從“積極政府”到“自制政府”：新時代現代大學治理中的政府畫像

凌 健，侯春笑

（浙江工業大學現代大學制度研究中心，浙江杭州310023）

政府畫像，在一定意義上就是指政府治理社會的格局，亦即通常所說的政府形態，描述其內涵時常常涉及政府的治理行為及其背后所隱含的理念與風格。新中國成立70年來，受傳統計劃經濟體制邏輯和官僚思維影響，政府主要以一種以政策干預、全面管制為基本特征的“積極政府”形態出現在大學治理過程中。“積極政府”對大學的發展起著絕對的主導與控制作用，形成了高等教育改革與發展的中國特色，富有成效。然而，隨著“新時代”的到來與國家治理模式的轉型，中國大學的治理語境面臨新態勢。如何營造有利于大學內涵式發展的外部環境、如何避免現代大學制度落地過程中的懸置、如何引導大學提升服務社會的能力等挑戰都迫切呼喚著政府從積極狀態轉向自制狀態，主動描繪出以激發大學活力為基本目標、以宏觀調控為基本方式的“自制政府”新畫像，形成善治格局，這是高等教育治理體系與能力現代化的內在要求。

一、“積極政府”語境中的中國大學治理：積極效用與消極效應

（一）“積極政府”的形成背景及特征

“一般來說，高等教育管理體制反映著高等學校與政府和社會三者之間的關系，特別是學校與政府之間的關系。”[1]新中國成立之初，為了適應社會主義大規模、有計劃的建設目標，國家對舊體制下的大學進行了改造和接管，實行中央集權的高等教育管理體制，政府的權力開始全面進入大學內部。伴隨著經濟、政治形勢的變化，高等學校管理也跟著集權或放權，但這種權力“下放”與“回收”的反復僅發生在政府組織內部，強調的是中央與地方行政關系的協調。“積極政府”的形態則隱藏于高等教育條塊辦學的格局背后。以政治性的經驗決策為基礎、以權威式的政策發布為主導方式的高等教育管理的基本特征，決定了“積極政府”的形成既有必要性、又有可能性。根據新制度經濟學的代表人物道格拉斯·諾斯的觀點，一個體系一旦形成，它將變得越來越龐大、復雜，并且形成自己的工作模式、信念模式和權力模式，即制度變遷中存在路徑依賴。一直以來，政府集管理、辦學、評價于一身，集決策、執行、監督于一體，形成了“高等教育大一統的舉辦態勢”[2]。自20 世紀80 年代起，在改革開放的大背景下，我國高等教育體制改革不斷推進，國家先后出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985）、《高等教育管理職責暫行規定》（1986）、《中華人民共和國高等教育法》（1998）、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》（2010）、《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（2014）、《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（2015）、《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（2017）等系列教育政策和法規，力求進行針對性的彌補與糾偏。這些文件確實在客觀上為大學主體性的發展創造了合法的制度空間，但由于缺乏具體、配套、可行的實施細則，沒有建立密切聯系、相互支撐的制度環境，難以從根本上改變政府越位、學校失位的局面，“積極政府”的強勢地位不曾被動搖。

“積極政府”是指政府作為積極的行動者在治理中所呈現的角色形態。干預多、評價多、手段單一等成為“積極政府”履行高等教育管理職能時的主要特征。其一，干預多。政府依據自己對形勢的研判和價值偏好來嚴格要求大學的辦學方向與行為取向，直接決定和規范大學的人事任命、資源分配、權限職責、活動范圍等，大學內部彌漫著行政權力的干預和影響。其二，評價多。政府集辦學、評價職能于一身，既負責配置資源，又來評價自己配置資源的能力，直接介入大學專業和教學質量評估中，繼而又以評估結果作為下一輪資源分配的依據。其三，手段單一。政府主要以“棍棒式”的行政手段對大學進行監督、評價和問責，習慣于對大學發布政策指令，即便是撥款、規劃、信息服務和政策指導等都帶有強烈的行政色彩。不能否認“積極政府”支配大學種種資源和活動時的美好初衷，但政府對大學承擔的責任邊界模糊極易產生諸多弊端。一方面，政府對大學事務干預過多，會造成政府精力分散，不可避免地出現資源配置效率低、決策失誤等問題；另一方面，習慣性地依賴政府辦學，“大學領導注重揣摩和服從政府意志，過多關注如何獲取政府配置的資源，忽視對辦學規律的研究”[3]，大學的能動性和自覺性受到抑制，無法承擔起作為一個獨立主體所應承擔的責任。可以說，如果在現代大學治理過程中，政府始終承擔著大家長的身份和角色，將大學視為不能獨立的嬰幼兒進行“呵護、培養和管教”，就極有可能增加大學患上“巨嬰癥”的風險。

