社會資本視角下公民參與社區治理問題探究

覃宇杰

(湖北大學政法與公共管理學院 湖北 武漢 430062)

一、相關研究回顧

漢尼范(1916)是首位使用“社會資本”概念的學者。他將其定義為“構成社會基本單位的群體和家庭中的社會交往過程所產生的善意、伙伴關系、相互同情和交往互動。”[1]帕特南(1993)通過研究二戰后意大利社區的發展演變，認為社會資本概念由三個部分組成：信任，互惠規范和關系網絡。[2]Michael Cuthill(2003)特別強調地方政府在促進社會資本方面的作用。[3]Carlijn Wentink(2017)等認為，社會資本既是公民主動性形成的結果，也是其形成的前提條件。[4]國內學者也普遍認同社會資本的增加能有效改善社區治理實效。胡榮等人(2011)強調社會資本的增加能有效增進城市社區居民對政府的信任感，“有助于公民形成可以促進他們目標實現的組織。”[5]王永益(2013)認為社會資本是消解“德性困境”、培養公共精神的新視角。[6]

公民成為社區治理中的主導者[7]，是因為在以鄰里關系為焦點的公民治理框架中，更容易確定參與主體并開展對話協商(Sullivan)。[8]Paul Skidmore,Kirsten Bound等(2006)關注社區治理的內卷化，認為社區參與不能僅限于少數精英群體[9]。國內學者們從多元治理視角出發，強調社區治理中公民所扮演的關鍵角色。陳炳輝、王菁(2010)根據新公共管理理論，提出“社區再造”應當遵循的五項原則——政府授權、居民驅動、社區協作、企業績效管理與競爭機制。[10]王晨(2015)認為轉變政府角色、構建協商機制是促進公民參與、實現合作治理的關鍵要素。[11]

二、公民參與社區治理必要性

公民參與效果，決定社區治理水平，也影響著公民日常生活滿足感以及緊急事態下的基層動員能力。此次新冠肺炎疫情中，不少社區普通居民成為志愿者，走向抗疫一線，在物資配給、社區排查等方面發揮了重要作用。

(一)是完善社會基層治理的本質要求。

作為社會的基本構成單元以及城市居民的主要活動場所之一，社區是公眾參與治理的基礎平臺。社區治理的效果很大程度上決定了整個社會治理體系的運轉狀況。黨的十九屆四中全會指出，要強化與創新社會治理制度建設，形成并完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”[12]這需要社區居民形成對社區共同體的高度認同感，其源自于居民個人積極參與社區事務、公益事務、維權行動等活動。

(二)是完善基層民主制度的必然要求。

現代民主政治要求公民參與公共事務的決策和管理，以法定形式表達利益訴求。公民廣泛參與社區治理，有利于培育理性、平等、寬容等民主觀念，加深對我國民主制度了解，推動基層民主建設。同時可以利用社區公民在反應速度、信息掌握和行動力上的優勢，充分發揮公民參與在民主監督方面的作用，把腐敗、懶政等問題及時消滅在第一線，真正做到權力運行的公正公開。

(三)有利于提高公共政策制定與執行水平。

經濟發展水平提高、經濟結構細化導致中國社會呈現出主體多元化、利益多層次化的特點。單靠政府所掌握的有限信息與資源來制定公共政策，難度愈發增加。社區作為公益領域與私益領域的緩沖地帶，起到了雙向溝通與政策調整的特殊作用。在參與社區治理過程中，公民也獲得了意見表達渠道，有助于改善公共政策的針對性和有效性。同時，為政策宣傳提供理想平臺，提高公民對政策的接受程度，減少政策推行成本。

三、社區治理中公民參與存在的普遍問題

疫情期間，社區抗疫一線出現了不少問題。如在疫情管控初期，部分社區采用毀路、車輛堵截等粗暴方式進行社區封閉，卻妨礙了諸如慢性病患者等特殊群體的正常需求；部分社區出現因物價、物資供應方式不合理導致的矛盾。現狀背后，是公民日常參與不足，社區治理效能低下的困境。

(一)公民參與社區治理的積極性不足

對于社區事務，相當一部分居民以消極態度面對，將其視作專業社區工作者的職責。即使參與，也往往是在行政力量推動下的被動式參與，他們對于活動的主題、目的和效果并不關心。在2018年的河南省政府社會治理能力狀況調查分析中，參與村(居)委會選舉的占比為47.82%，“沒有”參與的為52.18%；向村(居)委會提建議或意見的占比為38.98%，“沒有”參與的為60.64%；參與社區公共事務管理的占比為27.61%，“沒有”參與的為71.89%。①可以看出，實際參與基層選舉、關心社區公共事務的居民數量較低。結果往往導致社區自治活動淪為形式，阻礙了社區建設的長期效果。

