蒙古國非政府組織發展現狀與啟示

周俊 海倫

[摘?要]蒙古國非政府組織興起于20世紀90年代初期，1997年《非政府組織法》頒布后發展快速。蒙古國非政府組織可以注冊為公共服務型非政府組織和會員型非政府組織，它們的經費主要來源于政府資助和社會捐助，公共服務型非政府組織能夠享受稅收優惠。非政府組織與政府的關系主要體現在政府監管、非政府組織監督、合作共治三個方面。蒙古國非政府組織的發展主要得益于相對完善的制度環境、政府的大力支持和國際非政府組織援助。

[關鍵詞]蒙古國?非政府組織?登記注冊?合作

[中圖分類號]C912.2

[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2020）010005-06

一、非政府組織的興起與發展

蒙古國于20世紀90年代初開始引入非政府組織（Тeрийн бус байгууллага ТББ）概念[1]，1992年蒙古國人民代表大會通過的新憲法為民間社會和非政府組織發展提供了法律保障。此后，許多非政府組織建立公開宣傳途徑，積極提升公眾對非政府組織的認知。在獲得初步發展后，1997年蒙古國家議會通過《非政府組織法》，開始對非政府組織進行規范管理，該法共25條，涉及非政府組織登記注冊、管理規則、監管、政府與非政府組織合作、違法責任等內容。為適應環境變化，為非政府組織提供更好的法律保障，《非政府組織法》先后經過6次修訂。

《非政府組織法》頒布后，由于有了直接的法律依憑，非政府組織出現了較快增長，并很快涵蓋各個階層和群體。據統計，1998年

在國家注冊局登記的非政府組織共有1075個，2010年為6915個，2015年為11879個，2018年達到18000個。20年間，蒙古國非政府組織的數量增長了近17倍，當前每萬人擁有的非政府組織數量約為57家。

從地區分布看，城市是非政府組織的聚集地。司法和內政部的數據顯示，約90%的非政府組織注冊在烏蘭巴托[2]。烏蘭巴托是蒙古國首都，經濟發展水平較高，全國約46%的人口居住于此，因而成為非政府組織的聚集地。非政府組織在烏蘭巴托之外21個省的分布也在一定程度上體現了非政府組織數量與當地經濟發展水平、人口密集度之間的對應關系，見圖1。

蒙古國非政府組織的活動可分為21個方向，其中約13.4%從事經濟、農業和企業服務，11.8%從事體育、旅游業，11.0%專注于解決社會問題，8.8%是專業協會，8.7%從事科學、文化工作，見圖2。與我國社會組織主要活動在教育和衛生領域不同，蒙古國的教育、衛生類非政府組織數量僅約為5%和4%，這可能與蒙古國社會資本參與教育、衛生服務的制度化程度較低有關。

在數量快速增長的同時，蒙古國非政府組織的功能日漸成熟。非政府組織主要在以下幾方面發揮作用：提供政府無法向公眾提供的人道主義、環境保護、社會合作等服務，影響立法和行政決策;監督公共機構的活動，保護公民權益，向公民傳播準確透明的信息;教育公民，以及促進民主價值觀等。例如，在環境保護方面，蒙古國有700多個非政府組織在運行，工作人員約1.5萬人，主要活動為保護自然資源和生態環境，保護野生動物、空氣和土壤，開展水污染防治、土地恢復等工作，提升民眾的環保意識等。又如，蒙古國有400多家婦女非政府組織，它們代表了占人口總量約51%的女性利益，主要在確保性別平等、保護女性社會權利、預防家庭暴力和工作場所性騷擾等方面發揮作用，提供職業培訓和心理咨詢、推動婦女參與社會問題的解決也是常見的活動方式。

