對失信懲戒熱的行政法學(xué)冷思考

(天津師范大學(xué) 法學(xué)院 天津 300000)

一、失信懲戒的現(xiàn)狀與價值分析

(一)失信懲戒熱的現(xiàn)狀

信用懲戒也稱為失信懲戒，是以信用為媒介對失信者進行制裁的社會治理機制，有權(quán)機關(guān)以企業(yè)和個人征信數(shù)據(jù)庫記錄為依據(jù)，通過信用記錄和信用信息的公開，約束社會主體的信用行為。①

以往失信懲戒的行使主體是司法機關(guān)，具體運用于限制失信被執(zhí)行人(俗稱老賴)，常適用于法院審判后的執(zhí)行階段，如針對借款合同糾紛中，欠款人對借款人還款義務(wù)的執(zhí)行難問題。現(xiàn)在，部分地區(qū)都在工作開展過程中，適用了失信懲戒制度，諸如對于行人闖紅燈、惡意跳槽、高鐵惡意占座、以及新出現(xiàn)的不遵循垃圾分類規(guī)則的失信懲戒，全社會上下形成了失信懲戒熱的局面。大大小小的行為被納入地方的失信懲戒范圍內(nèi)，它的合理運用可以對社會產(chǎn)生良好的促進作用，反之，失信懲戒的濫用會妨礙社會進步。若肆意運用失信懲戒制度，不對其進行嚴(yán)格規(guī)制，失信懲戒便會失去它應(yīng)有的嚴(yán)肅性與科學(xué)合理性。

(二)失信懲戒的價值分析

1.加強社會信用體系的建立

誠信是人類社會普遍追求的道德品質(zhì)要求，是社會主義核心價值觀中道德建設(shè)的重要內(nèi)容，是全社會應(yīng)該發(fā)揚并維護的基本規(guī)范。因此，為了進一步鞏固社會信用建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定性，國務(wù)院辦公廳明確提出要加快推進社會信用體系建設(shè)工作，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。②而失信懲戒通過多種形式獎勵誠信主體、懲戒失信主體，解決因為失信產(chǎn)生的社會現(xiàn)實問題。例如，市場交易過程中由于彼此信息交換的不對稱性，很容易對交易對方產(chǎn)生錯誤信任，進而導(dǎo)致利益受損。而失信懲戒可以通過公開懲戒信息，完善信息獲取渠道，使各方在交易前能夠?qū)Ψ降男庞眯畔⑦M行檢查、再確認(rèn)交易意向，作出交易決定。以此來使守信者的利益得到有效維護，維護市場秩序。且失信懲戒制度以限制失信主體交易行為的方式，引導(dǎo)并提醒其他主體在交易過程中誠信交易，通過這樣的方式，進一步加強社會信用體系的建立。

2.促進德法公治舉措的實施

法律和道德通過自己不同的功能和特點行使著不同的社會責(zé)任。在法治國家建設(shè)的過程中，法律和道德缺一不可，需相互結(jié)合，共同發(fā)揮作用，才能進一步實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。失信懲戒制度，作為一項集道德要求與法治功能于一身的重要制度，在實行過程中，并不一味依靠法律的強制作用，還通過誠信意識的傳播，促進中國特色社會主義道德體系的建立，又可以推進依法治國，使全社會打造德法公治的良好局面。

二、對失信懲戒的行政法學(xué)疑惑

(一)法律依據(jù)問題

目前，失信懲戒制度已在各地區(qū)各領(lǐng)域得到廣泛運用。盡管國務(wù)院及相關(guān)部委制定出臺了一系列有關(guān)失信懲戒的政策性文件，為失信懲戒制度的發(fā)展提供了政策性基礎(chǔ)，但是，法律的規(guī)范作用相比較于政策性文件更為強烈。而目前失信懲戒的法律依據(jù)，大多都是分散式的立法，體系較為雜亂，且這些法律法規(guī)的層級并不高，因此，嚴(yán)格意義上來說，失信懲戒仍缺乏專門的法律依據(jù)。盡管法律實務(wù)工作中有很大一部分人工作人員認(rèn)為失信懲戒屬于行政處罰行為，然而《行政處罰法》中也并沒有對此作出明確規(guī)定，導(dǎo)致了失信懲戒在具體實施過程中的適用困難，也可能使群眾對失信懲戒失去了確信，這將大大降低失信懲戒機制的實施效果。除此之外，上位法依據(jù)的缺乏使得各地區(qū)有關(guān)機關(guān)與工作人員在對運用失信懲戒制度時沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、限度與程序可遵循，造成了懲戒的不確定性，很可能給相對人造成合法權(quán)益的損害。

