入歐進程中阿爾巴尼亞的語言政策及其互動性調整
——以《少數民族保護法》為例

董洪杰 周敏莉

（1.西安文理學院文學院 陜西西安 710065；2.廣東第二師范學院中文系 廣東廣州 510800）

阿爾巴尼亞地處巴爾干半島西南，為亞非歐交界區域，具有顯著的地緣戰略價值。作為一帶一路中東歐十六國之一， 阿國是通往歐洲的重要通道，與之相關的國別研究具有重要的戰略價值和現實價值[1](P109-113)，[2](P86-89)。我國與絲路沿線各國發展經濟關系，構建政治互信，搭建文化交流平臺，都要建立在對相關國家語言、文化和公共政策全面了解的基礎上[3](P62)，[4](P19)。語言政策研究是國別研究的重要組成部分，以立法為視角研究阿爾巴尼亞入歐進程中的語言政策動態調整，既有利于深入了解阿社會內部的族群關系，獲知其與周邊國家和歐盟的政策互動，也能為我國少數民族語言政策改革和調整提供有益參考。

一、《保護法》中的語言條款分析

2017年10月中旬，阿爾巴尼亞歷史性地頒布了國內首部《阿爾巴尼亞共和國少數民族保護法》（以下簡稱《保護法》）①，旨在為保障境內少數民族的權利提供法律依據。《保護法》通篇共24條，其與語言相關的內容涵蓋了少數民族語言的傳承和發展、少數民族語言教育及教學機構設置、師資發展、語言在社會公共領域的使用和傳播等諸多方面的內容，形成了一個系統的法律框架。

語言是民族關系的核心議題，阿爾巴尼亞歷史上幾次重要的民族關系問題都是由語言問題引發的[5](P145-157)。《保護法》使用了兩條專則來規定語言教育權利問題和語言使用問題。第十三條涉及少數民族語言教育權利，規定了總的原則：

（1）少數民族享有學習自己語言的權利。（第十三條第一項）

同時在該條目下分別規定：

（2）促進少數民族文化、歷史、語言和宗教的發展。（第十三條第四項）

（3）采取適當措施，為少數民族語言教科書、基礎教育、職業教育和教師發展、課堂功能性的實現創造條件。（第十三條第五項）

還放寬了少數民族語言教育機構設置的政策，規定：

（4）少數民族有權設立少數民族語言的私立教育機構。（第十三條第六項）

第十五條專門規定了少數民族語言文字的使用權利，包括：

（5）使用雙語標寫姓氏、社會生活中的標識、題字等公共文本。（第十五條第一項）

（6）允許使用民族語言和阿語對當地行政機關、道路標識和其他地理標識進行雙語標記。（第十五條第三項）

此外也包括在行政、執法、司法和選舉方面使用少數民族語言的權利（見第十五條第二項、第四項和第五項等）。《保護法》政策支持少數民族參與公共文化生活和社會經濟事務的權利，以維護少數民族的文化認同：

（7）不論文化、種族、語言或傳統身份如何，少數民族成員和代表少數群體的組織均有權申請文化機構的財政資助，以促進、保存和保護其傳統。（第十一條第三項）

（8）制定戰略、方案和行動計劃，為少數民族維持和發展其獨特身份創造必要條件。（第十二條第三項）

《保護法》政策支持自由表達權：

（9）少數民族有權在不受歧視和不受當局干預的情況下，享有以自己的語言表達、發表和傳播觀點的權利。（第十四條第一項）

值得注意的是，這些法律條款的執行受到以下兩方面的限制：第一是在語言教育權和語言使用權的諸多條款中都明確規定，是否滿足條款提及的條件，需要由“部長會議或相關部門（根據部長會議、根據負責教育和地方事務的部長建議）”決定。如：

（10）在傳統的少數民族聚居區或有大量少數民族的居住區，如確有需要，少數民族可以與地方當局互動時正式使用自己的語言。（十三條第二項∕十五條第二項）

（11）確定是否符合“大量少數民族”“確有需要”的標準由部長理事會根據部長會議、根據負責教育和地方事務的部長建議來決定。（第十三條第三項）

第二個限制是法律條款提出的相關權利，并未列出實施細則，而是依賴其他并行法律。例如在第十三條第五項和第六項中分別規定，“應采取適當措施，為少數民族語言基礎教育、職業教育和教師發展創造條件；少數民族有權設立少數民族語言的私立教育機構”，而行使這些權利的前提是要符合教育領域相關法律，這在一定程度上影響法律的執行。