二、非政府組織的登記注冊

（一）蒙古國非政府組織必須通過登記注冊才能取得合法身份

非政府組織的登記注冊由《非政府組織法》《法律機構國家注冊法》《民法》共同規范。國家注冊局是非政府組織的法定登記管理機關①，非政府組織在確認名稱后的30天內應在登記管理機關登記注冊。根據法律規定，登記管理機關在收到全部有效材料之日起2天內完成登記注冊。非政府組織登記注冊需要提交成立申請表、法人身份證明、章程草案等資料，章程草案中必須載明合法的服務范圍。非政府組織在提交材料后的7個工作日可以領取營業執照，獲得合法身份。

（二）非政府組織可以根據需要選擇不同的注冊身份

《非政府組織法》第4條規定，非政府組織的類型是“非政府組織”和“為其成員服務的非政府組織”，即公共服務型非政府組織和會員型非政府組織。公共服務型非政府組織包括開展文化、教育、科學、醫療、體育、人權、環境、保護某些群體的權利以及開展慈善活動的組織，例如蒙古青年協會、蒙古紅十字會、國家反暴力中心等。會員型非政府組織主要為它們的會員服務，通常為各種協會，例如農行協會、出版社協會等。大約80%的非政府組織注冊為公共服務型組織，余下的注冊為會員型組織。

所有非政府組織又被劃分為19個子類別，分別為協會、聯合會、中心、基金會、俱樂部、理事會、學院、委員會、運動、局、網絡、研究所、政黨支部、角色組織、社團、合作財團、機構、商會、報社。在登記注冊時，非政府組織可以從這些類別中進行選擇，并將所在類別體現在組織名稱中。統計數據顯示，國家統計局登記注冊的“非政府組織”和“為其成員服務的非政府組織”各占約50%，其中約19%為協會、聯合會;約15%為中心;約8%為基金會、俱樂部。

三、非政府組織的資金來源和稅費優惠

蒙古國非政府組織的資金來源主要有政府資助、國內民間捐助和國外捐助。2015年，非政府組織的捐助資金中有約59.5%來自外國捐助者，國內個人和企業實體捐款分別為27.9%和12.6%。

（一）政府資助是非政府組織重要的經費來源

《非政府組織法》第9條規定，“政府保護非政府組織的合法權利”“政府應該為非政府組織的活動提供財政和其他形式的支持”。政府對非政府組織的資助包括兩種形式。

1.進行職能委托，并為此支付費用。1993年制定的《政府法》第19.1條規定，“政府可根據相關法律、政府命令和合同將執行機構的某些職能委托給非政府組織，并可全部或部分資助”。根據1995年蒙古國政府《國家行政部門的特殊職能和分部門具體職能委托給非政府組織》第111條規定，非政府組織可以在政府相關部委的委托下承擔一些職能，并由其提供經費資助[3]。但是，由于非政府組織與政府的合作伙伴關系還處于初步階段，大多數非政府組織沒有機會獲得政府項目。

2.直接撥款。政府撥款主要針對國家組建的非政府組織，如蒙古國消費者保護協會、國家殘疾人中心、國家反對暴力中心等。少數民間組建的非政府組織也可能接受政府撥款，比如青年組織，但為數不多。2005～2010年，共有17家非政府組織獲得1.5億蒙圖（約40萬元人民幣）的撥款。

（二）蒙古國政府沒有非政府組織稅費減免的規定

蒙古國政府沒有非政府組織稅費減免的專門規定，但公共服務型非政府組織是免稅組織，享受稅收優惠。此外，蒙古國《企業所得稅法》第19.10條規定企業實體和個人每年捐贈100萬蒙圖（約2700元人民幣）用于支持殘疾人士建立的非政府組織，從該企業年度所得稅中扣除捐贈金額。

