從新公共管理到整體性治理探討

劉樹津

（曲靖市稅務局，云南 曲靖 655000）

經過1990年后期的公共管理改革，我國進入了公共管理的新時代。許多人認為新的公共服務現已解決了許多公共管理問題。倡導市場機制、向私營部門學習管理方法和管理工具等都是以效率為主導方向，簡化了實現降低成本、改善服務質量的諸多難題。然而在現實生活中，人們廣泛的人類價值觀正在逐漸失去其作為標準的重要性。此時，英國學者提出了一種新的整體治理模式，并逐漸形成一種新形式的重要政府治理方式。

1 整理性治理產生的背景

1）舊公共管理模式存在的弊端。（1）強調分散性。分散較大的等級部門，將購買者和提供者分開，將政治和制度體系組成部分分開，在微觀級別上分開制度組織，以及僅保留部分企業和意識形態。為了實現內部各個部門之間的平衡，現有大公司通過競爭從U型管理結構向M型管理結構進行過渡。重組企業各個部門的管理和信息系統，對各個部門實施不同的控制方式，以提高整體管理水平。（2）過于強調競爭。在新的公共管理模式中，引入了將購買者和提供者分開的模式，這加劇了提供者之間的競爭，并創造了競爭條件，使以前的資源分配級別由新的公共管理部門管理。相反的，外包和政府間合同，以及產品市場自由化全部被終止，國家提供的公共物品和核心服務逐漸減少，豐富多樣的資源供應開始涌現。（3）側重激勵。以前的績效獎勵是基于專業精神和公共利益精神為主，即精神滿足和工作成績是獎勵的主要形式，在新的公共管理下，強調了實現績效獎勵，即物質獎勵。資產私有化，專業特權的放寬，私有財產倡議和私人合伙關系全部被終止，從 真正意義上形成了按勞分配的機制。但是，正是這種新的競爭性和激勵性的公共行政運作方式對整個政府的實際效率產生了一定的影響，并在過去的20年中引起了政府內部的混亂。根據一些相關的研究顯示，新公共管理已逐漸走入末期階段。

2）整體性治理方式應運而生。分散的治理在其管理功能中存在一些缺陷：（1）轉嫁問題。當管理過程中出現問題時，成本和后果通常會轉移給其他組織。（2）矛盾性。當某些組織的政策目標相互矛盾或政策目標相同時，組織之間的解決方案通常是一種相互解散而不是相互合作的方式。（3）重復性。在浪費資源的同時重復的機構職能很容易使消費者感到失望和憤怒。（4）目標沖突性。服務目標的不一致導致在處理問題的過程中發生沖突，并且多個代理機構彼此沖突。（5）溝通不足。一些機構之間缺乏有效的溝通渠道及途徑，導致問題結果出現。（6）公眾無法獲得適當的服務。當出現問題時，公眾會感到困惑，無法找到適合其服務需求的機構。（7）缺乏對問題原因的調查。專業干預方法的刻板以及過分強調，使得其缺少服務干預機制。新的公共管理本身無法解決上述問題，但是可以通過協調與合作或通過治理范圍的調整來解決。

