城鄉(xiāng)二元視角下精準扶貧模式探究

金志強，何曉宇

安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601

一、“精準扶貧的”背景

中國，憑農(nóng)而立。長期以來，農(nóng)民占據(jù)著中國人口的絕大多數(shù)，農(nóng)民從事著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，為中國社會其他行業(yè)和群體的生存和發(fā)展提供最根本的保障。中國農(nóng)民在日常的勞作中積淀著獨屬于他們的文化，與此同時，歷史也不斷地為這些勤勞勇敢的人們所書寫。中國農(nóng)業(yè)的內(nèi)生問題，即農(nóng)民和土地之間關(guān)系的發(fā)展問題，在很大程度上推動著中國歷史的不斷發(fā)展。

（一）新中國成立以來鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實情況

農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求是人的分散，而中國人多地少的矛盾長期存在著，故而這一需求在另一方面導(dǎo)致了更多人反向聚集，從而為城市的形成提供了最基本的條件。在很長的一段時間里，農(nóng)村和城市各自分工，雖然兩者的差距在可控的范圍之內(nèi)，但是近代以來，隨著城市工商業(yè)的快速發(fā)展，城市的發(fā)展開始領(lǐng)跑，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村則在經(jīng)濟發(fā)展中逐漸與城市產(chǎn)生了差距。新中國成立以來，受到工業(yè)落后這一客觀國情的影響，國家的政策更加傾向于以工商業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。在很長的一段時間里，農(nóng)業(yè)服務(wù)于工業(yè)，農(nóng)民服務(wù)于城市，城市和農(nóng)村之間的差距越來越大，中國的“三農(nóng)問題”開始出現(xiàn)，并日漸突出，產(chǎn)生了中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在這一系列因素的作用下，中國農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)相對薄弱，農(nóng)業(yè)相對落后，農(nóng)民收入水平總體不高。

（二）改革開放后鄉(xiāng)村發(fā)展的重點問題

改革開放以來，國家相繼出臺一系列的政策方針，用以推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民生活提升，以及促進農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。在這一系列政策方針的作用下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村有了大幅度發(fā)展，農(nóng)民的生活水平有了顯著的提升。但是，“三農(nóng)問題”并沒有徹底被解決，農(nóng)村貧困人口和貧困地區(qū)依然存在。在2020年全面建成小康社會的大目標之下，貧困人口脫貧、貧困地區(qū)發(fā)展再一次成為擺在全黨全國面前的大問題。“精準扶貧”從2013年開始便成為了我國“三農(nóng)問題”中最重要的議題。扶貧的根本目的，是讓貧困線以下的地區(qū)和人口脫離貧困，做到消滅絕對貧困，改善人民的生活水平。其直接目的就是要讓全國14億人在2020年共同步入小康社會，從而實現(xiàn)我黨對于中國人民的諾言。

二、我國扶貧情況概述

自建國以來，“扶貧”便一直是我國鄉(xiāng)村工作的一項任務(wù)。幾十年來，我國“扶貧”的對象和標準，包括手段和模式都不斷地進行著調(diào)整。

（一）扶貧工作逐步深化的三個階段

1.第一階段是多種形式的生產(chǎn)自救階段（1949—1977年）。在這一階段，政府貫徹落實生產(chǎn)自救方針，采取發(fā)放救濟款資助生產(chǎn)和“以工代賑”等措施。但在這一階段，國家的大多精力是放在工業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)發(fā)展不快，農(nóng)民生活改善不明顯。

2.第二階段是個案型的扶貧階段（1978—1982年）。1978年以后，國家適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的形勢，有組織、有計劃地扶持貧困戶從發(fā)展生產(chǎn)和商品經(jīng)濟入手，依靠國家、集體的力量和群眾互助，采取干部分工責(zé)任、富裕戶扶助貧困戶、逐戶落實等辦法，幫助貧困戶發(fā)揮自身潛能，達到脫貧的目的。但隨著城市經(jīng)濟體制改革的深入，一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，農(nóng)村再一次進入一段較為艱難的發(fā)展時期，這一階段的扶貧效果并不明顯。