(二)公民參與主體的構成不合理

在2018年發布的四川社區居民參與能力調查中，參與群體顯示出以下特點：老年人多，年輕人少；低學歷者多，高學歷者少；黨員多，普通群眾少。②青年以及有一定社會資源的中年人參與社區活動和社區事務管理的比例明顯低于年長者。而有空閑時間和參與意愿的老年人又往往缺乏參與社區治理所需要的知識和能力。另一方面，參與者多為黨員、社區工作者等少部分精英群體，廣大民眾參與較少，產生了社區治理的“內卷化”問題。

(三)公民參與社區治理的內容有限

目前，社區治理中的公民參與主要集中在文化、娛樂，或治安與衛生等非政治性活動，范圍比較有限。且這些活動的深度和可擴展性不足，更多地是解決公民較淺層次的需求，對構建社區自治制度與規范的幫助影響有限。很多居民只是憑借一時興起參加到社區活動當中，隨意性比較大，活動組織比較松散，特別是可持續性不長，導致自身的參與無法轉化為治理的實效。

四、社會資本視角下公民有限參與社區治理的原因

(一)信任缺失，公民參與的動力不足

從1954年《城市居民委員會組織條例》的頒布，一直到改革開放初期，我國長期推行“單位制”和“街居制”。此背景下，同社區居民容易產生對社區的認同與歸屬感，形成了以血緣、單位為核心的社會信任網絡。隨著改革開放逐步深入，“單位制”瓦解，但舊觀念還未徹底轉變。社區整體范圍內的平等、自愿交流難以展開，社區信任培養緩慢。

其次，社區人口成分的復雜與變化導致交流困難。多數社區從人口構成來看屬于混合型社區，同一社區的居民在價值觀念、生活習慣以及文化背景等方面區別明顯。人口的快速流動，使居民對非永久性的關系預期提高。且生活節奏的加快、網絡的成熟，使人們的生活重心發生轉移，娛樂方式從線下轉到線上。種種原因消減了居民建立親密鄰里關系并參與社區治理的動力，社區共同體難以形成。

最后，公民對政府和居委會缺乏信任。基層政府對社區情況了解不深，居委會的行政化問題嚴重，加深了公民對政府派出機構和居委會的不信任感。

(二)互惠規范缺失，公民參與社區治理缺乏穩定性

帕特南強調的互惠規范，分為以法律、政策等形式強制社區居民遵守的正式制度，以及習俗、道德、價值觀等非正式制度。良好的社區規范能使公民參與社區治理有章可循，減少互動成本以及可能的摩擦事件。而目前，我國社區規范呈現普遍缺失的狀態。

首先，社區關系冷淡，居民互動缺失導致互惠規范缺乏發育土壤。前面提到，由于信任不足、社會節奏加快等因素，社區居民缺乏交流互動的動力，互惠規范就會缺乏發展的前提條件和必要性，這反過來又會阻礙社會資本的累積，加劇社區交流的不足和社群人際關系的冷漠。

其次，“搭便車”現象導致社區居民不愿主動為構建社區互惠規范助力。社區管理規章無法對不同參與力度的居民提供差異化的反饋，花費時間、資金等成本參與社區治理的居民與那些無動于衷者得到的結果相同，為積極參與者帶來強烈的心理偏差與不滿情緒，最終導致“搭便車”現象蔓延，社區居民參與動力長期保持低位狀態。

(三)社區關系網絡不暢通，公民參與途徑匱乏

社區參與網絡是公民參與發揮作用的空間與載體，社區公民利用社區關系網絡中的資源，在互動中滿足自身的精神需求，激發參與熱情。目前，我國社區網絡，尤其是橫向社區關系網絡的稀疏與缺失，導致社區居民之間缺乏互信互助和信息交流傳遞的空間與平臺。

首先，社區居委會的引領帶頭作用沒有完全發揮。在日常生活中，社區居民主體意識不強，習慣于被管理者的角色。而原本應當引領社區自治的居委會將有限資源用于應對行政工作，自治活動往往流于形式。加上工作人員素養、意識有限等原因，難以為社區居民的意見反饋搭建渠道。

其次，社區自組織發展落后。當前，我國城市社區自組織，例如志愿者團隊、老年歌舞團，不僅數量少，而且發展不完善，缺乏相應的參與和服務能力。公民難以通過社區自組織參與到社區治理中，也難以通過集體力量來表達自身的利益訴求，參與能力和參與意愿都大打折扣。缺少社區自組織這一重要的交流互動渠道，使得社區關系網絡愈發難以形成。