(二)網(wǎng)絡(luò)安全保障

信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)是雙刃劍，在提高社會治理能力的同時，也會產(chǎn)生信息隱私安全問題。失信懲戒通過記錄與公布信用信息來實施具體的懲戒功能，在這過程中很有可能因為技術(shù)不到位或是信息保護不力的原因產(chǎn)生相對人隱私隨意泄漏的問題。現(xiàn)有的制度以及技術(shù)保護并不能嚴(yán)格保障失信主體在被懲戒后其個人信息專用于懲戒過程，現(xiàn)如今，網(wǎng)絡(luò)信息傳播迅速，懲戒信息以及信用信息若被不法分子利用于不當(dāng)用途，將產(chǎn)生被懲戒人合法權(quán)益受損的不良后果。

(三)事前事后救濟

達成懲戒結(jié)果并不是失信懲戒的最終目的，維護社會秩序，建設(shè)良好社會信用體系才是初心，如果在懲戒前后沒有被懲戒主體適用的救濟功能，就違背了法治社會的本質(zhì)。例如，行政機關(guān)的工作運轉(zhuǎn)并不能保證完全無誤，在懲戒過程中如果出現(xiàn)懲戒信息錯誤，被懲戒主體要怎么做？有哪些途徑可以保證信息被修正處理，這都是沒有具體應(yīng)對措施的。即使進行了修正，在信息傳播速度如此之快的現(xiàn)今，對相對人可能已經(jīng)造成了名譽受損等后果，如何保障他的權(quán)利救濟，也需要進一步考慮。

三、優(yōu)化失信懲戒的行政法學(xué)建議

(一)我國失信懲戒的行政法規(guī)制完善

完整的失信懲戒機制，除了主管機關(guān)的實施，還要有正確具體的法律法規(guī)導(dǎo)向，對失信懲戒的主體、客體、具體應(yīng)用范圍、功能、種類、程序、限度、救濟、懲戒的具體內(nèi)容制定科學(xué)合理的法律法規(guī)。從行政法角度來看，失信懲戒的實施要遵循合法行政原則、合理行政原則以及程序正當(dāng)原則。

1.合法行政原則

合法行政的前提是有法可依，因此，應(yīng)該加快我國信用立法的速度，首先界定信用的概念，明確信用在法律層面的重要性，確定在進行信用評價時那些應(yīng)該成為考量因素。在法律法規(guī)中對失信懲戒適用的合法性、必要性、可行性都進行明確規(guī)定對于失信行為進行法律界定，我們可以參照刑法那樣對失信行為進行過失、故意的區(qū)別規(guī)定。隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會生活變得多樣化，在治理過程中可能也會出現(xiàn)由于過失造成的失信行為，如果在法律層面就對一般過失行為，社會危害性小的行為進行明確界定，可以更好的維護社會信用。其次規(guī)定失信懲戒的行使主體，界定主管機關(guān)的權(quán)責(zé)，防止權(quán)力行使的泛化。對于行使的范圍，禁止大錯小錯都被懲戒，防止行政資源浪費。對失信懲戒進行類型化規(guī)制，目前，實踐中主要的失信懲戒類型有市場性、行業(yè)性、社會性、行政性、司法性懲戒。對此進行歸類梳理，對地方行政機關(guān)實行失信懲戒進行類型化規(guī)制，可以在一定程度上防止權(quán)力濫用。

2.合理行政原則

行政合理性原則是指行政機關(guān)的自由裁量行為要收到必要的限度控制，不能隨意而為。首先作出的行政行為要符合法律的目的，其次，做出的行為必須具有合理的動機，最后行為作出時要全面考慮所涉及的相關(guān)因素。合理性原則是合法性原則實施的必要條件，隨著依法行政工作的不斷推進，比例原則在規(guī)范行政權(quán)行使方面起到了越來越重要的作用。③因此，在作出失信懲戒時要充分考慮作出的合理性，維護被懲戒主體的合法權(quán)益，在合法性原則之下，根據(jù)法律規(guī)定遵循合理的限度比例，并考慮該失信行為的相關(guān)因素，避免逾越合理限度，才能使被懲戒主體信服，進而使制度更好運行。

