從“重點學科”到“一流學科”：政策學習視角

謝 冉

（上海電力大學科研處，上海200090）

一、問題的提出

作為實現特定目標的公共政策，我國高校重點學科建設政策孕育于20 世紀50 年代，首次提出于20 世紀 60 年代，明確提出于 20 世紀 80 年代。1963 年 4 月，教育部發布《教育部直屬高等學校自然科學研究工作暫行簡則（草案）》，首次提出“高等學校應確定若干學科，重點發展”。由于當時高校聚焦人才培養，使得重點發展學科這一提法未引起足夠重視。直到1984 年《中共中央關于教育體制改革的決定》的出臺，才明確提出“根據同行評議、擇優扶植的原則，在高等學校中有計劃地建設一批重點學科”。20 世紀90 年代初，面對世界新技術革命的挑戰，國家教委向國務院上報《關于重點建設好一批重點大學和重點學科的報告》，建議“由國家教委設置重點大學和重點學科建設項目”（簡稱“211 工程”）。在“211 工程”推進的同時，教育部頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出重點支持部分高等學校創建具有世界先進水平的一流大學和一流學科，拉開了“985 工程”的帷幕。為服務國家創新驅動發展戰略，2015 年8 月18 日，中央全面深化改革領導小組審議通過《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，將“211 工程”“985 工程”及“優勢學科創新平臺”等重點建設項目統一納入“雙一流”建設，并于2015 年11 月統籌推進。自此，我國高校學科建設完成了從“重點學科”到“一流學科”的政策變遷歷程。

針對這一政策發展歷程，研究者從不同的角度對其變遷邏輯和變遷特征進行了分析，強調了我國重點學科建設政策的漸進性變遷特點及明顯的路徑依賴性。實際上，對于一個歷時性制度而言，作為因政策學習而引起的相對持久的理念或行為的改變貫穿于政策變遷的整個過程[1]19。作為影響政策變遷的重要因素，政策學習是回應過去經驗和新信息而調整政策目標或手段的深思熟慮的嘗試，是政策主體能動性的體現；政策變遷是政策學習的結果，不同的政策學習模式決定著政策變遷的路徑[2]。因此，在明確我國高等教育重點學科建設政策變遷的實然特征的基礎上，只有進一步探究影響政策變遷的深層次的政策學習模式，才能充分理解我國高校重點學科建設制度所表現出來的路徑依賴和漸進性特征，才能深刻理解政策變遷的動力機制，從而加強后期政策的前瞻性和能動性，真正推進“一流學科”建設的政策創新。

二、政策學習的分析構架

20世紀60年代起，西方研究者開始對政策變遷原因進行探討。早期研究秉持結構主義視角，強調外在環境、社會結構和文化因素對政策變遷的決定作用，認為政策變遷是對外在變化、社會壓力或沖突的反應。在這種研究視角下，政策主體往往處于被動、失語或不在場的狀態。20世紀70年代開始，隨著社會學習理論和理性選擇理論的興起，政策主體的能動性在政策變遷中的價值逐漸得到凸顯。研究者認為，政府部門和政策制定機構不是僅僅根據外在壓力被動地對政策進行調整，他們自身的知識和理念在政策變遷中發揮著重要的作用。自此，政策學習理論逐漸成為解釋政策變遷動力的新視角。當然，關于政策學習的研究存在著“弱主體”與“強主體”兩種解釋。如赫克洛認為，政策學習是由外在刺激引起的政策行為的相對持久的變化，是決策者對外部環境變化做出的反應[3]。與赫克洛觀點相反，彼特·霍爾認為政策學習貫穿于政策制定的過程中，是政策主體根據政策結果和新信息，對成功和失敗進行歸因，進而調整政策目標或技術的過程[4]。保羅·A·薩巴蒂爾從倡議聯盟的視角提出，政策變遷不僅受外在環境的影響，不同利益集團間的互動也是“政策取向的學習”產生的原因。正是在學習過程中，來自不同政策倡議聯盟的政策次網絡通過政策分析和試錯學習，漸漸改變原有的信念體系[1]16。豪利特和拉梅什通過整合政策學習的相關研究指出，政策學習可以分為內生學習和外生學習兩種模式。其中內生學習是政策制定主體根據政策結果及出現的新情況，在反饋的基礎上及時調整階段性政策目標和政策工具以更好地實現政策最終目標的活動，是基于滿意原則的政策網絡內的局部調整；外生學習是政策制定主體與多元利益主體充分互動，在盡可能掌握全面信息基礎上對政策目標和手段進行價值性反思，表現為范式轉換的政策創新過程?；羧R特和拉梅什關于內生學習與外生學習的分類凸顯的是政策學習主體的開放程度。實際上，政策學習不僅是一個政策學習主體開放度的問題，也是政策學習意愿的問題，學習意愿的高低對政策變遷同樣具有重要的作用。因此，本文將政策學習主體的開放程度和學習意愿進行高低區分，構建出四種類型的政策學習模型（見表1）。