（二）“積極政府”的積極效用

從實踐層面來看，“積極政府”緊握著整個高等教育結構性與功能性的改革發展命脈，彰顯著黨和國家對高等教育的深切關懷。“積極政府”通過出臺政策、劃撥經費、實施重點工程等積極行為推動著我國高等教育“規模發展、質量提升、制度建設”的進程，促使其能夠較好地支撐經濟和社會發展的需求。就具體效用而言，主要體現在以下幾個方面：首先，促成高等教育體系成型和規模大發展。新中國成立之初，百廢待興。政府做出“學習蘇聯教育模式”的戰略性決策，對高等教育進行了系統改造，實現了從舊教育到社會主義新教育的轉變，并在中西部和邊遠地區開辦一批新大學，新中國的高等教育體系由此建立，開啟了集中優勢開展國家急需的科學研究和專門人才培養的征程。為保障高等教育全面支持經濟社會發展，中共中央、國務院在1999 年發布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，積極做出要“擴大高等教育的規模，積極發展多種形式高等教育”的決策，拉開高等教育大眾化改革序幕。高等教育的毛入學率于2002 年達到15%，正式步入“大眾化”階段。至2017年，“中國高等教育在學總規模達到3779萬人，高等教育毛入學率達到45.7%”[4]。在高等教育規模擴增的70 年間，每年數百萬的高級專門人才被輸送至社會各行各業，為國家政治、經濟、科技等領域的發展做出了重大貢獻。其次，推動高等教育質量大提升。一方面，在高等教育進入“大眾化”尤其是“后大眾化”發展階段，政府積極地將建立質量保障體系作為治理的重要內容，成立了高等教育教學評估中心、學位與研究生教育發展中心等質量評估的專門機構，隨后啟動“質量工程”相關政策，并在2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出“提高質量是高等教育發展的核心任務”等政策導向；另一方面，政府積極推出系列重點工程建設項目，從“211 工程”“985 工程”“2011 工程”再到“雙一流”建設，牽引中國大學在世界權威大學排行榜上的表現日益突出。以ARWU 排行榜為例，中國大陸高校入圍前500 名的數量已經從2008 年的10 所增至2018年的51 所，這至少說明在一些硬性指標上，部分中國大學的辦學質量可以與世界一流大學比肩。再次，積極推進中國特色現代大學制度的大建設。在積極主動的頂層設計之下，我國高校“堅持和完善黨委領導下的校長負責制，以大學章程為基礎，學術委員會、教職工代表大會、高校理事會相配套的現代大學制度整體框架已基本形成”[5]，這有賴于政府全方位推進辦學制度層面的大建設。在外部治理上，教育部取消和下放了重點學科審批等17項行政審批事項，賦予大學更多自主權；頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，要求大學按規定時間完成大學章程的制定并進入實施階段；通過《高等學校理事會規程》《高等學校信息公開辦法》《高等學校信息公開事項清單》等政策規范社會參與、監督高校辦學。在內部治理上，通過系列政策規范治理的權力結構和治理主體的相互關系，如2014年印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，進一步明確了黨委、校長的職權范圍、議事規則等；另外，出臺《學校教職工代表大會規定》《高等學校學術委員會規程》《全面推進依法治校實施綱要》等政策文件，為大學內部治理的改進提供制度保障。

