積極推動金融服務業進一步對外開放

文/葉輔靖 劉栩暢 編輯/吳夢晗

金融服務業擴大對外開放，有利于更好地發揮金融服務實體經濟發展的積極作用。在加快落實已宣布的金融業開放措施基礎之上，建議研究并推出擴大和優化金融業對外開放的新舉措，同時要維護好金融安全。

>>> 近年來，我國商業銀行服務和保險服務的限制指數顯著下降，表明我國金融服務業開放程度已明顯提升。

2018年博鰲亞洲論壇年會上，習近平主席宣布加大我國金融服務業的開放力度，加快保險行業的開放進程，放寬外資金融機構設立限制，擴大外資金融機構在華業務范圍，拓寬中外金融市場合作領域。此后，按照“宜快不宜慢、宜早不宜遲”的原則，國家金融穩定發展委員會辦公室、人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局等部門，先后出臺了多項擴大金融服務業對外開放的政策措施，推動我國金融服務業加速開放，穩步前行。

目前，我國金融服務業對外開放已取得顯著成效：外商投資準入負面清單中金融業正式清零，外資銀行類、證券類、保險類金融機構的設立條件、業務范圍等獲得放寬，金融服務總體開放程度大幅提升，外資獨資或控股的金融機構數量顯著增長。但也要看到，我國金融業相關行業規則和國際通行規則仍存在差異，少數領域還存在“準入難營”問題，外資金融機構在華發展仍有一定障礙。筆者建議，可從積極推動各類“邊境后”規則與國際通行規則接軌、從業務許可層面進一步落實外資準入等方面入手，以上海等重點城市為先，推進金融服務業進一步擴大對外開放。

近年我國金融服務業對外開放措施的特點

2018年以來，我國不斷加大金融服務開放力度，從“消”“寬”“增”三個方面，推進金融服務業的擴大開放。

我國金融服務貿易限制指數（STRI）變化情況

消——取消對外資金融機構持股比例的限制

2020年6月發布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》中，金融業準入的負面清單正式清零。銀行業方面，我國早已允許在華設立外資獨資商業銀行；近來，又取消了中資銀行和金融資產管理公司的外資單一持股不超過20%、合計持股不超過25%的限制。證券業方面，原定于2021年取消證券公司、基金管理公司和期貨公司外資股比限制的時點已提前到2020年。其中，期貨公司外資股比限制已自2020年1月1日起取消；基金管理公司以及證券公司的外資股比限制，也已自2020年4月1日起取消。保險業方面，人身險外資股比限制取消的過渡期由原定2021年提前到2020年，并將取消境內保險公司合計持有保險資產管理公司的股份不得低于75%的規定。

寬——放寬對外資金融機構資產規模、經營年限及股東資質等方面的限制

銀行業方面，中外合資銀行中方股東限制得以放寬，中方唯一或主要股東必須是金融機構的要求已經取消。外國銀行來華設立外資法人銀行的100億美元總資產要求，外國銀行來華設立分行的200億美元總資產要求，以及境外金融機構投資入股信托公司的10億美元總資產要求均已取消。證券業方面，按照內外一致的原則，合理設置了綜合類證券公司控股股東的凈資產要求；適當考慮外資銀行母行的資產規模和業務經驗，放寬了外資銀行在華從事證券投資基金托管業務的準入限制。保險業方面，取消了外資保險公司準入條件中30年經營年限的要求，取消了外國保險經紀公司在華經營保險經紀業務需滿足30年經營年限、總資產不少于2億美元的要求。

