城鎮國土空間規劃中綜合整治與生態修復機制探討

□奧 麗

（山西金甌土地礦產咨詢服務有限公司 山西 太原 030001）

國家高度重視國土規劃工作，十九大以來，中央就國土空間規劃體系建立和實施監督發布了多項意見。加強城鎮國土空間規劃綜合整治和生態修復機制建設，需要不斷更新空間規劃的目標、內容和方法，加強生態文明建設和自然資源保護，切實提高城鎮國土空間綜合整治和生態修復的全域性。只有重視綜合整治與生態修復的過程，提高實施水平和效率，才能促進生態文明建設。

1 國土空間規劃的目的

國土規劃是以政府為主導，公眾、企業和社會組織共同參與，合理配置國土資源[1]。在城鎮國土空間規劃過程中，要運用相關法規、政策和規范手段開展資源配置，不斷創建符合時代發展、適應全國經濟文化發展的規劃體系，并在此基礎上不斷完善。目前，我國正處于國土規劃政策改革的重要時期，規劃工作將在我國未來發展中發揮重要作用。

2 新形勢下對綜合整治與生態修復的新要求

要加強綜合治理和生態修復建設，必須明確建設要求，特別是在日益重視生態建設的新形勢下，要切實堅持以下新要求。

第一，把促進生態文明作為城鎮國土空間規劃工作的主要目標，切實做好景觀、林、田、湖、草的系統綜合治理，努力解決空間規劃重疊、自然資源管理主體責任不明確等問題。

第二，統一行使國土空間使用管理責任，有效落實生態保護與修復責任，建立完善的空間規劃體系，監督實施過程，切實加強自然資源綜合治理與修復機制建設，更好地適應新形勢的發展要求[2]。

3 新形勢下對綜合整治與生態修復的新挑戰

城鎮國土空間規劃既為專項規劃提供指導和約束，又是一個結合土地利用規劃和城鎮規劃于一體的綜合體系，具有較強的戰略性[3]。在此背景下，要提高資源利用水平和生態環境質量，就必須突出國土空間綜合整治與生態修復的可實施性，使綜合整治與生態修復相互聯系。

第一，傳統的工作模式難以滿足新的發展要求。傳統工作模式是以國土資源部的職能為基礎，在土地利用規劃中開展土地整治工作。在國土空間規劃的新形勢下，傳統整治模式已不能滿足實際需求。傳統的土地整理工作局限于耕地保護和建設用地利用，新形勢下對土地空間開發模式的新要求是優化土地空間開發格局，完善土地空間開發體系，節約自然資源，保護生態環境，既要加強土地整治，又要把景觀、林、田、道路等納入整治范圍，以提高綜合整治和生態修復的效益。

第二，傳統的工作方法難以滿足空間規劃的需要。在傳統土地整治中，主要采用單一性的項目管理，目標相對單一。在新形勢下，必須對城鎮格局優化、產業發展、精準扶貧、文化發展、歷史保護等進行綜合規劃和布局，實行全過程管理，以全面整治為目標。傳統的單項工程規劃顯然難以適應綜合整治的需要。

第三，傳統的工作機制難以適應生態修復的需要。在構建新型國土空間規劃體系時，必須建立符合要求的生態修復機制，科學界定生態修復在不同層次國土空間規劃中的地位和作用，采用與之相適應的空間規劃整治方法，明確各層次工作的重點，建立完善的運行機制，完善不同層次的指標體系和工作內容，采取切實可行的手段。

4 城鎮國土空間規劃中綜合整治與生態修復機制實施的關鍵點

4.1 自然環境的保護和利用

在城鎮國土空間規劃中實行綜合整治與生態修復機制，是我國建設生態文明、治理山河、有效配置自然資源的重要手段，在國土空間管理和生態環境保護工作中擔負著“兩個統一、一個建設”的重要任務[4]。目前，自然資源部已將國土綜合整治及生態修復機制作為生態修復工作的重要組成部分，今后將重點開展綜合整治和生態修復工作。