（三）“積極政府”的消極效應

毫無疑問，“積極政府”改變了中國高等教育的面貌，中國大學呈現了更多的生機與活力。然而，在看到其積極效用的同時，我們必須謹慎對待這種特定的治理形態可能在新發展階段帶來的局限和風險。即將步入普及化階段的中國高等教育自身及其所處外部環境已經發生了巨大變化。大學已變得更加復雜，結構日趨多元，水平差異逐漸拉大，利益相關主體顯著增加，高等教育的國際化程度也前所未有。事實上，政府的種種積極干預行為已衍生出許多預設時難以料想的局限性，大學治理中的“積極政府”定位已漸漸遲滯于國家治理體系與治理能力現代化轉型的實際需求，難以有效支撐黨和國家對高等教育能力不斷提升的迫切愿望，產生了不良反應。一是制度趕超使大學疲于被動求變。所謂制度趕超，是指“在政府的指導和設計下，追趕建設世界一流大學、高水平大學所急需的先進性制度以及高等教育大眾化帶來的制度遲滯所急需的補充性或糾正性制度”[6]。“趕超式”的制度建設模式嚴格要求某種制度在盡量短的時間內被全面遵從，但任何一項大學制度的形成都有特定的建設周期和內在規律，那些無法在短時間內被大學認知、理解、接受并遵從的制度難以真正付諸實施。以大學章程建設為例，有學者通過對110 部大學章程文本的質性分析發現“章程文本‘千校一面’、辦學自主權‘雷大雨小’、內部治理機構‘徒有虛名’等諸多問題”[7]。顯然，“制度趕超”產生了兩種效用：一方面，如上所述，中國現代大學制度的框架已經基本成型，內容日趨完善；另一方面，“積極政府”主導下的中國現代大學制度的“快速”成長并未有效地解決制度供給遲滯于實踐需求的問題，章程建設、學術委員會制度等諸多制度建設使大學陷于被動求變的困境當中。二是政策過剩使大學自主權難以落實。除了主管部門的實施細則，還有由各部委單獨或聯合制定的管理規定，一些地方政府也紛紛制定管理本地大學的具體實施辦法和意見；不僅業務主管部門制定眾多的法規、條例和規章，而且各級黨委和政府也根據情況需要不時發布一些重要的規范性文件和政策措施。因此，“積極政府”治理大學過程中存在“政策剩余”現象。研究發現，大學疏于對政策精神的理解與思考，雖然象征性、選擇性地執行了政策，但態度消極被動，響應內容空洞模糊、流于形式，更像是“為了應付上級檢查而走走過場”[8]。政策設計的初衷是對大學實行有效的管理，提高管理效率，但事實上，“政策剩余”不僅帶來政策資源和管理成本的極大浪費，也未必能增強政府對大學組織的領導能力。更嚴重的是，“政府之手”借政策文本之途，慣性越界并插手高校內部事務，在下放辦學自主權時加上“緊箍咒”，使“高校辦學自主權變成看得見卻用不上的‘玻璃門’”[9]。三是大學能力單一，貢獻率較低。長期以來，政府把大學納入自上而下的行政序列，被納入更高級別政府建設序列的大學便能獲取更多政府所掌握的資源及其附帶的“政策紅利”，這導致大學能力建設偏好呈現出以政府為中心的特征。換言之，“積極政府”借“資源配置”之勢，使大學能力建設簡化為對那些容易將自身納入政府行政建設序列的學術產出能力或獲得政府“青睞”的行政執行能力的追求。其后果便是大學陷入“高分低能”的困境：一方面，大學在科研成果數量和排行榜名次等“看得見”的指標上成績令人矚目；另一方面，大學對經濟增長、社會發展的貢獻率卻處于較低水平。以人文社科領域的理論成果對政府決策的影響為例，“2017 年人文社科研究領域共發表論文約350769 篇，出版著作17584 部，提交研究與咨詢報告17749份，其中被政府及有關部門采納的僅8613份”[10]。如果“將被政府有關部門采納的研究報告作為衡量成果轉化的效率指標”[11]，那么，大學人文社科研究影響政府決策的能力=8613/（17584+350769+17749）*100%≈2.23%，極低的成果轉化率意味著大學服務政府決策的成效十分不理想。