除了將散見于其他法律中的規定系統化之外，《保護法》另一個值得關注的地方是內容方面的突破，包含增列了三個少數民族——波斯尼亞族、巴爾干埃及族②和保加利亞族③；提升了這些民族語言教育和語言使用等方面的權利，如開辦少數民族語言機構的權利，使用民族語言與地方當局互動的權利，以及使用民族語標寫姓氏、當地道路和行政地名等權利。新法律還要求政府分配額外的資金來支持少數民族，發展少數民族語言教育。這一系列新的規定，不僅會影響阿爾巴尼亞少數民族的語言生活和身份認同，同時還會影響阿爾巴尼亞加入歐盟的進程。

二、《保護法》的推動主體

阿爾巴尼亞自1912年建國后，在其憲法、民族、教育相關法律和簽署的國際公約中均涉及保護民族的相關條款[6](P89-91)。《保護法》將憲法中較為概括性的條款具體化，同時將散見于其他法律中有關少數民族權利的條款系統化。《保護法》開宗明義④，指出該法律的適用對象為阿爾巴尼亞境內少數民族，并設定了兩大目標，其一是保護少數民族獨特的身份，并將其視為社會一體化、確保無歧視原則以及法律面前人人平等原則的要義；第二個目標是少數民族在行使權力時必須尊重阿爾巴尼亞法律，尊重阿爾巴尼亞的領土和主權完整。《保護法》的推動主體有兩個，其一是阿爾巴尼亞的監察員⑤，其二則是歐盟理事會。歐盟在法律層面上執行語言平等和語言多樣性的原則，多語言主義的語言政策也反映到其對歐盟候選國的要求[7](P87-89)。對少數民族權利，包括語言權利的保護，一直是影響阿爾巴尼亞入歐進程的重要議題。阿爾巴尼亞歐盟理事會所屬的“保護少數民族框架公約咨詢委員會（ACFC）⑥”，分別在2003年、2008年和2011年先后三次針對少數民族保護問題向阿爾巴尼亞提出建議，要求其完善相關法律并確保有效實施。2006年阿爾巴尼亞與歐盟簽署的“穩定與合作協議（Stabilisation and Association Agreement）”中，也將少數民族保護相關法律列為重要議程之一。2013年阿爾巴尼亞監察員向阿總理提交了關于完善“少數民族認定和保護”法律框架的建議。2014年歐洲理事會明確提出，通過“保護少數民族權利”的框架法律是阿爾巴尼亞加入歐盟的條件之一。

三、《保護法》制定和實施過程中的國際復雜性

《保護法》雖屬國內法，但因阿爾巴尼亞獨特的民族構成、地緣政治以及歐盟東擴的國際局勢，該法律在形成、頒布和實施過程中受到了歐盟、希臘和保加利亞等不同國家和組織的關注和影響。

(一)歐盟。和其他巴爾干國家一樣，阿爾巴尼亞自上世紀九十年代起便開始了入歐轉型的過程[8](P86-89)。早在2002年歐盟針對西巴爾干國家經濟援助的項目《重建、發展和穩定的社區援助（CARDS program）》⑦中，歐盟已經敦促阿爾巴尼亞“應該采取必要措施完成保護少數民族的框架法律”⑧。如前所述，保護少數民族框架公約咨詢委員會在2003年、2008年和2011年先后三次針對少數民族保護問題向阿爾巴尼亞提出建議，要求其完善相關法律并確保有效實施。第一次建議指出，阿爾巴尼亞將需要進一步努力以完善法律和體制框架并確保其在實踐中完全實現⑨，第二次建議則提出了更為具體的要求，建議阿爾巴尼亞通過“保護少數民族框架法律”，并表示這將有助于闡明國家與少數民族之間多方面的問題⑩。在第三次建議中指出“考慮通過有關少數民族的全面立法，以填補當前的法律空白，闡明國家的少數民族政策”，并將該立法列為阿爾巴尼亞需要立即解決的問題之一?。與此同時，阿爾巴尼亞還與歐盟在2006年簽訂了《穩定與合作協議（SAA）》，而為了執行這一協議，阿爾巴尼亞將“制定少數民族保護法律”這一議程寫進了第一個國家發展計劃。2014年，歐盟明確將“通過關于少數民族的框架法”列入阿爾巴尼亞加入歐盟的必要條件之一?。此外，歐盟在年度報告中也會根據咨詢委員會的專家建議提及阿爾巴尼亞少數民族保護法律不完善的問題。從歐盟的一系列建議和表態可見，歐盟在《保護法》的形成過程中發揮了重要的推動作用。

