)政全額投資，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)也主要采用政府投資或政府與管線單位聯(lián)合投資為主，導(dǎo)致政府財(cái)政壓力較大、政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.2 有償使用收費(fèi)難以推行

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕2754號(hào)）的規(guī)定，可以向管線單位收取入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。但目前國(guó)內(nèi)多數(shù)城市尚未真正建立管廊有償使用收費(fèi)或者建立了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)但未完全推行，對(duì)入廊管線單位采取免費(fèi)使用。管廊運(yùn)維支出將隨著使用年限呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，到一定年限還存在大中修支出，如過(guò)有償使用收費(fèi)機(jī)制無(wú)法實(shí)施，對(duì)管廊今后的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展將造成不利影響。

4.2.3 回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新不足

目前回報(bào)機(jī)制主要為財(cái)金〔2014〕156號(hào)文明確的三種形式，而在有償使用收費(fèi)難以推進(jìn)的情況下，管廊PPP項(xiàng)目的回報(bào)內(nèi)容就只剩政府可行性缺口補(bǔ)貼，這與推廣PPP項(xiàng)目減輕財(cái)政壓力的初衷有些背道而馳。

5 深圳管廊項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新研究

5.1 現(xiàn)狀

考慮管廊具有公益屬性，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，以深圳收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為例，已發(fā)布管廊有償使用標(biāo)準(zhǔn)中的入廊費(fèi)，按照100年逐年收取，僅能回收項(xiàng)目建設(shè)成本的三分之一，日常維護(hù)費(fèi)雖然已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化收取，但由于運(yùn)營(yíng)管廊里程較少，還未形成規(guī)模效應(yīng)，甚至無(wú)法覆蓋實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)支出。因此如果僅按照有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，是無(wú)法滿足社會(huì)資本的合理投資收益需求，需政府提供可行性缺口補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼包括價(jià)格補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者配置土地、物業(yè)等經(jīng)營(yíng)資源等方式。

5.2 回報(bào)機(jī)制的一些創(chuàng)新設(shè)想

以深圳為例，根據(jù)《深圳市地下綜合管廊管理辦法（試行）》第二十六條第四款“在管線入廊空檔期，管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位可以合理利用管廊空間用于臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。因此，管廊運(yùn)營(yíng)單位可利用管廊依法開(kāi)展臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，利用智慧運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)，更有效的對(duì)運(yùn)營(yíng)管廊的管理，節(jié)約能源，合理管理管廊的有效使用空間，創(chuàng)新拓展更多經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。

5.2.1 數(shù)據(jù)服務(wù)業(yè)務(wù)

（1）5G基站及智慧燈桿租賃業(yè)務(wù)。當(dāng)前5G基站建設(shè)如火如荼，急需大量可用選址，可利用管廊項(xiàng)目沿主要道路敷設(shè)的特點(diǎn)，借助管廊通風(fēng)口、出入口、吊裝口、監(jiān)控中心等附屬建筑物，為5G基站及智慧燈桿提供建設(shè)所需場(chǎng)地、附屬設(shè)施和電力，收取場(chǎng)地租賃費(fèi)。

（2）數(shù)據(jù)庫(kù)租賃業(yè)務(wù)。充分利用管廊監(jiān)控中心和監(jiān)控站點(diǎn)空間，可開(kāi)展數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)經(jīng)營(yíng)，向有需求的企業(yè)提供相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)，收取數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)費(fèi)。

（3）光纖接入業(yè)務(wù)。在滿足管廊設(shè)計(jì)前提下，社會(huì)資本可在符合條件的管廊內(nèi)自主投資敷設(shè)光纖纜線，向通信運(yùn)營(yíng)商和有光纖使用需求客戶提供光纖網(wǎng)絡(luò)連接服務(wù)，客戶無(wú)需再自行投資建設(shè)光纖線路，只需租用社會(huì)資本提供的光纖接口即可，提高客戶接入效率，降低維護(hù)成本，社會(huì)資本收取光纖接入費(fèi)。

5.2.2 倉(cāng)儲(chǔ)及流體服務(wù)業(yè)務(wù)

（1）倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)。該業(yè)務(wù)是指在管廊空倉(cāng)情況下，基于智慧管廊具備的可視化監(jiān)控、自動(dòng)預(yù)警體系等智能化設(shè)施，為客戶提供倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)，向客戶收取倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)費(fèi)。根據(jù)客戶需求不同，可開(kāi)展為物流企業(yè)客戶提供大件、大批量物品的商業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)，也可以基于智慧管廊所處地段，就近向附近個(gè)人提供小件物品臨時(shí)迷你倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)。

（2）流體傳送服務(wù)。借助管廊現(xiàn)有管線設(shè)備設(shè)施和智能化設(shè)備，可為園區(qū)到市政實(shí)施、園區(qū)到園區(qū)等多種類(lèi)型提供中水、冷凝水、垃圾等流體傳送服務(wù)，根據(jù)傳送的流量和類(lèi)型收取服務(wù)費(fèi)；還可以與外部單位合作建設(shè)供冷站、地下能源站等基礎(chǔ)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、寫(xiě)字樓等提供集中供冷、蓄能等服務(wù)，收取相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

5.2.3 代維服務(wù)業(yè)務(wù)

（1） 5G基站及智慧燈桿代維。結(jié)合5G基站及智慧燈桿租賃業(yè)務(wù)，社會(huì)資本可進(jìn)一步擴(kuò)展業(yè)務(wù)深度，將智慧管廊智能化設(shè)備全面覆蓋基站和智慧燈桿設(shè)備，在日常維護(hù)管廊的過(guò)程中，一并對(duì)基站和智慧燈桿進(jìn)行日常維護(hù)和保養(yǎng)，收取維護(hù)費(fèi)用。

（2）社區(qū)監(jiān)控服務(wù)。結(jié)合監(jiān)控站的分布地點(diǎn)，利用監(jiān)控站已有監(jiān)控設(shè)備和人員，為周邊街道和社區(qū)提供24小時(shí)監(jiān)控服務(wù)，收取服務(wù)費(fèi)。

6 結(jié)論及建議

我國(guó)大規(guī)模推廣管廊建設(shè)是大勢(shì)所趨，隨著項(xiàng)目推向深入，如何解決項(xiàng)目資金來(lái)源、確定合理的回報(bào)機(jī)制，已經(jīng)成為管廊可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。PPP模式是解決管廊建設(shè)投資的有效途徑之一，而通過(guò)創(chuàng)新設(shè)計(jì)社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制，結(jié)合管廊有償使用收費(fèi)，能夠切實(shí)減輕財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本主觀能動(dòng)性，有利于管廊可持續(xù)發(fā)展。本文分析現(xiàn)有PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制存在的問(wèn)題，結(jié)合管廊項(xiàng)目特點(diǎn)，提出了多種經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的設(shè)想和思路，以期對(duì)我國(guó)管廊回報(bào)機(jī)制的優(yōu)化提供參考。建議各級(jí)政府對(duì)于管廊PPP項(xiàng)目中各類(lèi)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)在合法合規(guī)的前提下，給予管廊PPP項(xiàng)目以大力支持，以更好地促進(jìn)管廊的可持續(xù)發(fā)展，有效提升城市運(yùn)營(yíng)管理能力。