3.第三階段是社區(qū)型的以經(jīng)濟開發(fā)為主的扶貧（1983年—）。1983年起，國家在繼續(xù)扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的同時，投入更大的力量對貧困地區(qū)實行經(jīng)濟開發(fā)，目的是從根本上擺脫貧困，逐步走向致富道路。在該階段，我國成立了專門的扶貧機構(gòu)，確立了開發(fā)式扶貧方針，重新確立了各項貧困的標準。[1]（P1～3）

（二）扶貧工作所取得的突出成果

截至目前中國所做的扶貧工作，取得了非常顯著的成效，中國從古至今所存在的農(nóng)村的貧困問題，得到了很大的改善，中國所做的扶貧工作，解決了近兩億農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，貧困地區(qū)人民的生活水平得到很大的提高，貧困人口數(shù)目減少，貧困發(fā)生率降低，為世界貧困問題的解決提供了一套中國式方案。[2]（P6～9）但是，我國的脫貧攻堅工作還存在問題，首先，就是我國的貧困形勢不容樂觀；其次，我國扶貧資金問題突出，貧困地區(qū)人口的主觀能動性較差，脫貧后返貧現(xiàn)象突出；最后，我國扶貧開發(fā)工作還存在開發(fā)責(zé)任不清、扶貧合力還沒有形成等問題。

三、城鄉(xiāng)二元視角下農(nóng)村貧困問題探討

為何“三農(nóng)問題”成為具有中國特色的問題？為何貧困在很大程度上集中在不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)？這是一個值得探討的問題，而究其根本，除了自然條件這一客觀的因素之外，農(nóng)村與城市的關(guān)系也是一個值得深入探討的課題。

（一）城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史沿革軌跡

從我國的國情以及當前扶貧的現(xiàn)狀來看，“脫貧”一詞將在今年成為我國解決“三農(nóng)問題”的“關(guān)鍵詞”。我國長期以來以“農(nóng)業(yè)大國”著稱，精耕細作的小農(nóng)經(jīng)濟在我國有著幾千年的歷史，鄉(xiāng)村人口占全國總?cè)丝诘?0.32%，也是脫貧攻堅工作的重點攻克群體。這既有小農(nóng)經(jīng)濟因素的作用，也是實施政策傾斜的問題遺留。從上個世紀下半葉開始，為了快速實現(xiàn)工業(yè)化，為了保障國家安全，我國采取了城市和農(nóng)村分而治之策略。[3]（P1～5）優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)，由此帶來的資源配置的順序是先城市后鄉(xiāng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)。將基建、醫(yī)療等資源傾斜于城市，以多種措施來發(fā)展工業(yè)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民受重視的程度不高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步形成，城鄉(xiāng)的差距拉大，城市環(huán)境和居民生活水平大幅度提升，農(nóng)村發(fā)展速度相對于城市緩慢。

在我國現(xiàn)代化發(fā)展的進程中，不得不提的一個概念是“城市化”。城市化是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而逐步發(fā)展起來的，其在近現(xiàn)代社會發(fā)展的過程中，隨著城市職能的不斷完善，逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的中心和帶動力量。如果說工業(yè)化引發(fā)的是農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，即第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入第二產(chǎn)業(yè)，而城市化則代表著城鄉(xiāng)人口的分布變化，從農(nóng)村涌入人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝凇Ｔ谖覈鞘谢倪^程中，出現(xiàn)了一個“農(nóng)民工”群體，他們在一段時期內(nèi)不斷地涌入城市，成為城市化建設(shè)的“主力軍”。“農(nóng)民工”是以農(nóng)民的身份從事工業(yè)生產(chǎn)的人群，是在中國特殊的國情和歷史時期下形成的一種社會現(xiàn)象。其實這一概念本身便存在著內(nèi)生的矛盾，即從事工業(yè)生產(chǎn)的人為何是農(nóng)民的身份。一個國家在工業(yè)化的過程中，大量的農(nóng)業(yè)勞動力會轉(zhuǎn)移到工廠成為工人，從而促進居民化和城市化，通常情況下，如之前所說城市化是伴隨工業(yè)化發(fā)展起來的，二者本質(zhì)上是一致的。