（二）希臘。阿爾巴尼亞與希臘接壤，其南部薩蘭達等地長期居住著大量希臘族，在語言、宗教和生活方式上具有鮮明的獨特性。希臘與阿爾巴尼亞自十九世紀以來，在希臘族聚居區的語言權利上時有外交沖突發生[9](P27-32)。新法律一經通過，隨即引起了希臘政府的猛烈抨擊。據媒體報道?，希臘對阿爾巴尼亞議會通過《保護法》表示憤怒，認為該法律限制了阿境內希臘少數民族的權利。希臘外交部發言人指出，阿議會通過的關于保護少數群體的法律并沒有根據歐洲標準維護該國的少數群體的權利。這部法律的頒布，對于數量較少和之前未得到承認的少數民族而言是一種進步，而對于希臘人這樣的第一大少數民族來說則是退步。在法律通過16天后，希臘便向歐盟議會提交了一份書面質詢?，質詢中指出，“這部法律將權力集中在總理和政府當權者手上，從而無法保證民族自治地區的自決權”，致使阿最大的少數族裔希臘人的權利受到直接影響。書面質詢通過政治渠道表達了希臘當局對《保護法》內容的不滿。希臘的民間組織和團體對該法律的通過也持有強烈保留意見。希臘最大的兩個協會，Omonoia和KEAD均認為新法律沒有明確、提升以及更好地執行少數民族的權利，反而對他們的自由施加了限制。他們指出，這項法律將所有權力都集中在總理和政府手中，希臘族在教育、文化和財產自由方面都受到限制。

（三）保加利亞。保加利亞雖不是阿爾巴尼亞的鄰國，但近年來一直利用其歐盟成員國的優勢，支持居住在阿爾巴尼亞東部的保加利亞族維護其語言、文化和身份認同的獨特性[10](P79-101)。《保護法》2017年1月開始起草，保加利亞籍歐洲議會議員2月就在歐洲議會提出修正案?，敦促阿爾巴尼亞進一步努力，保護所有少數民族的權利，并建議在法律和實踐中確保阿爾巴尼亞東部的普雷斯帕（Prespa），戈洛布多（Golo Brdo）和戈拉（Gora）地區的保加利亞族人民的權利，使其正式承認說保加利亞語的居民在阿境內的少數民族地位。阿爾巴尼亞在起草該法案時未邀請保加利亞族代表參與。據媒體報道?，保加利亞大使與歐洲議會委員會主席會面，說服其重啟磋商進程，并聽取有關保加利亞人應在阿被正式認定為少數民族的理由。阿爾巴尼亞東部的保加利亞族代表也就這一問題向阿爾巴尼亞議會遞交了請愿書。但在9月的《保護法》草案中仍只承認八個少數民族，包括之前的希臘族、馬其頓族、阿羅曼族、羅姆族、塞族和黑山族，以及新增的波斯尼亞族和埃及族，并未提及保加利亞族。之后經過多輪的外交磋商，10月正式簽署的《保護法》文本中，保加利亞族才得到正式承認，成為阿爾巴尼亞境內的少數民族之一。保加利亞政府對該法律的通過表示贊賞。

