油氣礦權管理問題探討及對策研究

(西南石油大學 四川 成都 610000)

引言

油氣資源作為國民經濟發展的“血脈”，是增加我國財政收入的重要源泉，但盡管我國素有“資源大國”之稱，我國的能源形勢卻不容樂觀。2018年，我國一次能源消費增速增長4.3%，達到2012年以來的最高增速，中國能源消費量甚至占全球消費量的24%，占全球能源消費增長的34%。能源結構的不合理和我國油氣對外依存度的不斷增加，在一定程度上威脅了我國能源安全，而油氣資源礦權管理作為促進國內油氣資源高效勘探和合理開發的重要手段，在提升國內油氣產量、強大國內石油天然氣市場方面有著不可忽視的重要價值，油氣礦權管理相關探討的重要性不言而喻。

一、油氣礦權管理現狀

2017年，國務院發布《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，強調提升油氣資源的接續保障能力，激發骨干油氣企業活力，放開市場、加強監管、盤活區塊。2018年，國家主席近平提出加大國內油氣勘探開發工作力度，保障國家能源安全。完善并有序放開油氣勘查開采體制，加強油氣礦權流轉已然成為我國油氣體制改革的重要內容。在此政策大背景下，2017年，中石油完成了東西部多個油田區塊間的礦權內部流轉，中石化和河南油田簽署了礦權區塊移交協議。2019年，中石油在首批礦權內部流轉取得階段性成果的基礎上，全面開啟了第二批礦權內部流轉工作，吐哈油田吉木薩爾礦權區塊流轉圓滿成功。越來越多政策法規和實踐證據表明，礦權流轉所涉及到的單位和區塊將越來越多，市場準入和退出機制的逐步完善會使油氣企業礦權流轉成為新常態，提升油氣礦權管理水平在增強行業競爭力方面具備的優勢不斷顯現。

二、油氣礦權管理存在的問題

(一)油氣資源稅費設置不合理。一方面，我國油氣資源稅費設置在一定程度上偏離了初衷，稅費并存直接加大了稅費征收的混亂程度。石油天然氣在勘探開發和生產銷售過程中，除繳納正常稅金外，還應繳納石油收益金、礦產資源補償費等諸多稅費，而面對種類繁多的資源稅費，有關部門并未根據油氣資源的獨特性質和稅費性質進行劃分，多部門、多層級征管現象存在，造成了油氣礦權稅費重疊、稅費結構不合理甚至重復征收的尷尬局面。同時，資源稅征收對油氣資源實際收益和品質的調節功能不足，甚至油氣資源稅的實際征收環節和計價依據不合理，在一定程度上加大了國有稅收收入的流失。相比美國境內14.6%和俄羅斯16.5%的資源稅稅率，我國石油資源稅稅率僅為5%，較低的資源稅稅率不能有效遏止油氣企業對資源的浪費、低效甚至無效開采行為，且難以利用對應資源稅稅收補償被破壞的生態環境。另一方面，我國油氣資源稅費設置的不合理還進一步體現在非常規油氣資源的開采優惠政策方面。由于我國油氣資源的實際開采條件差，部分陸上石油分布在高原、沙漠等惡劣環境，海上油氣蘊藏量豐富但開采條件極其復雜。而近年來我國油氣產量進入遞減期，原油品位不斷下降，但隨著我國能源需求的急劇增加，非常規能源勘探開采的重要性不言而喻。就目前而言，不少油氣企業在非常規能源開采中的資金和技術方面存在困難，而政府并未在油氣稅費制度上對其進行稅收優惠，未曾考慮到企業非常規油氣資源開發難度的加大，使油氣企業在等額資源稅繳納、同等油氣產量和同等油氣品質開采情況下的邊際開發成本顯著增加，誘導企業更傾向于開發礦藏條件良好和技術成本要求簡單的油氣資源，造成油氣資源浪費。

(二)礦權交易市場配置不完善。我國油氣資源礦權市場主要分為一級市場和二級市場，一級市場是指礦權出讓市場，是國家作為主體，以批準申請或招拍掛等方式獲得油氣資源礦權的市場。二級市場主要指油氣資源礦權轉讓市場，是礦權人將已獲得的礦權以出售、作價、出資或合作上市等多樣化方式進行流轉的市場。在油氣資源礦權市場的構建方面，由于我國油氣資源礦權市場建設起步較晚，市場發育較為遲緩和不均衡，經濟服務、交易服務和中介服務等有形市場不夠健全完善，人為自主流動性大，礦權審核繁雜及地方保護主義等原因都在一定程度上阻礙了油氣資源礦權市場的發育。其次，我國油氣礦權市場配置不完善還體現在我國油氣礦權交易監督管理機制不健全方面，缺乏合法合規的交易中心對油氣資源礦權自由流轉和市場交易行為進行監督管理。數據信息的不暢通更是油氣礦權市場配置不完善的重要表現。目前，油氣礦權交易信息大多在報紙、交易中心、網站或政府網站傳播，但并未建立全國統一的油氣礦權交易平臺和流轉平臺，部分企業并不能有效獲取油氣礦權流轉信息。最后，油氣礦權價值評估機構的缺失也是阻礙油氣礦權市場完善的又一重要因素。評估機構的缺乏、專業評估人才的青黃不接、評估機構資質管理不足甚至行業服務不夠規范等原因都阻礙了油氣礦權交易市場的建設。

