政府職能視角下的湘西州旅游經濟發展模式研究

■熊 壯

（中央民族大學經濟學院）

引 言

旅游產業是一種可持續發展的帶動效應極強的朝陽產業和綜合性產業，旅游資源豐富的民族地區大力發展旅游業已成為極具綜合性價值的經濟發展新模式。本文選取湘西土家族苗族自治州(本文簡稱湘西州)的旅游發展為例，闡明如何基于政府職能視角，探索出能夠符合當地特色可持續發展的旅游發展模式。

1 湘西州旅游經濟發展現狀分析

湘西州是湖南省的州級民族區域自治地區，以鳳凰古城為龍頭的湘西州旅游發展迅速，初具規模，空間結構日趨完善，在全國樹立了一定品牌知名度。湘西州旅游資源類型豐富，包括歷史文化景觀、自然風光景觀、鄉村民族民俗和紅色旅游等豐富的旅游資源。

2019年全州共接待國內外游客5720萬人次，實現旅游總收入526億元，分別增長13.3%、19.3%，以文旅、信息服務、金融服務為主的營利性服務業對經濟增長貢獻率提高至28.2%。其中，湘西旅游的龍頭鳳凰縣2019年共接待中外游客2010.93萬人次（其中鄉村游接待游客657.12萬人次）,實現旅游收入200.01億元（其中鄉村實現旅游收入9.86億元）,分別增長11.71%和17.5%；門票收入達0.94億元，同比下降32.11%。一二三次產業結構由2018年11.2：13.7：75.1調整為 12.1：19.4：68.5。

2015年永順縣老司城遺址申遺成功，積極推進鳳凰古城、矮寨奇觀國家5A級景區創建，里耶古城、芙蓉鎮、乾州古城、邊城茶峒、紅石林、坐龍峽、浦市古鎮等精品景區建設加快；山江、老家寨、十八洞、呂洞、金龍、德夯、惹巴拉、雙鳳、老司巖等60個土家族苗族特色村寨發展迅速；旅游停車場、游客服務中心、星級賓館、連鎖酒店、農家樂等旅游服務設施的建設，提升了旅游接待能力。

湘西州正堅持以鳳凰為龍頭、吉首為集散中心，依托鳳凰古城、里耶古城、老司城、矮寨大橋，整合提升旅游四大核心景區，打造全州一小時旅游經濟圈和國內外知名旅游目的地。

2 湘西州旅游經濟發展問題與原因分析

基于政府職能視角，經過實地調查，筆者分析出湘西州旅游發展存在著如下問題：

2.1 政府在旅游規劃設計方面欠缺整體性與長遠性

作為整體湘西州旅游資源豐富,但卻分布不均，且多集中在歷史文化底蘊深厚的縣市。目前鳳凰縣已成為湖南省旅游強縣，湘西旅游的龍頭。吉首市正在打造德夯和乾州古城兩大景區。永順縣芙蓉鎮和老司城景點圈正在打造“土司王朝”品牌。龍山縣里耶古城景點圈正在打造“天下秦城”。花垣縣邊城鎮與重慶市秀山縣、貴州省松桃縣打造“中國邊城”品牌。但各縣市的旅游品牌定位扔不夠清晰，本地歷史傳統挖掘不夠，獨特旅游產品開發不突出。從整體看，“神秘湘西”的整體品牌規劃和宣傳不夠，欠缺化零為整的效果。此外，政府的旅游規劃比較重視短期利益欠缺長遠性，突出表現有鳳凰古城2013年票價調整事件和永順王村鎮改名為芙蓉鎮事件上，前者充滿了商業味，后者讓歷史底蘊消失殫盡。

2.2 政府在旅游基礎設施建設方面滯后

交通基礎設施落后是嚴重制約湘西州旅游發展的重要因素。湘西地區歷來因落后貧困和交通不便被稱為“中國盲腸”，解放后焦柳鐵路開通，現已有幾條剛開通的高速，其他多為簡易的國道與二等級公路。湘西州旅游業整體基礎服務滯后且參差不齊。如大型停車場的缺少，每逢旅游旺季和黃金周，交通壓力倍增，堵車現象嚴重；公共廁所和公共椅子缺少，使游人備受煎熬。

2.3 政府在旅游整體宣傳方面力度不夠

湘西州旅游發展得益于沈從文的文學作品、黃永玉的書畫作品，宋祖英的歌曲作品等，這是對湘西最好最真實影響最廣的宣傳。以鳳凰縣轉讓八大景點50年經營權為起點，鳳凰縣旅游逐漸策劃宣傳效果明顯，拉開了湘西旅游，鳳凰旅游宣傳的序幕，但作為整體的湘西旅游宣傳促銷不夠，主流媒體曝光率少。這就需要通過州級政府將精品旅游區進行統一的宣傳營銷，使得湘西州以整體的旅游形象示人。

2.4 政府在旅游產業鏈開發方面力度不夠

湘西州各級政府都重視旅游業的發展，扶持本縣市具有特色的產品，但尚處于初級階段，旅游商品的開發力度極為不夠，沒有建立具有湘西特色的旅游產業鏈，難以形成強烈而固定的消費愿望。在食品茶葉酒類方面，湘西州最有特色最成熟的旅游商品有鳳凰縣的姜糖、血粑鴨、獼猴桃，古丈縣、保靖縣的茶葉，吉首市酒鬼酒、湘泉酒，但是生產開發力度不夠，品種單一，質量參差不齊，存在重復生產，層次初級等現象。在服飾加工方面，有具有民族特色和現代審美充分結合的新民族服飾，如鳳凰縣菁鳳蠟染服飾，苗族服飾、苗銀等很受游客的青睞，但因成本高規模小，難以和成本低規模化生產的旅游休閑服飾相抗衡。