四、入歐進程中的民族語言政策互動性調整

阿爾巴尼亞建國后隨即經歷兩次巴爾干戰爭和一戰，隨后的二戰及近半個世紀的極左共產主義統治，民族關系問題向來不是其優先處理的問題[11](P137-139)。直至歐盟東擴進程深入巴爾干地區，“尊重人權和保護少數群體”是加入歐盟的標準之一，民族政策包括民族語言政策由此才成為阿國家轉型中的一個重要議題[12](P53-55)。

阿爾巴尼亞是一個以阿爾巴尼亞人為主體的國家，但民族人口構成數據一直存在爭議。阿爾巴尼亞官方統計數據顯示，阿爾巴尼亞人占總人口97%以上?，但這一數字遭到少數民族的質疑。根據2011年人口普查數據?，阿爾巴尼亞族的人口總數為兩百三十萬，占總人口的82.6%；少數民族包括希臘人（0.9%），大多居住在阿爾巴尼亞南部的吉羅卡斯特（Gjirokastra）和薩蘭達（Saranda）地區；黑山人（0.01%），主要集中在北部的斯庫臺（Shkodra）；馬其頓人（0.2%），主要生活在阿爾巴尼亞與北馬其頓交界的科爾察（Korca）地區。此外還有阿羅曼人（0.3%）、羅姆人（0.3%）、埃及人（0.1%），其余為未聲明族群。根據阿爾巴尼亞與歐盟之間“穩定與合作協議（SAA）”的實施進度，阿爾巴尼亞本應在2006年或2007年通過少數民族保護法律。但這部《保護法》經歷了十多年的醞釀以及國際社會持續不斷的施壓后才得以出臺。根據《保護法》第二十三條的規定，部長會議應該在法律生效的六個月內做出實施法律的相關決議。但直至法律簽署后的第十一個月，即2018年9月，部長會議才通過了兩項決議，一項是關于少數民族的語言教育，另一項是關于高校采取行動促進少數民族歷史文化和語言的研究?。同年12月，又通過了第三項關于少數民族委員會組織和職能的決議?。因此，這部法律雖然在議會得以通過，但實際上很多條款仍處于無效的狀態。可見，法律出臺晚于預期，法律實施的時間和內容都遠遠落后于法律文本的要求。另外，阿爾巴尼亞至今仍未簽署《歐洲區域和少數民族語言憲章（ECRML）》。雖然咨詢委員會專家2011年提交的評估報告顯示，阿爾巴尼亞的族際關系具有“尊重和寬容的氛圍”，“當局已努力保護少數民族”，但阿爾巴尼亞全面完善和執行少數群體保護法律的態度并不如歐盟期待的那樣積極。這一態度從法律文本對權利適用范圍的設定上也能得到體現。《保護法》設定了大小兩個權利適用范圍。大范圍涵蓋阿爾巴尼亞全境，如少數民族的自由和權利（第五條第二項）以及少數民族保護發展本民族的語言、文化和宗教認同的原則性權利（第十二條第一項）在阿爾巴尼亞全境是適用的。而涉及到語言教育權利和語言使用權利，其適用范圍則受到限制，或者是“少數民族人口占20%以上的民族自治區”（第十三條），或者是“傳統上的少數民族聚居區或有大量少數民族居住的區域”（第十五條二、三、四項）。

此外，阿爾巴尼亞政府在2015年推行了簡化行政區劃的改革，將原有的373個行政區縮減為61個。阿政府在次年提交給歐盟的“關于保護少數民族框架公約(FCNM)”的第四次報告第二十五點[21]中指出，新的行政分區維持了阿爾巴尼亞人與少數民族原有的比例結構。但2017年阿爾巴尼亞的監察員報告指出，行政分區改革實際上改變了行政分區內部族群人口比例，致使《保護法》在實施過程中，一些區域可能難以滿足少數民族人口“比例20%以上”或者“大量存在”這樣的標準。

綜上所述，從《保護法》的形成和實施，到法律文本的分析以及從在此期間阿爾巴尼亞其他的政治行動可以推斷，處于向歐洲轉型中的阿當局在保護少數民族和維持社會凝聚力之間存在疑慮，阿當局也試圖平衡歐盟提出的保護少數民族以及維持內部族群穩定這兩者的關系。反映到民族語言政策的制定和落實方面，阿爾巴尼亞在如何處理“主體”和“多元”的關系上，仍存在著較大的不確定性。