四、非政府組織與政府的關系

蒙古國非政府組織與政府的關系主要體現在三個方面：政府對非政府組織的監管、非政府組織監督政府、政府與非政府組織合作。

（一）政府對非政府組織的監管

《非政府組織法》第5條規定，“非政府組織的活動向公眾開放，其成員和公民應該熟悉該組織的活動情況”，這是確保非政府組織開放，且努力實現其核心目標的最重要的約束機制。非政府組織有義務在每年2月15日之前提交年度業務和財務報告，如果未提交，將被處以1萬～2萬蒙圖（約27～54元人民幣）的罰款。顯然，如此低額的處罰難以發揮作用，不提交業務和財務報告的非政府組織仍然較多。《非政府組織法》第11條規定，董事會有權監督財務報告，非政府組織應該建立內部監督和評估機制。國家統計總局每年發布非政府組織分析報告，對非政府組織的情況進行披露。蒙古國也有對非政府組織進行注銷和強制解散的規定，由董事會議決定停止活動的非政府組織應在21天內以書面形式向司法和內政部提出申請，由其決定是否從國家登記中刪除。存在違法行為或不符合章程目的非政府組織由政府強制解散。注銷或被強制解散的非政府組織的剩余財產，按《非政府組織法》第7條2款的規定，應轉移至相似目的的非政府組織，用于目標相似的活動。

（二）非政府組織監督政府

監督政府是非政府組織的重要職能。監督政府是指監督政府機構、公職人員制定的政策、履職過程和績效，識別其中的缺陷，并在治理框架內提出糾正建議。非政府組織不僅實施監督計劃，而且公開宣傳監督結果，以督促政府改革自身治理。2012年蒙古國議員選舉中的監督審查和選舉過程評估，就是由非政府組織實施的。參與監督的非政府組織必須確保非政治性，而且應在章程中注明監督目的。在監督選舉的過程中，非政府組織主要負責制定監督計劃，監督選票打印和選票統計，總結選舉過程和問題，并及時發布監督結果。

（三）政府與非政府組織的合作

政府與非政府組織建立合作關系是蒙古國綜合發展戰略的重要內容[4]。蒙古議會在2008年第12號決議中通過了《基于蒙古千年發展目標的蒙古國家綜合發展戰略》，其中第3條4款規定，“促進公共問責制、公開性和信息透明度，并增加民間社會和私營部門參與政府決策”;第7條1款規定，“加強民間社會組織的活動，建立伙伴關系，促進民間社會民主治理制度”;第7條2款規定，“一些國家職能以私營實體和非政府組織實施”。2008年2月1日，在民間社會和非政府組織的共同努力下，蒙古國民間社會理事會成立②。3月26日，民間社會理事會和蒙古國政府簽訂合作協議，并由政府第93號決議《蒙古政府非政府組織制定社會經濟準則和預算執行，并加強與非政府組織的合作》簽署，這是政府和非政府組織建立制度化合作伙伴關系的關鍵步驟。

根據93號決議，蒙古國政府與民間社會理事會的主要合作方向包括：就國家的緊急問題交換意見;監督蒙古國法律執行;舉辦公益活動;合作起草法律和政策文件草案;監督蒙古國預算執行;互相交換信息;互相支持。決議還具體規定了政府和非政府組織在合作中的義務，政府的義務主要包括：向非政府組織發放免稅捐款;提供財政支持;向民間社會理事會提供信息;向民間社會理事會匯報政府執行情況等。民間社會理事會的義務主要包括：組織非政府組織參與理事會并確保理事會中的組織能夠公平溝通;監督蒙古國預算執行情況，國家政策、法律執行情況;就該國的緊急問題向政府提交提案并組織關于該問題的研討會;統一組織培訓和宣傳，以便向公民公布政府活動;針對相關領域與政府共同起草法律;向政府傳達公民和非政府組織的意見;向非政府組織提供政府政策信息;制定關于支持非政府組織的文件，并將其提交給政府;每半年與司法和內政部一起實施民間社會理事會的計劃等。

93號決議簽署后，蒙古國政府與非政府組織的合作進入實質性階段。據統計，2010—2011年，社會福利和勞動部為17家非政府組織提供了9400萬蒙圖（約24萬元人民幣）的資助，環保和旅游局為40家非政府組織提供了1.34億蒙圖（約34萬元人民幣）的資助，衛生部資助了38家非政府組織共計3億蒙圖（約83萬元人民幣），食品、農業和輕工業部資助了2.35億蒙圖（約60萬元人民幣）等。這些資助有力地促進了非政府組織發展，推動了政府與非政府組織良性互動關系的建立。