封閉型學習為局限于政策網絡內的小規模的應對性學習。在這一模式中，政策制定者是占支配地位的學習主體，政策制定、執行和調整的過程與社會其他主體的聯系不緊密，具有較強的官僚制特征。政策學習主體積極反思并修正政策的主動性和積極性不高，表現出較多的服從指令、被動應付的特征。政策學習的動因是為了回應政策執行中出現的問題和外在要求。政策學習目標是根據外在環境的變化對政策工具進行修正和局部調整，以實現預定政策目標。政策變遷一般表現為漸進的、增量的改革。

表1 政策學習的分析模型

抵抗型學習為局限于政策網絡內的小規模的積極性學習。在這一模式中，政策學習主體的小規模與封閉型學習類似。不同之處在于政策主體具有積極的學習興趣和學習意愿，能夠積極地對外在環境的變化和政策實施中出現的問題進行反思。但由于政策主體的封閉性，決定了反思僅聚焦在政策信念的次要方面①，政策變遷仍表現為漸進性傾向。但因政策主體具有較高的學習意愿，從而存在政策范式轉換的可能。

爭議型學習為發生在廣泛政策社群中的形式化學習。在這一模式中，政策學習主體突破了原有的小范圍的層級模式，開放性增強，關注多元主體的參與。但由于政策主體的學習意愿并不強烈，往往是對外在壓力所要求的多元主體參與這一形式的反應，從而表現為被動的、形式化的政策學習特征。政策變遷呈現為快速增量的特征。

開放型學習為發生在廣泛政策社群中的參與式學習。在這一模式中，政府在政策學習中發揮著促進者和服務者的角色，能夠充分調動多元主體參與政策學習過程，多元主體具有較高的相互學習的意愿，積極主動地參與政策的制定、執行和調整的過程。政策學習動因是由于外部思想潮流或政策理念變化引起的政策學習主體的改變。政策學習目標在于對政策問題的感知、政策核心理念和政策工具的反思與質疑。開放的學習主體和強烈的學習意愿，使得政策變遷表現為快速的、范式轉換的政策創新。

三、從“重點學科”到“一流學科”：基于政策學習模型的分析

根據上述政策學習分類對我國高校學科建設從“重點學科”到“一流學科”的政策變遷歷程進行分析可以發現，雖然我國學科建設政策在變遷過程中逐漸具備一定的抵抗型和爭議型政策學習特征，但整體來看，仍屬于政策開放程度和政策學習意愿均比較低的封閉型學習，幾乎沒有發生政策開放程度和政策學習意愿均比較高的開放型學習。