二、從“積極政府”走向“自制政府”：新時代政府治理大學的愿景描述

黨的十九大作出“中國特色社會主義進入了新時代”的重大論斷，意味著高等教育也進入了新時代。一方面，改革開放四十年來，大學伴隨著中國的崛起和發展走過了一段快速發展的歷程，奠定了其進入“新時代”的根基，高等教育強國戰略的實施呼喚中國大學要有走向世界一流的自覺；另一方面，“黨和國家事業發展對高等教育的需要，對科學知識和優秀人才的需要，在當下比以往任何時候都更為迫切”[12]，中國大學面臨著如何辦好“人民滿意的教育”、如何“把論文寫在中國大地上”、如何回應“四個服務”的不足等諸多責問。毋庸置疑，提升能力是其根本，而“大學能力建設的前提是理順政府與大學的關系，彰顯大學的主體性”[13]。在政府與大學的關系中，“政府由于自身固有的‘同輩長者’的特點和優勢，成為教育管辦評分離‘元治理’的唯一主體，自然擔負著教育管辦評分離改革的政治責任和主導職能”[14]。可以說，進入新時代，我們對中國大學有何種程度的期待，也隱喻著我們對政府如何善治大學有何種程度的期待。

首先，從規模發展到質量提升，政府需要營造大學內涵式發展的環境。中國高等教育正在從以“規模擴張”為特征的外延式發展轉向以“質量”為核心的內涵式發展。黨的十九大報告提出“實現高等教育內涵式發展”，比十八大報告提出的“推動高等教育內涵式發展”更進一步，從“推動”到“實現”的改變體現了對內涵式發展更迫切和更具體的要求。從實現主體來看，宏觀層面的內涵式發展，必須由大學通過挖掘自身優勢，發揮自身特色，提升人才培養、科學研究、社會服務的質量來實現。可以說，沒有大學的內涵式發展，高等教育的內涵式發展就難以實現。同理，沒有高等教育內涵式發展的統籌規劃、結構調整，大學內涵式發展也不可能具備“強化特色、挖掘優勢”的環境。因此，新時代的大學治理不僅需要政府履行好政策引導、統籌安排教育資源、推進教育公平等職責，營造好高等教育內涵式發展的外部環境，還需要逐步減少對大學的直接控制，真正建立和落實高校獨立法人制度，讓大學更多地通過內部生態環境的改善，如組織變革、資源配置優化、發展要素重組、管理水平提升等來激發自身的創新活力和發展潛能，真正提高辦學質量和水平。

其次，從文本健全到制度落地，政府需要推進現代大學制度效用的發揮。制度的功效不在于設計精妙，而在于是否被接受，能否被實施。從形態上來看，國家層面通過系列政策牽引初步框定了中國特色的現代大學制度筋骨，但仍有許多“制度安排形式大于內容，成效并不明顯”[15]，特別是“連關涉各方利益主體的大學章程也是無人問津”[16]，難免讓人質疑我國現代大學制度建設在很大程度上是對西方大學制度的簡單模仿和移植，步入了“形式化”誤區。在對高等教育的需要比以往任何時候都更加迫切、對科學知識和卓越人才的渴求比以往任何時候都更加強烈的新時代里，亟須保證已經基本成型的現代大學制度在高等教育實踐領域生根發芽、發揮效用。簡單來說，“大學制度無非是大學利益相關者的行為規范”[17]，要想使其真正規范各個治理主體的治理行為，僅僅靠制度文本的完善是不夠的，還需要包括政府在內的各個治理主體在大學治理目標、治理責任、決策程序等方面達成共識，共同營造中國大學的善治環境，探討、制定和推行中國特色的大學治理準則。這要求政府更多地關注現代大學制度的落地，引導制定大學治理行為準則，逐步改變政府在大學治理過程中占據絕對主導地位的狀態，調動多方治理主體參與的積極性，提升治理效果。