增——增加外資金融機構可經營的業務或產品范圍

銀行業方面，取消外資銀行開辦人民幣業務審批，允許外資銀行開業時即可經營人民幣業務；允許外資銀行經營“代理收付款項”業務；按照內外資一致原則，同時放寬中資和外資金融機構投資設立消費金融公司方面的準入政策。證券業方面，允許外資機構獲得銀行間債券市場A類主承銷牌照，進一步便利境外機構投資者投資銀行間債券市場；加大期貨市場開放力度，擴大特定品種的范圍；放開外資私募證券投資基金管理人管理的私募產品參與“港股通”交易的限制；研究擴大交易所債券市場對外開放，研究制定交易所熊貓債管理辦法等。保險業方面，允許外國保險集團公司投資設立保險類機構；允許境內外資保險集團公司參照中資保險集團公司資質要求發起設立保險類機構；允許境外金融機構投資設立、參股養老金管理公司。

此外，我國在全國范圍推進金融開放的同時，還在海南自貿港，上海自貿試驗區臨港新片區，以及北京、深圳等改革開放新高地和前沿窗口，對金融服務業實施了更加開放的政策。

目前我國金融服務業對外開放的成效及問題

我國金融服務業開放舉措得到了國際市場和在華外資金融機構的積極評價；但在調研中筆者也發現，歐美等金融機構普遍希望我國金融服務業能進一步擴大開放的空間。

我國金融服務業對外開放成效顯著

從外部評價來看，我國金融服務業開放程度已明顯提升。附表為經濟合作與發展組織（OECD）發布的服務貿易限制指數（STRI）。該指數數值越低，代表對服務貿易的限制和壁壘越少。表中的數據顯示，我國商業銀行服務和保險服務的限制指數近年來顯著下降。2019年，商業銀行服務限制指數降至0.39，保險服務限制指數降至0.43。各分項指數顯示，我國金融服務業的外資準入限制減少、監管透明度提升。2016年至2019年，商業銀行服務的外資準入限制由0.23降至0.22，保險服務的外資準入限制由0.25降至0.23；商業銀行服務的監管透明度由0.03降至0.02，保險服務的監管透明度由0.02降至0.01。而在上海、北京、深圳、海南等地，金融服務業開放程度較全國整體水平更高。

從外資金融機構的響應情況來看，在我國金融服務業擴大開放措施宣布之后，多家國際知名金融機構在華成立了獨資公司、合資公司，或增加注冊資本、擴大股權占比等，“首家”外資控股、“首家”外資獨資金融機構相繼涌現。根據銀保監會公布的資料，2018年以來，銀保監會共批準外資銀行和保險公司來華設立了近100家各類機構（含外資獨資或控股的保險公司和理財公司）。例如：法國東方匯理資產管理公司和中銀理財有限責任公司合資設立了我國首家由外方控股的理財公司；德國安聯保險集團旗下的安聯（中國）保險控股有限公司已于2019年獲批開業，成為我國首家外資獨資保險控股公司；中英合資恒安標準人壽保險有限公司籌建了我國首家外資養老保險公司；友邦保險則在內地設立了首家外資獨資壽險公司。證券方面，目前國內已設立了多家外資機構控股的證券公司，包括瑞銀證券、高盛高華證券、瑞信方正證券、大和證券、摩根大通證券、野村東方國際證券、摩根士丹利華鑫證券、匯豐前海證券等；此外，還有多家全球性資產管理機構有意向設立外資全資基金管理公司。

多家國際知名金融機構在華成立了獨資公司、合資公司，或增加注冊資本、擴大股權占比等，“首家”外資控股、“首家”外資獨資金融機構相繼涌現。

重視外資機構反映的“老”問題與“新”挑戰

中國歐盟商會、中國美國商會及一些重要的外資金融機構，對我國金融服務業開放的成績總體是肯定和贊賞的，但也提出了一些值得關注的問題。

一是金融服務業開放已出臺的政策中，還有部分措施未能得到細化落實，導致外資金融機構存在一定程度的“準入難營”的現象。如理財管理公司雖已宣布可由外方控股，但外資理財管理公司的服務范圍仍存在不確定性，準許或禁止從事哪些活動、允許開展的業務或提供某些服務到何種程度均不明確。這會在實際上對外資理財管理公司開展業務形成制約。