五、對策建議

(一)明確社區居委會定位，發揮帶頭作用

針對我國社區居委會的困境，要注重保障其自治地位，強化自治職能，發掘其自主性與能動性，引導公民有序有效參與社區治理。

要使居委會擺脫無謂的行政工作干擾，保證其自治機構的地位，應當從經費和人事兩方面入手。首先，要保證社區居委會能根據實際需求分配調用經費。在人事方面，其一，要充分保障社區選舉權的獨立自主，防止選舉居委會班子的民主活動變為行政干預下的走秀。其二，要加強居委會管理隊伍建設。對內要加強教育培訓力度，定期舉行專業化的社區工作人員培訓，提高專業技能水平和服務意識；對外積極引進優秀的社區工作者，優化工作人員年齡、技能結構，改善居委會工作人員老齡化、非專業化等結構缺陷。

(二)培育社區公民信任，增強公民參與動力

信任作為社會資本的核心要素，對推動社區治理中公民參與的動力與積極性有重要意義。社區居民和其他主體間的良性互動是其主要來源。因此，有效促進多主體間平等交流就成為重中之重。

首先，要繼續推進社區基礎設施建設，提高社區服務水平。對于社區物業、文體場所、醫療站點等公共配套設施，要繼續推進與完善。對于那些程序簡單、百姓需求較大的民政業務，要在社區設立辦事點。同時，要將社區基礎設施的完善切實轉化為服務能力的提高。使社區居民在滿足自身需求的過程中，逐漸培養起對社區參與的意識和興趣，增加公民參與的潛在動力。

其次，要加強社區文化建設，構筑以誠信為核心的鄰里關系文化。要根據社區實際情況，和不同年齡、不同階層人士的具體文化需求，找到相應的切入口。在活動組織過程中，充分利用社區人才資源，邀請黨員、相關從業者、等積極性、專業性較強的人充當活動領頭者。在各類文化活動中，要牢牢把握誠信內核，融入誠信、互助的理念，加強社區居民對誠信理念的正面印象和體驗。

最后，通過重建政府公信力，改善社區居民對街道辦以及基層自治組織的負面印象。政府公信力本身就是一種社會資本，能影響公民參與社區治理的積極性。對此，要繼續狠抓基層政府工作人員的思想作風建設工作，強調并落實為人民服務的觀念；要建立社區信息管理系統，實現社區信息的公開化、透明化。

(三)構建互惠規范，為公民參與社區治理提供穩定框架

要構建社區互惠規范，首先要保證社區居民主動、自愿地參與社區公共事務的決策與管理，并確保其知情權、表決權等權利的落實。因此，在開展社區自治活動時，需圍繞保障居民相關合法權益進行展開。

首先，采取多種途徑，對社區居民進行普法宣傳。通過知識競賽、宣傳欄、舉辦講座等方式，開展相關法律教育，讓社區居民了解自己的權利義務、權利行使和保障方式，以及社區治理的原則和基本流程。使“法治”觀念、參與觀念深入人心。

其次，要注重社區管理公約的合理設置，改善參與氛圍。在公約構建過程中，要更加注重獎懲公平和差異化處理，防范由于社區治理實踐中目標激勵和獎懲機制失位帶來的“搭便車”問題。對積極參與者予以肯定，并給予一定的物質或精神獎勵。

(四)加強社區自組織建設，強化社區關系網絡

一個社區中的居民同時存在著不同層次的需求，對此，要成立和扶持各種社區自組織，形成和強化社區關系網絡，增強社區居民的利益關聯及彼此的感情需求。

加強社區自組織建設，首先需理清與政府之間的關系。一方面政府要通過政策、撥款等方式支持和推動社區自組織的發展，同時也要對其登記成立、組織結構、日常運行制定完善的程序和規則。另一方面，要承認社區自組織的獨立地位，在履行基本義務的基礎上不干涉其自主運行，不使其承受不必要負擔，專注于社區公益活動的運作。

其次，在推進社區自組織建設過程中，可以采取“從小到大”，“從個體到整體”的步驟，使社區居民在已有鄰里關系的基礎上，按興趣、互助、學習等主題建立各種形式的社區生活小組。通過社區成員愿意參與的活動主題將居民凝聚起來，成為一個個小的集體，通過小組內部的頻繁溝通交流，培育參與意識和組織性，形成社區關系網絡。在此基礎上，號召各小組成員加入覆蓋整個小區的規模性組織，如居民議事會、居民代表會議等，使其實際參與到治理活動中，提高社區治理之實效。

【注釋】

①數據來源：皮書數據庫：樊紅敏,耿瓊瓊,劉盎,河南省政府社會治理能力狀況調查分析,河南社會治理發展報告(2018),2018年07月.

②數據來源：皮書數據庫：陳序,四川城鄉社區治理中居民的參與能力(2007～2017),四川社會發展報告(2018)：城鄉社區治理,2018年07月.