3.程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)原則是指行政行為的作出除了合法合理外，還需遵循正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則。失信懲戒的實施也應(yīng)該保證依法行政，從失信行為的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定、記錄到失信懲戒行為的作出、公布一系列措施都要嚴(yán)格依照程序規(guī)定進行。信用在當(dāng)今社會作為考量一個人品質(zhì)的重要元素，不僅會影響社會交際，甚至?xí)绊懬髮W(xué)與就業(yè)。失信懲戒的行為同其他行政行為的區(qū)別是它一經(jīng)作出，影響范圍甚大，在發(fā)現(xiàn)作出存在錯誤后很難進行完全消除影響的救濟，而能保證失信懲戒結(jié)果正確性的一個重要因素就是程序的正當(dāng)性。

(二)失信懲戒的救濟制度完善

1.異議處理

被懲戒主體應(yīng)當(dāng)具有異議權(quán)，應(yīng)在失信懲戒機制中建立一個異議處理制度，當(dāng)被懲戒主體在對信用報告有異議時，有權(quán)向信用評價機構(gòu)提出一個再次考核申請，要求他們查明信用信息，信用評價機構(gòu)應(yīng)該根據(jù)異議處理程序?qū)徤髡{(diào)查研究并處理。若確有錯誤，要對其進行修改補正。除此之外。信用評價應(yīng)是一個動態(tài)的記錄，隨著誠信行為與失信行為的實施變動，如前文所述，根據(jù)懲戒信息的公布時間對信息進行刪除或者更新是極有必要的。雖然對失信主體進行懲戒不會直接造成其權(quán)利義務(wù)受影響，但是失信懲戒的效果足已造成社會以及市場層面都對該主體形成否定性、負(fù)面性的評價。因此，在失信懲戒機制的建立過程中，要建立信用評價更新制度。異議處理與信用評價更新共同發(fā)力，建構(gòu)一個失信懲戒的事前事中監(jiān)督。

2.執(zhí)行反饋

忽略事后評估是大部分行政機關(guān)工作過程中存在的問題，科學(xué)的社會信用體系建設(shè)，要盡量杜絕這種情問題的發(fā)生。在有關(guān)行政機關(guān)對失信主體的行為作出失信懲戒后，考核評估失信主體后續(xù)的信用建立表現(xiàn)，否則，社會信用體系建立的效果可能會降低。在懲戒行為作出后，考察失信主體在被懲戒后有無對失信行為進行修補更正、有無積極減小失信行為產(chǎn)生的不良影響，建立一個執(zhí)行反饋制度，記錄并反饋給懲戒行為的作出主體，也可以成為后續(xù)進行信用修復(fù)的考核因素，在被懲戒主體申請刪除懲戒信息時，根據(jù)執(zhí)行反饋進行考核評估，作出修復(fù)與否的決定。

3.信用修復(fù)

在一個完整的失信懲戒機制中，除了完備的懲戒前的保障制度外，還應(yīng)該有成熟的信用修復(fù)制度，對失信行為的具體情況進行具體分析，給予不同程度的信用修復(fù)機會。例如有些行為的社會危害程度不高，可以考慮在一定時間后，刪除公布信息，消除影響，給失信主體一個重新建立信用的機會，因為失信懲戒的最終目的不是懲戒失信主體，而更多的是使其在思考失信行為的過錯后，對信用制度形成一個尊法崇德的信仰，改正失信行為的錯誤，逐漸消除失信行為產(chǎn)生的不良影響，使失信主體維護社會信用體系的建立。

失信懲戒是社會信用體系建設(shè)過程中的一大創(chuàng)新舉措，在實施過程中，要嚴(yán)格依照依法行政的要求實施。未來，還需要行政法學(xué)界不斷對其進行理論更新和實踐研究，促進它更好的為社會信用體系服務(wù)。

【注釋】

①關(guān)于信用懲戒的概念，參見富瑩、王仲菊、郭文殊、呂震乾：《行政信用懲戒在地方立法制度設(shè)計中的應(yīng)用 研究》，載《政府法制研究》2011年第9期；王紅一：《何為信用懲戒》檢察日報 2015年12月2 日第7版.

②國務(wù)院《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見(國發(fā)〔2019〕353號)》,www.gov.cn/zhengce/content/2019-07/16/content_5410120.htm.

③呂寧豐、傅可：《如何運用大數(shù)據(jù)推動誠信體系建設(shè)？》，載《南京日報》2017 年 5 月 4 日.