大數據技術在預算績效評價中的實踐與思考

■張曉列

（廣東中煙工業有限責任公司）

1 大數據技術應用的必要性

2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出要健全預算績效標準體系，要創新評估評價方法，立足多維視角和多元數據，依托大數據分析技術，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。現階段，我國各級財政的績效評價主要以對項目的績效評價為主，對整體支出的績效評價相對滯后，“誰來評價、如何評價、評價結果怎么運用”的問題未能較好解決，同時分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系尚未很好的建立起來，評價有時缺乏可比性，導致評價結果的參考性和科學性不足。另一方面，我國對各級政府的績效評價主要采取自上而下的方式，工作存在一定滯后，可能會使過程控制有時流于形式，目前許多省市已開展了第三方績效評價工作，但不同評估主體之間信息共享不足，對評估指標的設計亦可能存在不同傾向，缺乏統籌規劃，不利于形成“全國一盤棋”的工作局面。從政府主體來看，日常工作涉及經濟、生態、就業、教育、醫療、文化、社會保障等多個領域，政府在信息資源獲取和信息的可靠程度上具有天然的優勢。大數據技術具有大量、高速、多樣性等特征，能夠對巨大的數據資源進行專業化處理，提供基于數據來源的可視化分析和預測性分析，目前已在通信、醫療、零售等領域應用并取得成功，其中大數據技術在今年的疫情防控工作中發揮了重要作用。依靠日常工作建立的大量數據樣本，通過大數據技術實現數據增值，將在政府工作中發揮越來越重要的作用。

2 實踐與思考

目前，我國還處在逐步完善全過程績效管理體系的階段，對大數據技術的應用還有待進一步提升，同時也可能面臨著與地方治理理念、信息共享、責任落實、公眾監督等方面的矛盾沖突需要解決，進而為大數據技術的應用提供有力保障。

2.1 地方治理理念

預算績效評價主要是對預算部門財政支出的有效性和經濟性進行綜合評判。傳統的績效評價工作主要由被評價單位提供績效相關數據，評價單位通過抽樣調查、訪談等方式核實數據，從而得出績效目標的考核結果，可能存在目標設置不合理、過多依靠經驗判斷、考核比較不科學等問題，同時地方出于穩健或融資等需求，可能會出現人為更改數據的情況，為客觀真實開展預算績效評價帶來一定的難度。2015年，國務院辦公廳發布了《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發〔2015〕51號），明確指出“充分運用大數據的先進理念、技術和資源，是提升國家競爭力的戰略選擇，是提高政府服務和監管能力的必然要求”。大數據技術已成為提高政府治理能力的重要手段，同時也使財政數據更加透明化。打破慣性思維，樹立正確的大數據治理觀，整合優化公共資源，實現管理模式由粗放型、被動型向精細型、主動性轉變，也將是大數據時代的必然選擇。比如，浙江省臺州市積極運用大數據和互聯網技術，進一步加強全市公共資源交易平臺建設,實現政府公共服務全覆蓋、全聯通、全方位、全天候、全過程“五全服務”，讓公共資源交易既有“速度”又有“溫度”,企業獲得感明顯提升。

2.2 信息共享

預算績效評價的數據來源，在很大程度決定了評價結果的充分性和可靠性。政府工作通常涉及領域眾多，但跨部門之間的信息數據共享往往不充分，存在交換難、整合難、使用難的問題，使得績效評價有時只關注目標的完成情況，忽略了投出產出之間的因果關系，以及流程之間的合理性和有效性。通過大數據統一平臺的建設，建立健全政府大數據采集制度，可以減少人為操作的因素，打破“信息孤島”，進一步降低信息采集成本，為政府決策提供更真實的依據，也為預算績效評價提供高質量的參考數據。比如，廈門市通過財政大數據建設，搭建財政綜合數據管理系統，為財政運行機制、內控制度監控、財政改革發展、財政政策創新提供決策支持，實現“五個”即時看，包括收入即時看、支出即時看、預算單位人、財、物即時看、財政庫款即時看、地方政府負債情況即時看，從而全面掌握財政資金撥付、使用情況，為財政預決算提供數據參考。

2.3 責任落實

隨著更大規模減稅降費政策的實施，政府過“緊日子”將作為財政工作長期堅持的基本方針。2019年，財政部將政府過緊日子作為預算編制的重要原則，明確一般性支出壓減比例，強化預算執行管理，加大預算績效管理力度。實施減稅降費可能會造成部分地方財政收入的短缺，對地方的治理能力提出更高的要求。通過大數據技術的應用，一是可以有效解決以往預算績效評價中橫向比較難、縱向比較難、評價標準不合理的問題，有助于量化績效考核指標，落實政府責任；二是可以通過選取不同時間節點的績效數據進行對比分析，有助于讓“花錢必問效、無效必問責”的績效管理機制充分發揮作用；三是可以及時發現問題，有利于堅持問題導向，引導政府更加注重保持與中央政策的一致性，正確處理好短期發展與長期發展的關系。比如，地方專員辦充分運用“大數據”分析手段，通過完善基礎數據采集、比對、搭建分析平臺、利用分析結果等方式方法，推動“靜態數據”向“動態信息”轉化，積極構建“大數據”審核工作模式，在專項轉移支付監管工作中發揮重要作用。

2.4 公眾監督

我國目前的績效管理體系仍不完善，預算績效評價多側重于結果考核，評價的滯后性不利于及時發現問題，而社會公眾往往更關注對過程的監督，這對預算績效評價亦提出更高的要求。通過應用大數據技術，進一步加強頂層設計，可以較好的實現內外部對全過程進行監管的需求。一方面可繼續完善對項目管理的績效評價，將大數據延伸至項目的事前、事中、事后各階段，使造假難以實現，讓績效成果數據“自行說話”；另一方面要構建更加科學合理的部門預算績效指標分類體系，充分考慮投入產出之間的聯系性，為評價提供更客觀的“標尺”，同時結合互聯網技術形成良好的社會反饋機制，實現對預算部門整體支出的科學績效評價，進一步提升社會公信力，營造良好的社會公眾評價氛圍。比如，貴州省貴安新區利用大數據管理扶貧信息，推進扶貧信息的共享、共用、互通，精準識別、動態管理扶貧對象，及時、準確掌握新區貧困群眾的數量、貧困程度和致貧原因，實現科學化、規范化、動態化分類管理。

3 結 論

預算績效評價是推進國家現代治理能力的內在要求，大數據技術的應用，可有效提高預算績效評價的科學性和有效性，但需處理好與地方治理理念、信息共享、責任落實、公眾監督等方面可能存在的矛盾沖突，并進一步完善預算項目評價和整體績效評價體系，充分發揮好預算績效評價的導向作用。