（二）歷史沿革下所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)“主力軍”

新中國農(nóng)民工的概念，實際上產(chǎn)生于20世紀50年代，迫于當時的國情，國家重點發(fā)展重工業(yè)，大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)，帶來大批農(nóng)業(yè)人口進城，大量的農(nóng)民工在這一時期變成了城市居民。20世紀50年代末，連續(xù)三年的自然災(zāi)害，使得國家出現(xiàn)糧食安全問題，進而造成了影響較大的經(jīng)濟短缺。自此，國家開始實施嚴格的戶籍制度，目的是為了使農(nóng)民安于耕種，維護國家的糧食安全。在接下來的二十余年時間里，因歷史問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢。20世紀70年代末，隨著雜交水稻的成功研發(fā)及改革開放的實施，農(nóng)村煥發(fā)出蓬勃發(fā)展的生機。農(nóng)村作為經(jīng)濟體制改革的試點，擁有了更多的自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展，出現(xiàn)“離地不離農(nóng)”，逐步向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，農(nóng)村經(jīng)濟一度發(fā)展。20世紀80年代末，隨著經(jīng)濟體制改革擴展到城市并不斷展開，城市產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，加之承接發(fā)達地區(qū)和國家的勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)，城市開始出現(xiàn)嚴重的勞動力短缺問題。此時，國家政策進一步調(diào)整，開始限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力離開農(nóng)村，前往城市就業(yè)。尤其1992年南巡講話后，國家政策再次調(diào)整，農(nóng)民勞動力再次大規(guī)模入城，延續(xù)至今。

在過去的幾十年里，有一點毋庸置疑，即農(nóng)民工已經(jīng)成為工人階級的主力軍，他們?yōu)橹袊F(xiàn)代化建設(shè)做出了顯著的貢獻。其實，在農(nóng)民多次的“進城返鄉(xiāng)”之間，有一條主線特別明顯，即一切為了國家和城市的發(fā)展，我國現(xiàn)代化與城市化的發(fā)展離不開農(nóng)民與鄉(xiāng)村的貢獻。農(nóng)村的青壯年勞動力來到城市，為城市的建設(shè)和發(fā)展做出自己的貢獻。雖然他們也拿到屬于自己的報酬，但是返回農(nóng)村后他們就沒有機會享受其建設(shè)的成果，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市福利。在這種形式之下，城市發(fā)展迅速，農(nóng)村的條件雖有大幅度的改善，但就對比城市而言，在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會基本保障方面，依舊存在一定的差距，這就再次產(chǎn)生了將農(nóng)村勞動力推向城市的動力，由此導(dǎo)致農(nóng)村勞動力不足，發(fā)展困難等問題。

四、城鄉(xiāng)關(guān)系視角下精準扶貧模式探討

“城”與“鄉(xiāng)”本就應(yīng)該是職能分工不同的一個整體，[4]（P251～262）城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟差距不斷擴大主要緣于現(xiàn)代化發(fā)展過程中，城市與鄉(xiāng)村二者發(fā)展不平衡及城市職能的缺位。國家總體戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村的發(fā)展也應(yīng)給予更多的傾斜和保護。

（一）破除二元觀念，促進城鄉(xiāng)關(guān)系一體發(fā)展

破除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元的觀點，促進城鄉(xiāng)的一體化。[5]（P7～8）在過去的幾十年里，城市和工業(yè)的發(fā)展，在國家的發(fā)展過程中處于優(yōu)先地位，這就導(dǎo)致產(chǎn)生包括農(nóng)業(yè)從業(yè)者自身在內(nèi)的大多數(shù)社會成員所持有的“農(nóng)業(yè)地位邊緣化”的看法。實質(zhì)上，該觀點割裂了城市與鄉(xiāng)村二者之間的關(guān)系，積極破除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元的觀點，必須要讓全社會意識到歷史和現(xiàn)實當中所存在的城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一性。只有先在思想上樹立起這樣的意識，后面的一系列工作才可能有條不紊地展開，才能夠構(gòu)建起一套健康的城鄉(xiāng)關(guān)系體系，城市和鄉(xiāng)村才可能共同和諧發(fā)展。