2 整體性治理的主要思想

1）重新整合。整體性治理中，整合是一個基本概念，兩者既有聯系也有區別。重新整合的內容包括以下幾點：（1）逆部門化和碎片化。將具有類似職能的部門重組，以重組為新的部門組織，取消一些準政府機構，重視小型地方機構，并成為社區機構。（2）大部門式的治理。管理重點是重新整合的關鍵要素，建立大型部門系統來處理在一定時期內極端權力下放導致的效率低下和無效等情況。集中管理有助于解決分布式管理導致的分工不明確、工作效率低下等問題。同時，最新信息技術的集成可以使集中管理更加高效。（3）政府的重新化，將私有變為國有。恢復以個人名義外包的所有原來使用的公共部門，并將其重新分配給相關公共部門進行管理，這種集中的管理模式可以促進政府的治理功能。（4）中央秩序進行重新加強或恢復。中央秩序進行重新加強或恢復可以有效解決新公共管理造成的機構層次結構重疊的問題。在新的公共管理中，由于無序結構造成的日常管理比較分散、無序、競爭激烈，因此有必要加強或恢復政府機構的信息系統。整體治理的主要思想是強調需要加強中央秩序，以幫助改變先前出現的沒有秩序、比較混亂的無政府狀態。（5）在服務提供鏈重塑公務支撐功能。重新設計基于信息技術的行政服務工作當中的公務員支持功能和事務處理系統。可以直接從政府部門接管設計工作，也可以選擇外包設計。（6）采購專業化、集中化。實現采購專業化、集中化可以防止在部門和機構之間重復進行大量采購。在接下來的幾年中，可以通過一系列具體的舉措來節省大量資金，例如在幾個采購中心和地點來進行采購。

2）整體性治理。（1）提供和搜尋信息。整體主義的基礎是公眾的需求，在此前提下，政府的信息系統應基于公眾的需求。信息系統應使具有一定知識水平的企業和公民能夠通過政府機構提交相關報告。公民和企業還可以提醒相關人員根據需要進行相應的調整，這些使用信息技術的交互機制會自動促使組織和信息系統的人員對他們進行全面了解，實現其催促的本質作用，進而以整體的角度看待和分析公眾的需求。（2）組織重建的基礎為功能和公民。例如，所有與老年人相關的福利都集中提供，英國養老金服務的實際效果更好，實踐性更強。（3）提供一站式服務。對于政府來說，以前分散和分段的服務功能的集中整合可以實現服務合并，即具有良好動力的一站式服務流程可以解決各種類型的問題和重復性問題。以這種方式收集的信息將被連續使用，而不是重復收集相同的信息，使得公民的問題能夠得到及時有效的處理。（4）統一數據庫。在整體性治理的過程中，所有數據已經進行合并。政府做出重要決策時，可以從數據庫中的個別案例中調用數據，以提供有效的數據支持。與新公共管理不同的是，不同的數據是進行統一管理的，而非在其他部門手中進行管理，從而使信息很難被使用。（5）對服務結果的重塑。這種方法能夠轉變人員參與機構邊界劃分時給予一定認為干涉等相關問題，同時，還可以不同項目小組可以全身心的投入到自身項目的建設中去。（6）政府結構的靈活化。政府結構靈活性的最重要方面是建立一個可以及時、靈活地應對突發事件的預測和監視系統。這使政府決策能夠在與業務實踐競爭中獲得靈活性，并提高實踐過程中響應系統的靈活性。

3 從新公共管理到整體性治理的簡要評價

1）整體性治理是在新公共管理的基礎上結合時代發展而產生的。換句話說，就是整體性治理基于新公共管理的發展而衍生的，是解決信息時代出現的管理問題的新型有效方法。這不是對新公共管理的完全否認，而只是一種糾正和改進，使其可以更好的適應于目前的政府管理。為了使當今社會發展成為高科技社會，應實現公共服務的多樣化，以適應當前情況。因此，新公共管理改革是必經之路。

2）整體性治理具有現在信息時代的高效和靈活特點。為了從技術角度理解整體性治理，信息技術與運營和治理緊密相關，這與信息時代的背景密不可分。信息時代需要能夠集中和整合現有管理，這與新公共管理的特征相反，因此新公共管理只能用新的治理方法來代替。整體性治理主要是在政府內部運作和多個部門整體運作的基礎上，解決政府的精細化管理和非正式問題，從而達到降低成本、提高效率的目的。

4 結語

隨著時代的發展，整體性治理的綜合形式更適合公民對當前社會和公共服務的需求。有必要利用面向信息時代的信息技術來建立信息管理模型及官僚機制，整合內部政府、集中治理，更好地滿足公民的需求。