最后，從學術生產到能力彰顯，政府需要引導大學堅定服務社會的立場。歷史經驗表明：大學的價值已經被國家和社會所肯定，乃社會進步之必須；大學的價值必須體現在為社會提供服務之中，乃社會進步之所需。但問題是，新中國成立以來，政府為大學提供了“不愁吃穿”的建設模式，這種依賴型的建設模式助長了大學“等、靠、要”的思想；同時，“大學的發展狀況通過政府篩選的學術評價指標得以呈現”[18]，這種簡單化的治理模式促使大學將更多的財力物力分配在那些偏向作為政府評價對象的指標上，最終導致其普遍缺乏服務社會的意識和能力。新時代背景下，大學必須直面如何滿足“四個服務”等巨大挑戰，增強大學認識世界和引領社會發展的本領。毋庸置疑，大學能力提升的一個重要前提是政府改進治理導向。摒棄“唯論文”等大學自身擅長的、易達成的簡單量化的學術生產指標，走出在評價和資源分配中被大學“倒捆綁”的治理實踐困境，充分調動專業團體、企業等社會各界參與大學評價的積極性，建立以“大學對社會的實際貢獻”為導向的評價體系。與此同時，政府更善于基于高等教育分層分類的宏觀規劃，引導不同層次、不同類型的大學發揮各自能力所長，滿足多元化的社會需求。

新時代政府治理大學的新愿景在一定意義上就是要求政府能夠在當前高等教育規模、質量水平和已成型的現代大學制度的基礎之上，正視時代變遷中“積極政府”治理愈發凸顯的局限性，改善建設思路、評價方法，推動大學與政府之間形成相互作用、相互依存、互動發展的共生共榮關系，為大學提供寬松的內外部發展環境，更好地發揮大學在經濟社會發展中的作用，凸顯其時代地位。政府必須改變過去的規制管理方式，強化自我控制意識，建立以“引導大學提升能力”為旨歸的政府治理模式。“自制”應當成為政府在大學治理中的新畫像，即：一個有合理邊界、能夠“自我節制”的政府。實現從“積極干預”到“自我節制”形態的轉變，就是要求政府改變“管”字當頭的工作思維與行為方式，牢固樹立規范自身權力的理念和意識，將“自制”真正體現在各項工作和工作的各個環節中。

實現從“積極干預”到“自我節制”形態的轉變，在一定程度上標志著政府由“積極政府”逐漸向“自制政府”轉變。按照《牛津法律大詞典》的解釋，“自制”意為“放棄正在實施的行為或者不實施某種行為”，是對個人而言的。然而，“作為高等教育領域國家權力主體的‘自制’，它是相對于外部控制而言的約束方式，強調自律性和控制的主動性”[19]。在現代大學治理的場域中，所謂“自制政府”，是指政府在治理大學的過程中自發地約束其行為，保證其權力在合法合理的范圍內運行的政府治理形態。其概念包含如下要素：其一，自制的主體泛指整個行政系統，既包括教育行政機關，也包括行政系統內其他各級各類行政機關。從抽象和整體意義的行政系統層面講，它體現的是各級各類行政部門所形成的縱向和橫向的科層式機構。其二，自制的對象是權力行使及其外在表現行為。其目的在于規范和約束政府權力和職能范圍，預防和阻止政府的不當或違法行為，從而避免對大學組織造成損害或不利影響。其三，自制的具體內容和方式包括少干預、少評價、多制衡。少干預，是指政府應重新調整其職能范圍，對大學的干預應該限于大學外部具有普遍性的公共事務，而止于大學的內部事務，從而為遵循知識邏輯的大學留出足夠的自主空間。少評價，是指政府要下放評價權，加強對社會組織的培育，推動社會力量參與高等教育評價，形成政府、高校和社會等多主體共同辦學興教的格局。多制衡，是指政府有責任使用撥款、資助、立法、信息服務等多樣化的手段對大學的運轉加以制衡，做好大學改革與發展的引導者和監督者。總之，以“自我節制”為本質特征的自制政府滲透著這樣一種理念：政府經過自覺地約束、規范自身行為，將其職權限定在一定范圍內，以期打造健康、充滿活力的政府治理大學的生態系統。