（一）學習網絡的封閉性：政策學習主體為政府部門主導的小規模政策網絡

政府主導貫穿于從“重點學科”到“一流學科”的整個政策學習過程中。無論是重點學科建設制度的策劃還是實施，學習主體往往是由高層領導提出、政府部門主導、部分專家學者和部分高校參與的小規模的政策網絡。從重點學科建設政策策劃主體來看，作為與“重中之重”有著相同的政策淵源的第一次重點學科評選和建設活動起因于“四老上書”、教育部領導的支持和鄧小平同志的肯定和批示；“211 工程”是在李鐵映同志的倡議下，因首要領導人認可而推行；“985 工程”同樣是在教育行政部門、少數高校的策劃下，由江澤民同志宣示而進行，教育部領導是掌控諸方面支持力量的“總導演”[5]67；“2011 計劃”是由胡錦濤同志在清華大學建校一百周年的講話中提出的；“雙一流”建設起源于習近平同志在北京大學考察時提出的“辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色”這一要求。從重點學科政策制定和實施的主體來看，所有的重點建設政策均是在高層確定下政策理念后，由教育行政主管部門落實政策的調研、制定、管理和評估工作，教育行政部門發揮著核心的作用。如1987年下發的《關于評選高等學校重點學科的暫行規定》中規定：“重點學科的總體規劃、學科點的確定、評估和調整工作，由國家教委統一組織領導進行。”在“211 工程”的管理架構上，國務院成立由國務院、國家計委、國家教委和財政部的主管領導組成“211 工程”部際協調小組，進行宏觀決策和指導，下設由國家教委、國家計委和財政部的有關同志組成的“211 工程”辦公室，負責項目的實施管理和檢查評估工作，地點設在國家教委?！?85 工程”政策文件是由教育行政部門起草的，由“985 工程”領導小組、工作小組和辦公室落實后期的建設和管理工作?！半p一流”建設由國家教育體制改革領導小組負責頂層設計、宏觀布局、統籌協調、經費投入等重要事項決策，教育部、財政部、發展改革委負責規劃部署、推進實施、監督管理等工作，日常工作由教育部承擔[6]。此外，在我國重點學科評選、建設和驗收中，雖然有諸如專家評審、同行評議的規定，但最終一切由教育主管部門拍板，執行過程較多體現了政府意志，較少考慮多數人觀點[7]。如在1987 年第一次重點學科評選之前，教育部首先組織了試點工作，依靠專家組，評選出經濟學、化學等4個一級學科中的重點學科。在總結試點經驗的基礎上，再次組織專家學者，歷時2 年，評選出416 個全國重點學科[5]42。在具體的政策學習過程中，教育部多次召開由學科專家與高校管理人員參與的座談會，但專家的確定均為政府確定的小范圍的利益同構人員。如華中科技大學“211 工程”“十五”項目專家評估小組的成員為浙江大學校長潘云鶴、西安交通大學盧秉恒、北京交通大學校長談振輝、江南大學校長陳堅、電子科技大學校長鄒壽斌、四川大學副校長張肇達、清華大學郁鑒源[8]。

（二）學習意愿的應對性：政策學習動因重在經驗教訓的吸取

政府主導型的小范圍的政策學習抑制了我國學科建設多元主體的參與途徑，高校教師、學生和社會群體被排斥在政策學習之外。而作為官僚制的教育行政主體及其規制下的高校，因其自身的封閉性和層級性，使得其政策學習意愿體現出較強的應對性特征?！白陨隙碌恼咧贫ㄓ^意味著決策的重要性完全取決于它是在科層等級的哪一層作出的；因此，最重要的決策是由政府機構的最高人物作出的，處于科層等級低層的人們，只是被動的執行決策罷了?！盵9]這種應對性的學習意愿主要體現在三個方面：第一，政策學習是對外部改革趨勢的被動回應，圍繞不同階段國家發展目標和戰略調整重點學科建設政策的相關內容。如20 世紀80 年代的重點學科建設政策重在為市場經濟體制確立后所需要的人才培養服務；“211 工程”呼應的是黨中央、國務院提出的“迎接世界新技術革命的挑戰，提高國際競爭力，教育優先發展”的戰略要求；“985工程”呼應的是黨中央在1995年提出的“科教興國”戰略；“雙一流”建設是對國家創新驅動發展戰略、科教興國和人才強國的呼應。第二，向前期政策實施的經驗和存在的問題學習，并在此基礎上以更精細化的手段實現預定的政策目標。如“211 工程”在吸收20 世紀80 年代重點學科建設經驗的基礎上，逐漸“對整體條件建設”這一任務進行淡化，對“重點學科建設”予以強化。針對“211”工程一期建設中出現的目標模糊、配置不公、重規模輕內涵等問題，“211 工程”二期建設明確指出要處理好“211 工程”學校和非“211 工程”學校的關系，在資金投入上處理好硬件投入和軟件投入的關系，在建設內容上增加師資隊伍建設項目。針對“985 工程”一期出現的聚焦個別學校，無法適應科教興國戰略，提升我國高等教育整體核心競爭力的問題，二期建設圍繞國家發展需要，增加4所行業特色型高校?！?011 計劃”針對的是前期存在的學科建設分散、封閉及與企業聯系不緊密的問題而提出的。“一流學科”建設計劃，更是針對前期建設出現的身份固化、競爭缺失和重復交叉等問題，明確不同類型的高校要差別化發展，強調啟動第三方評估，以動態競爭為資源配置的基本機制，實行總量控制、開放競爭、動態調整[10]。第三，作為學科建設主體的高校完全圍繞學科評估指標通過“巨額投資”“重金挖人”“合并撤銷”等手段提升學科排名，尋求政策的資助?？傊凇爸攸c學科”到“一流學科”的政策變遷中，政策學習主體的意愿主動性不強，政策學習的動因是圍繞國家經濟發展戰略進行調整，在限定的框架下對前期實施過程中出現的問題進行回應，體現出鮮明的經驗汲取特征。