（二）專干對口支援，引導(dǎo)發(fā)展項目落到實處

在對口支援這一問題上，在一段時間內(nèi)國家要求城市各企事業(yè)單位選派扶貧專干，進入鄉(xiāng)村進行扶貧工作。雖然，全國范圍內(nèi)駐村扶貧工作隊的扶貧工作，漸漸地成了“黨建”和挨家挨戶的政策宣講，該做法無疑取得了不錯的成效，但依舊存在可改進和完善的空間。被選派的企事業(yè)單位包括各高校的專干，在沒有深入走訪、調(diào)研群眾之前，不是很充分地了解農(nóng)村所存在的問題，并不知道如何因地制宜、因人制宜地制定“脫貧”政策。[6]（P4～16）

城市對于鄉(xiāng)村的援助應(yīng)落到實處。城市方面為鄉(xiāng)村提供便捷，如促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的銷售，或者讓城市的一些大企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦分廠，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)機會。只有當各級部門扶貧心往一處想，勁往一處使，為黨和國家的脫貧攻堅事業(yè)做到以上落到實處的行為，才能在新時代中達到城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展的目的，攻克我國多年來鄉(xiāng)村人口處于貧困狀態(tài)這一難題。

（三）制定政策保護，幫助鄉(xiāng)村基建快速發(fā)展

國家要實施傾斜性的政策，有意識地鼓勵和促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從中國現(xiàn)代化的發(fā)展歷程中看，國家政策及其調(diào)整，對城市和農(nóng)村的發(fā)展往往具有至關(guān)重要的作用。建國幾十年來，國家政策當然是促進國家經(jīng)濟建設(shè)飛躍性發(fā)展的重要因素，但不可忽視我國鄉(xiāng)村部分發(fā)展所面臨的問題。想要謀求城市和鄉(xiāng)村和諧發(fā)展不可或缺的條件之一，就是在政策層面給予農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以更多的支持。

國家應(yīng)當加大農(nóng)業(yè)投入，著力發(fā)展農(nóng)業(yè)的一、二、三產(chǎn)業(yè)，在保障農(nóng)業(yè)安全的同時增加農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入；應(yīng)當不斷完善包括醫(yī)療保障體制在內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系，著力改善農(nóng)村空巢老人、留守兒童和留守婦女的生活問題；應(yīng)當加強農(nóng)村人才引進，完善財政系統(tǒng)對于農(nóng)村小微企業(yè)的支持政策，對扎根農(nóng)村的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的人才給予更多的政策優(yōu)惠；繼續(xù)鼓勵落實農(nóng)村集體經(jīng)濟的建設(shè)，鼓勵村民以田地入股鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，并聘用有才干的人來管理經(jīng)營鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，做到真正的集體經(jīng)濟創(chuàng)收。

（四）生態(tài)環(huán)境和諧共生，提高教育軟硬件水平

繼續(xù)維護和發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。鄉(xiāng)村發(fā)展不能夠也不允許走城市發(fā)展的老路子，要切實地落實“綠水青山就是金山銀山”這一觀念，做好鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的保護。[7]（P1～2）進一步發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè)。現(xiàn)如今的中國社會，城鄉(xiāng)之間存在發(fā)展差距，上升渠道較少，只有通過國家大力的政策引導(dǎo)，差距才能逐漸縮小，而教育就是實現(xiàn)縮小差距最直接有效的方法。鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，可能確實存在著師資薄弱、教育設(shè)備不足、教育觀念落后等問題，退而求其次，其實異地就學(xué)也是改善鄉(xiāng)村兒童受教育水平的有效途徑。

五、總結(jié)

城市和鄉(xiāng)村本就應(yīng)該是共生的、一體的，它們在國家發(fā)展中只是扮演著不同的角色，承擔著不同的分工。在2020年全面建成小康社會這一國家目標之下，從城鄉(xiāng)關(guān)系著手，可能會為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供新的思路和途徑。