二是在業務許可申請這一“邊境后”政策領域（after-the-border,相對關稅、準入等邊境措施，指產業政策、知識產權政策、環境政策、投資政策等國際貿易投資活動在進入邊境后所適用的政策）仍然存在內外資的差別待遇。外資機構金融業準入的負面清單正式清零，但仍需滿足內外資一致的監管要求，對相關業務申請許可，在部分審批中，外資金融機構的申請難度更大。

三是數字本地化和跨境數據流動限制，成為金融服務業開放的新難題。近年來，在傳統的安全風險監管之外，金融服務業嚴格的數據本地化和對跨境數據流動的限制，成為外資金融機構普遍關注的問題。他們認為，這會導致其全球運營模式優勢無法有效發揮，同時也增加了運營成本和挑戰，大幅提高了進入中國市場的門檻。外資金融機構希望能對“關鍵信息基礎設施”“個人信息”“重要數據”“適用的監督管理”等重要定義予以盡快明確。

對推進我國金融服務業進一步對外開放的建議

金融服務業擴大對外開放，有利于引進優質的外資金融機構，引入先進的管理經驗和成熟的金融產品，增強金融市場的競爭性，更好地發揮金融服務實體經濟發展的積極作用。在加快落實已宣布的金融業開放措施的基礎上，建議研究并推出擴大和優化金融業對外開放的新舉措，同時要維護好金融安全。

第一，推動國內金融行業規則與國際高標準通行規則進一步接軌。一是結合國際通行規則和我國國情，盡快出臺汽車金融公司的相關管理細則，逐步改變在實際操作中按照銀行業規則管理汽車金融公司的做法。二是在基金管理者從業資質許可方面，進一步對標國際標準，對海外基金管理年限和國內基金管理年限一視同仁。三是探索參考國際通行規則，允許境外投資者和全球托管行而非在華的次級托管行簽訂合同，并取消信用評級的下限。四是在流動性匹配率、流動性比率等指標的測算方法方面，對標國際通行規則。如將企業財務公司的存款和企業存款同等看待、賦予集團內融資與企業存款相同的權重等。

第二，解決外資金融機構的“準入難營”問題。一是進一步提升期貨市場的國際化水平，允許外國投資者購買更多品種的期貨。二是放寬外資銀行承銷在岸市場發行的境外企業債券的范圍，并簡化相關程序。三是對外資基金服務機構、外資理財管理公司等新型金融機構的業務經營范圍予以明確界定，積極鼓勵外資基金服務機構從事私募基金份額登記服務、基金估值核算服務和信息技術系統服務。四是進一步明確外資金融機構獨立成為公司債券的主承銷商的許可證發放條件。

第三，探索構建適應金融業發展要求的數據安全自由有序的流動規則。一是對于和企業業務密切相關的數據在企業和境外總部或子公司之間的傳輸制定專門的管理細則，提升數據流動的便利度。二是明確金融業的關鍵信息基礎設施范圍，并探索改善監管方式。三是探索在網絡安全檢查和滲透測試方面，適度參考全球金融市場協會的相關標準。

第四，牢牢守住金融安全和國家安全底線。要加強跨境資本流動監測預警和評估體系以及宏觀審慎管理體系，完善風險防控體系，筑牢金融安全網；在放開市場準入的同時，要注意提升審慎監管和外資安全審查機制在維護金融安全和國家安全中的重要作用；支持公平開放的全球金融市場建設，主動參與國際宏觀經濟政策協調，發揮全球及區域金融治理機制在防控金融風險中的積極影響。

第五，加強與外資金融機構的溝通。與外資金融機構、商會等要進行有效溝通，及時宣介有關政策、答疑釋惑；對于外資金融機構反映的訴求和問題，要進行可行性及必要性研究，適度采納外資金融機構的合理訴求；在相關政策意見征求和標準制定中，要為外資金融機構提供充分的參與機會，使外資金融機構對進入中國市場和在華經營，能夠建立起穩定且積極的預期。