（三）學習結果的漸進性：政策學習目標的路徑依賴與局部調整

我國的重點學科建設是一個在實現核心政策理念的愿望驅動下，不斷探索和調適的過程[1]43。政策學習呈現為政策核心理念的一以貫之和政策工具的漸進精細。在政策核心理念上，一以貫之的是“服務國家”“聚集資源”“擇優扶植”。政策理念的一致性和延續性使得政策學習主體具有較強的路徑依賴性。如“211工程”對重點學科建設內容的學習，“985工程”對“211 工程”政策目標的借用，均強調集中國家有限財力，加大投入力度，對于若干所高等學校和已經接近并有條件達到國際先進水平的學科進行重點建設[11]。“一流學科”同樣在保持政策核心理念不變的前提下，從強調重點學科聚焦解決四化建設中重要的科學技術問題、理論問題和實際問題，演化為以國家重大需求為導向，提升高水平科學研究能力，為經濟社會發展和國家戰略實施做出重要貢獻。此外，在政策核心理念和目標相對穩定的同時，政策工具均有不同程度的調整，逐漸從最初的命令、要求、資助為主的強制性政策工具轉變為“211工程”和“985工程”時期重視“標準”“評估”“競爭”等能力建設型政策工具。相對于20世紀 80 年代的重點學科建設，“211 工程”和“985 工程”時期的重點學科建設更強調與經濟和產業結構之間的聯系，要求“調整結構、合理布局”，加大對“信息學科、生物技術、新材料、新能源等學科的扶持和傾斜”。2006 年教育部頒布的《關于加強國家重點學科建設的意見》強調促進學科交叉、融合和新興學科的發展，完善制度機制，增設一級學科國家重點學科，構建三級建設和管理體系，改革評選方式[12]?！半p一流”背景下的學科建設重視績效評估與動態調整的多元治理[13]。這種謹慎的、緩慢的、一步一步發展的政策正是許多權力核心所追求的[14]。

四、結論與建議

貫穿從“重點學科”到“一流學科”的封閉型政策學習使得我國重點學科建設政策表現出穩定性、連續性和漸進性的特點，適合一定時期社會經濟發展的需要。但在這種政策學習模式下，由于政策學習者習慣于在一個由固定理念和標準組成的框架中思考，聚焦經驗汲取的應對性特征，使得學科建設政策呈現出不斷復制、延伸、精細化的漸進主義特征，無法容納新因素成長和制度創新的內部機制，無法使政策從“滿意和調整”到“引進新政策”，并最終實現“范式轉換”[15]，無法實現“雙一流”建設總體方案提出的“破除體制機制障礙，構建有利于學科發展的治理模式”這一根本性、全局性的“制度變革”[16]。實際上，開放型的政策學習是推動學科建設模式從管理范式走向重視契約、大學自治、多元主體參與的治理范式的根本動力。因此，借鑒Ansell和Gash構建的協同治理模式[17]，針對我國重點學科建設歷程和“一流學科”建設的根本任務，聚焦開放型政策學習理念，提出如下建議。

（一）充分掌握信息，優化開放型學習的初始條件

在Ansell 和Gash 的模型中，初始條件是推動或阻礙協同治理的前提因素，包括權力與資源的失衡、對抗與合作的歷史及參與的動機。權力和資源的失衡使得多元的利益相主體缺乏足夠的專業知識和信息進行討論和對話，沖突的歷史經驗使得他們沒有參與的動機和意愿。作為一項在治理情境中的復雜實踐，“一流學科”建設是一種與周圍環境、不同團體和個體的生活密切聯系的社會性行動，應以政府、高校、教師、學生及社會組織的充分參與為基礎，通過學者組成的專業協會和利益共同體共同推動學科治理方式的創新。但封閉型學習模式造成了高校教師、學生、社會對學科建設的漠視，使得多元學科建設主體在歷史經驗、權力、資源、專業知識和參與動機等初始條件上存在很大的不同。因此，“一流學科”建設應首先充分掌握多元主體不同的初始條件并采取對應的措施。如針對高校教師、學生和社會團體缺乏相應的知識、資源、經驗、動機和意愿等特點，應延長政策的探索期，增加政策的研究性，給予充足的時間和多種方式幫助他們掌握充足的知識和資源，提供相關平臺使其參與和討論，提升對“一流學科”建設理念和目標的理解，彌補初始條件的不足，激發參與的動機。