三、新時代現代大學治理中的“自制政府”畫像描繪

“自制政府”是針對我國傳統的“積極政府”提出的一種政府新形態，是當今時代環境變化的客觀要求。盡管國家早已啟動加快政府職能轉變的征程，在教育領域關于重新定位政府角色的提法也屢見不鮮，但可以預見的是，“自制政府”的實現必將面臨很大困難。我們不能因噎廢食，畢竟“在教育治理中，政府主體的改革和創新是上游，是基礎性的”[20]，“自制政府”畫像的描繪與實現對新時代高等教育發展意義重大，它將為“管理、辦學、評價”的創新提供更多想象和實現的空間。

（一）控制政策的發布，規范介入的空間

“政策治校”即政府采用政策而不是借助法律和制度的手段來處理大學事務的管理模式，這種管理模式不僅造成“政策過剩”，還導致政府可以自由參與大學治理過程，無限放大了政府的介入空間。為規范政府對大學事務的介入空間，一方面必須對政策的發布加以管控。推動政府由政策治校轉向依法治校，要對政府不應該介入的空間施以法律保護。雖然《高等教育法》等法律對大學的辦學自主權做出了規定，但相關規定僅僅是綱要性質的。建議出臺《大學法》作為《高等教育法》的下行法，對我國政府在高等教育領域實施宏觀管理的權限范圍、程序和途徑等以及大學的權利和責任、內部治理框架、質量保障體系等進行詳細的界定，使得大學和政府各盡其責，為大學行使自主權支撐起安全空間。另一方面，針對不在立法范圍內且需要政府介入的事務，可制定不同類型的政策，并在發布時注明其性質。對于強制性政策，要明確實施細則，使政策目標與措施具體化、具備可操作性，從而避免政策執行時出現“雷聲大雨點小”、形式主義色彩濃厚的現象。對于引導性政策，要注重對各利益相關者的通盤考量，盡量降低政策執行過程中出現沖突與對抗的可能性，保證大學的政策執行效率。

（二）建立“守門人”制度，減少介入的主體

受計劃經濟體制影響，政府各主管部門對口管理大學事務，大學內部也設立對應的組織機構與其對接。迄今為止，“作為學術組織的大學在結構上仍與政府保持同構狀態，實際上淪為政府的附屬機構”[21]。從中央到地方的教育行政部門以及地方政府各利益主體出于政績或利益的考量而積極介入大學事務，涉及高等教育的其他部門（如發改、財政、人事部門等）也往往直接介入大學的辦學過程中。多方主體的碎片化介入不僅使大學疲于應對，分散了辦學精力，也壓制著大學自覺性的有效發揮，破壞了大學主體性建設。因此，為減少介入大學治理的主體，應建立教育主管部門的“守門人”制度。首先，要切斷除教育主管部門外的其他政府各部門與大學之間的直接聯系，加大行政監督和問責力度，非教育主管部門在必要的情況下可以通過教育主管部門對大學施加影響，但不應直接對大學發布文件、命令或直接進入大學進行管理。其次，充當“守門人”角色的教育主管部門作為大學的規范者和管理者，既要保證其權力自成一體，又要依法分權，在人事、財政等各方面實行清單式管理，建立權力清晰、權責明確的教育行政管理制度，規范大學治理過程并使之高效運轉。