2.5 政府在對旅游行業的規范方面引導力度不夠

湘西州旅游“井噴式”飛速發展，旅游管理人員卻嚴重缺乏，一些素質較低和欠缺溝通技巧的人進入管理隊伍和執法部門，在處理游客矛盾和糾紛時，因文化理解差異導致簡單粗暴的現象出現。假導游騙取財物，導游收回扣，賣家宰客等不良現象都讓游客產生“湘西人彪悍”的印象，旅游管理人才素質低下，管理服務水平低，必須引起政府、旅游部門和本地人的重視。

3 政府職能視角下的湘西州旅游經濟發展思路與路徑選擇

通過調查分析，湘西州旅游發展是政府主導型旅游經濟發展模式，需要充分發揮政府的各項職能，促進湘西州旅游業又好又快發展。

3.1 充分發揮政府的旅游規劃設計職能

第一，要成立旅游發展協調機構。由湘西州州委、州政府主導成立和加強州縣級文化旅游產業發展協調領導小組的統籌職能，加大對旅游業的支持力度和協調力度，開展旅游發展相關項目申請和實驗區規劃建設。

第二，要制訂高水平的旅游規劃和發展計劃。旅游市場競爭已由旅游景區競爭上升為旅游目的地競爭，這就要制定高水平的旅游規劃和發展計劃，整合提升旅游整體形象。湘西州是國家實施武陵山片區區域發展與發展攻堅試點，國家在《武陵山區域扶貧與發展規劃》中，明確提出將武陵山片區建設為“國際知名生態文化旅游區”的目標，把旅游產業作為扶貧開發的首要產業，這就要積極開展申報國家級旅游扶貧實驗區的策劃論證工作。

第三，要加強旅游規劃的區域協作。當今地區發展要互補共贏，相鄰區域合作因歷史、文化、風俗、山水的接近成為周邊政府的協作首選。大湘西地區、武陵山片區的貧困具有相同的成因，因此片區內加強旅游發展的戰略合作具有重要意義，開發主題一致又各具特色的旅游發展項目，開展合作營銷，開發區域協調的精品旅游線路，實現客源引導和共享，最終共同實現脫貧致富。

3.2 充分發揮政府的旅游基礎設施建設職能

加快推進旅游基礎設施建設，加快州內高速鐵路、高速公路建設，“銅仁·鳳凰”機場和湘西機場的建設，積極完善景區景點交通連接線、鄉村游景點的公路升級，全面構建湘西旅游交通大通道；切實抓好星級賓館、景區停車場、服務中心、旅游公廁建設，不斷完善旅游配套設施。

3.3 充分發揮政府的旅游宣傳職能

營銷決定市場，市場決定成敗，沒有宣傳營銷旅游市場就難以形成。大力拓展客源市場，提高宣傳營銷針對性，對出游動機、消費心理、旅游喜好做調查研究，細分市場，針對不同地域、不同群體、不同季節，制定不同的營銷策略、營銷不同的旅游產品。整合宣傳營銷力量，各司其職，政府做好旅游目的地形象宣傳、景區公司對旅游景區產品宣傳、旅行社對旅游線路宣傳，比如鳳凰縣就成立古城景區旅游管理服務公司統一進行宣傳營銷。多種營銷方式結合，舉辦創意獨特的節會活動，重視網絡，媒體和戶外廣告宣傳。

3.4 充分發揮政府的旅游產業鏈開發職能

加大招商引資力度，將湘西州的旅游資源和社會資本對接，吸引旅游知名企業落戶湘西，借助資本力量推動旅游快速發展。堅持市場導向，政府引導，企業參與，用參股控股、委托經營、租賃承包、買斷經營權等方式參與旅游開發，走市場化運作。實現旅游產業與其他產業的融合，加強農旅結合，開發民族村寨，發展特色鄉村游；加快民族特色產品開發，將名優產品和土特產轉化為旅游商品，延長旅游產業鏈條；加強文化與旅游融合，增加旅游文化內涵，發揮湘西州非物質文化遺產和特色手工業的優勢，開發和銷售特色民俗工藝品，實現市場產業化。

3.5 充分發揮政府的旅游行業規范職能

第一，要強化旅游相關法律法規的執行。強化科學管理，依法治旅，從法律法規層面明確政府、企業、個人在旅游發展中的責任和義務，規范旅游發展開發、經營、管理、服務等各項工作，以促進旅游業的健康發展。

第二，要大力培育市場主體。大力培養強有力的市場主體，并進行整合經營，防止出現旅游亂象，完善旅游市場體系。比如鳳凰縣為了整合市場主體，2011年將自主經營的18家鄉村游景點聯合組建鳳凰縣鄉村游公司，整合經營統一售票，防止景點同質，任意定價，形成精品旅游線路。

第三，要加強旅游行業組織管理。旅游業綜合性強，涉及行業和產業鏈廣，作為協調意義大于經營意義的行業組織，要針對不同行業來制定具有針對性的組織規則，要制定相關的工作章程和責任義務事項，以規范行業組織管理和從業人員素質提升。湘西州已逐步成立了旅行社行業協會，導游協會，星級酒店協會，家庭賓館客棧協會，緩解了旅游部門的壓力。