中美農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度研究

(青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 山東 青島 266061)

一、中美農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法立法背景和立法進(jìn)程比較

美國沒有統(tǒng)一的保險(xiǎn)法，每個(gè)州都有適用于保險(xiǎn)問題的法律，因此，本文將主要以密歇根州保險(xiǎn)法為代表來與我國保險(xiǎn)法進(jìn)行對(duì)比研究。在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的第二章及后面章節(jié)中，將美國聯(lián)邦作物保險(xiǎn)法與中國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)進(jìn)行了比較。

(一)立法背景比較

1.美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法背景。美國耕地奇多，土壤、水源非常適合農(nóng)業(yè)的發(fā)展。然而，沿海海域颶風(fēng)頻發(fā)，易遭受颶風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害，導(dǎo)致農(nóng)作物很難可持續(xù)性耕作，產(chǎn)量也難以得到保障。因此，為了將巨型災(zāi)害帶來的農(nóng)業(yè)損害降低到最小程度，美國政府高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，制定了相關(guān)法律并設(shè)計(jì)了諸多抵抗農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的方案。

2.中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法背景。我國地域廣闊，氣候復(fù)雜，頻繁發(fā)生火山和地震等自然災(zāi)害，給我國農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了巨大的經(jīng)濟(jì)和人員生命損失。盡管我國已經(jīng)頒布了《防洪法》等20幾部關(guān)于自然災(zāi)害管理方面的法律規(guī)定。一些具體規(guī)定只出現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的零星條文和保險(xiǎn)合同中，相關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建與保險(xiǎn)市場的整體發(fā)展水平相比，尚顯滯后。法律的不完善使得災(zāi)后的救援資金落實(shí)不到位，影響了對(duì)受災(zāi)地區(qū)的救援工作，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)前我國政府需要解決的主要問題是巨災(zāi)保險(xiǎn)立法問題。

(二)立法歷程

1.美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法立法進(jìn)程。聯(lián)邦政府在 1938 年制定了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，并制定了“特別災(zāi)害救助計(jì)劃”。補(bǔ)償參與價(jià)格支持計(jì)劃和收入支持計(jì)劃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是該計(jì)劃主要的目標(biāo)。1994年《克林頓農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》將“特別災(zāi)害救助計(jì)劃”廢除并且創(chuàng)建了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制?！掇r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》在2000年獲得通過，該法加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障力度?！掇r(nóng)業(yè)法》在2014年獲得通過，該法把農(nóng)業(yè)援助災(zāi)害計(jì)劃定義為永久資助計(jì)劃。

2.中國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度立法進(jìn)程。近些年來，政府非常重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)了一些關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的行政法規(guī)，但目前為止還是沒有一部關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律制度出現(xiàn)。2009年《中華人民共和國保險(xiǎn)法》獲得通過，保險(xiǎn)公司可以對(duì)危險(xiǎn)單位的方法和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)安排進(jìn)行分類。但必須向國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)報(bào)告?zhèn)浒浮！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》在2013年開始實(shí)施，該法建議國家要為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建立財(cái)政支持。特別地，國家鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣裾⒌胤截?cái)政支持。2014年通過的國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見是為了建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金和災(zāi)難再保險(xiǎn)系統(tǒng)，促進(jìn)逐步形成多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。2017年，財(cái)政部發(fā)布的《城鄉(xiāng)居民地震災(zāi)害保險(xiǎn)特別儲(chǔ)備管理辦法》提出通過再保險(xiǎn)等手段改善地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。到目前為止，我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度主要還是一個(gè)分散的制度安排，巨災(zāi)保險(xiǎn)法還未建立起來?？偟膩碚f，中國的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系還處于起步階段。

二、中美農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度差異比較

(一)立法框架和完善程度

1.立法框架。聯(lián)邦作物保險(xiǎn)法規(guī)定聯(lián)邦作物保險(xiǎn)公司的建立，基本權(quán)力，公司人員，共有25 種作物保險(xiǎn)，雙重保險(xiǎn)和限制種植，免稅減免，資金儲(chǔ)存和投資。