（三）培育社會治理力量，變革介入的方式

稍加留意，我們就會發現，在對大學撥款和考核評估的過程中，政府介入行為越直接，自由裁量權越大，政校雙方的不對等狀態越會被強化。主體間權力的非均衡化，顯然難以保障大學自主權的落實，要激發大學活力，必須變革政府介入的方式。這其中最重要的無疑是培育社會治理力量，改進投入方式和考核模式。縱觀世界高等教育發展經驗，一種有效的做法是政府遴選可靠的教育中介組織實現間接介入，以規范的程序、科學的標準引導大學服務國家發展和公共目標，如英國的高等教育基金會、日本的中央審議會、美國的卡內基高等教育委員會等。基于這一設想，我國也可在政府與大學之間建立各式各樣的“緩沖器”，培育真正獨立于政府和大學的社會治理力量，探索政府介入大學的新方式。如可設立由政府官員、高等教育領域專家、高校代表和知名校友等組成的大學撥款機構，并通過法律明確其在黨的領導下，又獨立于政府、大學之外，且享有平等、公正的主體地位。這樣的“緩沖器”建立基于教育質量、績效與經費管理的評估機制，定期向政府、高校和社會公眾公布關于專業設置、發展方向、經費使用、教育質量的信息，并依據評估結果把政府撥款分配給大學，而政府僅對高校的總體建設內容及績效目標進行審批，減少對高校資源配置、績效評估的直接干預。

（四）增強辦學透明度，降低介入的動力

“政府作為一種‘必不可少的惡’，會有濫用權力的傾向”[22]，而大學作為一個非營利組織，沒有股東承擔責任，也沒有破產的威脅，若缺乏有效的約束機制，也可能淪為自私自利、為所欲為的場所。在這一動力的驅使之下，政府往往直接介入到大學的具體事務中，以防止大學偏離社會賦予它的目標。“美國高等教育領域的‘自愿問責制’已趨于成熟，各公立大學每年發布問責報告，尤其是作為VSA 會員的大學會通過該系統為公眾提供公開透明的信息，從而回應政府和社會的關切。”[23]顯而易見，為降低政府主動介入大學內部事務的動力，亟須增強大學辦學的透明度，使其自覺接受各利益相關主體的監督。具體來說，政府應制定細致的“大學肖像”模板，這既能解決目前我國高校信息公開工作中存在的公開渠道不規范、公布數據碎片化、報告內容避重就輕等問題，也保證了大學之間公開數據的一致性和可比性。同時，大學也應調整思路，由被動公開轉化為主動問責，在模板填充的基礎上靈活自主地加入特色指標數據，讓社會公眾全面了解學校的辦學實力、特色優勢，這也是在信息社會高度發達的背景下，大學積極參與市場競爭、擴大自身優勢的重要途徑。

“積極政府”的出現是中國大學治理現代化進程中的必然，而新時代的中國大學更需要一個善于自我約束的“自制政府”，這是政府治理大學更加智慧的標志。在這里，“自制”首先是一種理念，一個共識。提出政府自制的目的，絕不是簡單地要限制政府的“手腳”，而是立意于“自制”，旨在提升其治理效率、效能及回應力。對于“自制政府”的討論也應該更關注政府善治的空間，而不是將政府限制到無法動彈，核心是加強其在宏觀調控方面的權能。例如，履行審核大學黨代會報告的職責，從而提升大學辦學定位與經濟社會發展的契合度，推進高校分層分類管理工作。再如，完善對黨委書記和校長的績效考核工作，這既有利于加強對大學主要領導者全面負責權力的監督、約束和制衡，也有利于保護其免受環境的侵擾，獨立自主地行使職權。要強調的是，我們希望政府實現從“積極政府”到“自制政府”的轉變無非就是希望政府能夠把握好“度”，與大學保持一定的距離，這一距離的本質是“主體”與“主體”之間的相互尊重和信任，從而形成新時代高等教育治理的新格局。