4.2 國土空間規劃的重要組成部分

國土空間規劃是指在新發展觀的指導下，將城鎮規劃、村莊規劃等規劃有機結合起來，明確國土空間規劃目標和價值，為綜合整治與生態修復機制的實施和高效運行提供有力支撐。綜合整治與生態修復是我國國土空間規劃的兩項重要內容，必須納入國土規劃的全過程。

5 城鎮國土空間規劃中綜合整治與生態修復機制的注意事項

第一，在國土空間規劃綜合整治與生態修復機制的實施過程中，要確立和完善生態文明建設的全局指導思想，不斷拓展土地空間規劃格局，在確保自然資源不被浪費的同時，盡量擴大土地規劃面積[5]。同時，有關部門還要繼續加強生態環境保護，嚴禁以破壞生態環境為代價擴大土地規劃規模、以破壞自然環境為代價擴大國土空間規劃面積。在實施綜合整治與生態修復機制的全過程中，應加強生態文明建設，保護土地規劃的關鍵要素，提高總體規劃效益。

第二，必須不斷提高國土空間的質量。在生態保護與修復過程工作中，主要目標應始終是提高土地和空間質量，即在開展相關工作時要注重各地區的特點，因地制宜地進行空間布局，通過不斷尋找適合國土空間的最佳比例，合理有效地利用自然資源，提高自然資源利用率。要繼續擴大多元化投融資機制。國土空間規劃的綜合修復與生態修復機制要有一定的財政基礎才能實施。相關從業人員應不斷拓寬投融資渠道，獲得生態環境保護資金。鼓勵更多投資者投資生態環境建設，逐步建立起國土空間規劃投融資渠道。

第三，在實施綜合整治與生態修復機制的過程中，必須將國土空間規劃涉及的所有要素都納入其中，即將綜合整治與生態修復機制的目標范圍擴大到整個國土空間的所有要素，在具體實施過程中將所有相關資源納入規劃。

6 完善城鎮國土空間規劃中綜合整治與生態修復機制的策略

6.1 健全法律制度

法律制度是國土空間保護和利用的依據。不斷完善法律法規，加強土地開發利用，協調和控制國土空間的開發。國土空間規劃相關法律提出了開展城鎮國土空間治理的基本要求。相關法律法規應加強對土地利用控制、土地資源整合、自然生態環境等諸多方面的規范，全面構建法律體系[6]。在完善相關法律制度的過程中，應根據各類工程的相關規定，適當簡化國土空間規劃流程。遵循整體規劃的原則，完善《生態環境保護法》《土地管理法》等相關法律。現階段，相關部門最重要的工作是完善法律法規，避免“法律沖突”的情況出現。

6.2 整合相關資源

從我國目前的發展狀況來看，許多自然資源沒有得到合理利用或者利用效率很低，有必要更有效地利用資源。

例如在城鎮建設中，應不斷提高對周邊地區土地的利用率，并對過去利用率低的地區進行相應調整，以確保城鎮地區內部的土地利用效率差距逐步變小、總體上得到改善。

6.3 強化規劃統籌引領

實施綜合整治與生態修復工程，必須以城鎮國土空間規劃為基礎，按照宜農則農、宜林則林的原則，明確綜合整治與生態修復的目標任務、區域和空間布局[7]。加強各類規劃的統籌管理，形成城鎮、區域的統籌規劃體系。

根據項目的主要功能定位，進行國土空間總體規劃、城鎮總體規劃和基本農田復墾高標準規劃，對工程項目區進行總體布局[8]。

6.4 重視城鎮建設

在綜合整治與生態修復工作上，應建設城鎮大型衛生產業集聚區、景觀森林宜居新區、生態文化旅游區和城鎮一體化示范區。應根據城鎮獨特的地域文化，將生態修復與旅游結合，將旅游、文化與生態修復相結合，從而加強對生態資源的保護和利用。

7 結束語

在城鎮國土空間規劃中，需要完善綜合整治與生態修復機制建設。與新形勢下的要求緊密結合，優化國土空間規劃，凸顯綜合整治與生態修復機制的重要性，推動城鎮國土空間可持續發展。