五、結論與啟示

蒙古國非政府組織經過近30年的發展，目前已成為民間社會的重要組成部分，是政府的合作伙伴，在經濟社會發展中發揮不可替代的作用。從中可以看到，非政府組織發展是多方力量合作共贏的產物。

（一）蒙古國非政府組織發展的特征

1.制度環境相對完善。蒙古國通過《憲法》《非政府組織法》和多項政府措施保障了民間社會、非政府組織的基本權利，在政府與非政府組織之間建立了制度化的合作關系。

2.政府的積極支持。政府不僅向非政府組織委托職能、提供資助，而且鼓勵非政府組織參與決策、監督政府，發揮其促進國家治理的功能。

3.國際非政府組織的援助。國際非政府組織為蒙古國非政府組織傳經送寶，有效地發揮了援助和示范作用。目前，約有90多家國際非政府組織活躍在蒙古國，其中包括主要提供扶貧、教育和醫療服務的中國非政府組織。

（二）蒙古國非政府組織發展中存在的問題

1.大量非政府組織名存實亡，無法發揮作用。據統計，2017年注冊的非政府組織中僅有8578個組織（約占48.5%）正常運行，余下5437個組織中有3340個停止活動，267個已完全終止活動，63個則因各種原因沒有任何信息。這意味著提高組織活力、發揮組織功能仍然是蒙古國非政府組織發展中面臨的重要問題。

2.政府對非政府組織的監管相對寬松。由于蒙古國整體經濟水平不高，政府對非政府組織的違法行為通常僅處以較低額度的罰款，很多時候達不到規范管理的目的，政府需要進一步創新制度，通過適度罰款或非物質的形式加強監管，同時又不抑制非政府組織發展的動力和活力。

（三）蒙古國非政府組織發展對中國的啟示意義

首先，民間社會是社會組織發展的土壤，政府應在保障民間社會權利、培育民間社會上更有作為;其次，社會組織發展離不開制度支撐，為促進各類社會組織協調發展，促進社會組織依法自治，應加快出臺相關法律法規;再次，政社合作既是社會組織發展的體現，也是社會組織發展的平臺，政府需要加強合作的制度化建設，進一步明確合作的空間和路徑[5]，為社會組織參與公共治理提供更多的資源保障;最后，社會組織發展離不開規范管理，政府需加強引導和監管，在促進社會組織依法自治的同時建立有序發展的格局。

注釋

①非政府組織曾在司法和內政部注冊，自2009年開始，非政府組織的法定登記管理機關統一變更為國家注冊局。

②民間社會理事會共9位成員，其中4位是政府派來的成員。

參考文獻

[1]娜日斯.蒙古國政治轉型與新政府的走向[J].東北亞論壇，2005（5）：29-32.

[2]蒙古國國家法律研究所.非政府組織研究調查[R].2000.

[3]開放論壇研究機構.蒙古國國家政策研究[R].2005.

[4]娜仁其其格.蒙古國非政府組織與政府合作關系[D].烏蘭巴托：蒙古國管理學院，2011.

[5]劉晶晶.非政府組織與政府合作關系的路徑選擇[J].學術論壇，2009（4）：128.

Current Situation and Enlightenment of NGOs in Mongolia

Zhou Jun， Helen

（East China Normal University， Shanghai 200062，China）

[Abstract]Non-government organizations （NGOs） in Mongolia rose in the early 1990s， and developed rapidly after the issue of the Non-Government Organization Law in 1997. Mongolian NGOs can be registered as public service NGOs and member NGOs; their funds mainly come from government funding and social donations， and public service NGOs can enjoy tax preference; the relationship between NGOs and the government is mainly reflected in three aspects： government supervision， NGO supervision and cooperative governance. The development of NGOs in Mongolia mainly benefits from the relatively perfect institutional environments， the strong support of the government and the assistance of international NGOs.

[Key words]Mongolia; non-government organization; registration; cooperation