注釋：

①法律的全稱為：第96∕2017號法“阿爾巴尼亞共和國少數民族保護法(Ligj nr.96∕2017，P?R MBROJTJEN E PAKICAVE KOMB?TARE N? REPUBLIK?N ESHQIP?RIS?)”。為了行文方便，下文簡稱為“保護法”。

②埃及族又稱巴爾干埃及族（BalkanEgyptians），母語為阿爾巴尼亞語。根據2011年的人口普查，在阿爾巴尼亞境內有三千余人。

③《保護法》第三條第二項規定，阿爾巴尼亞境內的少數民族（pakicat komb?tare）分別是希臘族（Greke）、馬其頓族（Maqedonase）、阿羅曼族（Arumune）、羅姆族（Rome）、埃及族（Egjiptiane）、黑山族（Malazeze）、波斯尼亞族（Boshnjake）、塞爾維亞族（Serbe）和保加利亞族（Bullgare）。其中波斯尼亞族、埃及族和保加利亞族為《保護法》新確認的三個少數民族。

④ https：∕∕qbz.gov.al∕Botime ∕Akteindividuale ∕Janar%202017∕Fletore%20196∕Ligj%20nr.%20962017，%20date%201

⑤阿爾巴尼亞監察員以人民辯護人（Avokati i Popullit）為辦事處，為公眾提供司法咨詢。監察員制度在1998年《阿爾巴尼亞憲法》中首次提出，并于1999年在阿議會通過。

⑥咨詢委員會是獨立的專家委員會，負責評估公約締約國（包括阿爾巴尼亞）對《框架公約》的執行情況并向部長委員會提供建議。

⑦ https：∕∕ec.europa.eu ∕neighbourhood-enlargement ∕financial_assistance∕cards_en

⑧ https：∕∕ec.europa.eu∕neighbourhood-enlargement∕sites∕near∕files∕pdf∕financial_assistance∕cards∕publications∕albania_strategy_paper_en.pdf

⑨https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=090000168008bd39，ACFC，2003：27頁，第117條

⑩https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId ACFC，2008：7頁，第16條

?https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=090000168008c633ACFC，2011：34頁

?https：∕∕www.consilium.europa.eu∕media∕21900∕143354.pdf

?https：∕∕greece.greekreporter.com∕2017∕10∕15∕greeceslams-albania-on-new-minorities-law∕

? http：∕∕www.europarl.europa.eu∕doceo∕document∕E-8-2018-005521_EN.html

? https：∕∕balkaninsight.com ∕2017 ∕02 ∕09 ∕bulgariansethnics-claims-in-albania-end-up-in-eu-02-08-2017∕

?https：∕∕balkaninsight.com∕2017∕09∕28∕albania-to-adoptthe-first-law-on-minorities-09-27-2017∕

? http：∕∕worldpopulationreview.com ∕countries∕albaniapopulation∕

?2011年的人口普查行為引發了強烈爭議。《人口普查法》第20條規定，申報種族時，凡申報內容與出生證不符的，將處以1000美元的罰款，企圖恐嚇少數族裔宣布自己為阿族。阿政府還曾表示要監禁任何未參加人口普查或拒絕宣布其族裔的人。關于具體數據的質量，《保護少數民族框架公約》咨詢委員會指出：“應以最大的謹慎態度看待普查結果”。

?http：∕∕www.qbz.gov.al∕botime∕fletore_zyrtare∕2018∕PDF-2018∕143-2018.pdf

?http：∕∕www.qbz.gov.al∕botime∕fletore_zyrtare∕2018∕PDF-2018∕143-2018.pdf

[21]歐洲區域或少數民族語言憲章（European Charter for Regional or Minority Languages）是在歐委會倡導下于1992年通過的一項歐洲條約，其目的是保護歐洲的歷史性方言和少數民族語言。

[22]https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=090000168008c633ACFC，2011：5頁，第8條。

[23]同第四頁第2條。

[24]https：∕∕rm.coe.int∕CoERMPublicCommonSearchServices∕DisplayDCTMContent?documentId=09000016806befc5 Fourth ReportontheFCNM，RepublicofAlbania，2016：81，point237