（二）強化政府的促進型領導角色

一方面，促進型的領導強調最小化的干預，重在通過授權使得多元主體充分參與學科建設過程，凝聚共識。另一方面，在共識無法達成時，促進型領導應發揮公正調解者和服務者的角色，通過化解各方沖突，在共識的基礎上實現協同治理的目的。具體在“一流學科”建設中，政府應發揮“元治理”的服務角色，通過賦權和問責構建開放型的政策學習氛圍，把決策權、執行權下放給多元行動者，推動真正的第三方評估[18]；搭建提升多元主體學習意愿的網絡、平臺，通過信息發布和傳遞、交流學習和自愿性活動，推進協同治理；引導多元學科建設主體參與規則的制定以及監督規則的落實，破除學科建設中政策界限和條塊分割，賦予多元主體相應的治理空間和行動權能，強調學科建設利益相關者的知情權、協商權和參與權，將多元學科建設主體發展為平等的“合作生產者”?！耙涣鲗W科”建設雖由政府推動，但其根本的目標在于培育利益相關者長期合作的文化，推動多元主體共同參與“一流學科”建設，促成治理共同體的形成。

（三）確保制度設計的程序公正和過程透明

強調參與包容、程序公正、規則清楚和過程透明的制度設計是推動協同治理的基本準則。封閉型學習模式造成了社會對于重點學科建設政策決策過程和遴選程序不透明性的質疑，損害了政策目標的實現[19]。張鳳娟等通過對知乎論壇上關于“雙一流”建設的197條話題的分析發現，公眾認為“政策的政府主導性太強，與利益相關者的協商不足”的出現頻率最高，達50%[20]。因此，在“一流學科”的后續建設中，一方面，應設計能容納多元學科建設主體參與的制度框架，確保他們參與的機會和權力。在明確界定多元學科建設主體權責界限的基礎上，以制度規范活動，以程序公正強化“一流學科”建設的合法性和價值。另一方面，明確互動過程的透明性和公開性，實施信息公開制度，重視“一流學科”建設信息的透明和共享，通過構建開放的政策學習平臺，對“一流學科”建設的理念、方式、實施、評估等整體性政策進行學習，減少政策實施的阻力，推動政策創新。

（四）聚焦以共識為導向的協同治理過程

面對面的討論、真誠協商、建立信任，以及在此基礎上形成的責權共擔和共識是協同治理的核心。封閉型的政策學習模式因缺乏平等的討論和真誠的協商，使得政府、高校、教師及社會組織等學科建設主體堅持自身的利益，無法在政策議題中達成共識，損害了政策目標的實現。如中央政策對“一流學科”的工具性理解，地方政府和高水平大學對政績和利益的追求，以及社會和普通高校在政策過程中的弱勢地位都造成了政策議題上的分歧，影響了政策目標的實現。因此，“一流學科”建設應強化以信任和合作為基礎的共識型的協同治理進程，將開放型政策學習作為推動治理的機會之窗，構建共識為導向的對話機制，通過不斷地真誠協商推進相互理解和責權共擔，在積極反饋中建立持續的信任關系，促進具有不同價值傾向和利益需求的多元學科建設主體在學習中改變自己原有的信念體系，在共識的基礎上推動政策創新和范式變遷。

（五）重視對政策核心理念和政策工具的反思和創新

協同治理是一個螺旋上升的非閉環進程。封閉型政策學習使得我國重點學科政策變遷表現出較強的“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的適應性調整和增量變革的閉環特征。開放型的政策學習強調通過對政策核心理念和政策工具的反思與創新，將政策從“適應性調整”轉變為“主動性變遷”，推進政策創新。因此，“一流學科”的政策學習應從過于重視學科建設的效率和經濟能力轉移到重視政策本身的效能，關注社會及多元主體在“一流學科”建設中的總體收益，通過持續的政策學習，推進“一流學科”建設所強調的構建高等教育的治理體系這一目標的實現。在政策工具的選擇上，應該反思其背后的價值理性，將政策工具創新與制度創新和政策創新結合起來，將政策工具從傳統聚焦遵從和監督轉向關注多元主體合作和社會效能總體提升上來。畢竟，在強調高等教育治理的背景下，踐行民主和公共的價值觀占據著更為顯著的位置，提高效率并不等于代替價值[21]。

注釋

①保羅·A·薩巴蒂爾和詹金斯·史密斯的倡議聯盟框架認為，決定政策倡議聯盟尋求影響政策方向的政策精英的信念體系由深層核心、接近核心和次要方面三部分組成。其中深層核心是根本的、規范性的、本體論理念；接近核心是實現深層核心的政策立場；次要核心是實現政策核心的工具性決策和信息搜集。