中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例有總則、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同、經(jīng)營規(guī)則、法律責(zé)任、附則共五章。

2.立法完善程度。美國關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各種法律制度是由議會(huì)制定的特別立法，和傳統(tǒng)保險(xiǎn)法是獨(dú)立的，互不影響。

我國在現(xiàn)階段制定法律的條件還不成熟，暫時(shí)不能由全國人大制定法律，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》是由國務(wù)院制定的一種行政法規(guī)。

從以上可以看出，中國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法框架相比美國比較簡單，文章內(nèi)容相比美國比較粗糙，缺乏具體細(xì)節(jié)，只能為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供最基本的制度供給。

(二)經(jīng)營原則不同。美國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性和福利性質(zhì)，農(nóng)民只有在參與政府作物保險(xiǎn)計(jì)劃的情況下才能獲得保費(fèi)，稅收和其他福利計(jì)劃。

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三條規(guī)定任何單位和個(gè)人都不能利用行政權(quán)力，職務(wù)或者其他方式強(qiáng)制或限制農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。目前，中國在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中采用自愿原則。

(三)財(cái)政補(bǔ)貼不同。美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中財(cái)政補(bǔ)貼完全由中央政府承擔(dān)，主要通過巨災(zāi)超額賠款、保費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方式，同時(shí)還制定了階段性的財(cái)政專項(xiàng)費(fèi)用補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的計(jì)劃。美國全額補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)巨災(zāi)險(xiǎn)保費(fèi)，以農(nóng)作物的歷史產(chǎn)量作為理賠賠付標(biāo)準(zhǔn)，通產(chǎn)實(shí)行的規(guī)則是農(nóng)作物預(yù)計(jì)價(jià)格的55%。

我國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼由中央和地方政府共同承擔(dān)。但是兩者在承擔(dān)的比例上會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌囊?guī)定而有所不同，一般由地方財(cái)政承擔(dān)較大的部分。從我國的實(shí)際情況來看，商業(yè)保險(xiǎn)公司基本上將巨災(zāi)作為免責(zé)條款，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)災(zāi)害的賠付率只有5%。究其根本，巨災(zāi)保險(xiǎn)和普通商業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)不同。巨災(zāi)保險(xiǎn)具有公共性和政策性，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中并沒有具體的規(guī)定，這就要求我們建立適合我國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度來指導(dǎo)我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展，發(fā)揮巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)有的作用。

(四)政府角色定位不同。美國實(shí)行的是政府與市場結(jié)合的方式，政府并不直接參與經(jīng)營活動(dòng)，而是在其中扮演稽查者、監(jiān)督者的角色，促進(jìn)市場主體和其他風(fēng)險(xiǎn)管理公司一起分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

目前我國在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)主要是以政府災(zāi)后救濟(jì)為主，社會(huì)捐贈(zèng)為輔，政府大部分的作用發(fā)揮在災(zāi)后的救濟(jì)上，而在災(zāi)前對(duì)防災(zāi)防損體系的建設(shè)方面發(fā)揮的作用。我國應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)長期依賴政府財(cái)政救濟(jì)，其會(huì)對(duì)參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的私營保險(xiǎn)公司產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

結(jié)語

農(nóng)業(yè)面臨越來越大的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從美國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法和中國國情的經(jīng)驗(yàn)來看，巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可以更好地了解巨災(zāi)保險(xiǎn)的功能和定位。除了政府的主導(dǎo)參與外，還有必要建立并大力發(fā)展由保險(xiǎn)公司，再保險(xiǎn)公司，證券市場和巨災(zāi)基金組成的風(fēng)險(xiǎn)分散體系。還有必要明確覆蓋范圍，費(fèi)率設(shè)置，保險(xiǎn)模式，運(yùn)營模式等。結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷史數(shù)據(jù)，制定農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用精算模型和精算理論進(jìn)行論證分析，制定出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼比例以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)等具體細(xì)則。