(三)礦權監管制度薄弱。礦權監管制度薄弱是我國油氣礦權發展過程中存在的重要難題之一。相關資料顯示，我國礦權實地核查過程中存在問題的礦權總數占核查總數的55%左右，且不少礦權存在礦權過期、礦界越位、越界越層、礦權交叉重疊等錯誤，而該類錯誤不僅僅歸因于油氣礦權歷史發展，更直接體現了我國礦權監督管理不到位問題。同時，市、縣及礦權管理機構頒發的礦權出現問題較多，部分地區甚至存在礦權廉價出租、地方政府干涉礦權發證、礦權收益流失等不良現象。此外，就我國現階段油氣礦權管理規范不健全條件下，不少礦藏豐富的油氣資源開發利益誘惑巨大，無證開采、越界開采甚至是濫挖濫采等違規行為屢禁不止。而由于我國油氣礦權資源的勘探開發規模較大，實際投入成本較高，社會資本進入油氣勘探開發行業壁壘較高，國內對石油天然氣資源的需求量又大幅度增加，促使了部分民間資本對油氣礦權進行炒作以獲取短期套現。

三、油氣礦權管理對策建議

(一)優化油氣資源稅費體系。油氣資源稅費體系作為油氣資源在礦權管理這一重要利益鏈條中各利益方主體收益分配相對平衡狀態的重要表現工具，切實反映了礦權管理各經濟利益參與方之間最終的利益博弈。在優化油氣資源稅費體系方面，必須樹立起國家能源安全意識和高效節約的油氣資源使用理念，借助國家財政部門財稅體制改革東風，不斷深化油氣資源稅費改革，秉持著正稅清費的重要原則，不斷推進油氣資源費改稅進程，在收集、梳理和整頓油氣行業中各類行政性事業收費和政府性基金收費情況下，適當降低油氣資源勘探開發利用收費標準，減少油氣企業市場交易成本以提升油氣礦權市場運作效率。在此過程中，政府相關部門可采取調整資源稅征收環節、資源稅征收稅率等方式，改變現階段油氣資源稅稅率較低而出現資產流失的不良情形，借助滑動區間、超額累進稅率等多樣油氣稅征收制度，保證我國油氣資源稅稅收政策的現實性和可操作性。

(二)完善油氣礦權交易市場。進一步完善油氣礦權交易市場，應以油氣礦權流轉為重要出發點，轉變政府職能，變政府主導為市場主導，建立和維護油氣資源礦權市場良好運行的氛圍環境，利用政策法規和行業規章制度等多樣化手段不斷規范油氣資源礦權交易市場的各項行為，采取簡化油氣礦權審核程序和匯交資料等措施鼓勵油氣企業加入礦權市場交易。其次，有關部門應本著公正、公開、公平的基本原則，從國家層面出發，構建融合全國各地油氣資源礦權信息的國家礦權市場交易平臺，部分有條件的區域還可針對區域情況構建區域性油氣礦權交易平臺，注重加強區域性油氣礦權交易平臺和國家油氣礦權交易平臺的兼容性和對接程度，保證擬進入礦權交易市場的相關企業能獲得公平的礦權交易數據信息，更可借助交易平臺數據庫統計功能，為我國油氣礦權市場的進一步完善提供相應數據支撐。最后，國家或地方政府可針對性地提出油氣礦權價值評估機構建設優惠政策，利用稅收減免、精神獎勵或其他方式降低油氣礦權價值評估機構的經營成本，充分利用產學研相結合的人才培養模式為專業油氣礦權價值評估人才的培養奠定基礎。

(三)加大油氣資源礦權利用監管力度。在油氣資源礦權管理的實踐過程中，礦權一元屬性和地權二元屬性之間的矛盾甚至相鄰礦權之間的產權糾紛都會在一定程度上影響整個區域礦權管理效率的有效提升。因此，有關部門應不斷完善油氣資源礦權管理體系，加大油氣資源礦權利用監管力度。首先，針對礦權、地權矛盾和相鄰區塊礦權糾紛問題，應從國家法律法規和行政規章制度出發，在充分考慮礦權所在區塊現實情況的基礎上，對油氣探礦權、采礦權用地進行針對性立法，對礦權所有人和地權所有人之間的權利沖突進行專門協調與管理，建立臨時用地、土地出租、礦業用地、土地等量置換和股份開發等多樣化用地制度保障礦權人和土地權人的合法權益。其次，針對油氣資源勘探開發過程中合規性的行政監管，在積極進行勘探開發方案審查的基礎上，落實對探礦權、采礦權最低勘查投入的行政審查，防止礦權圈地現象的發生。最后，就環境保護與恢復問題而言，油氣礦權管理部門可協同地區環保部門，在制定針對性過程保護和礦山復墾方面做出努力，避免法律法規粗放而造成油氣資源開發過程中有法不依甚至有法難依的尷尬局面，充分利用繳納保證金等強制性手段確保油氣企業在閉礦后完成相應的環境修復工作。

結語

隨著我國油氣資源對外依存度的不斷增加，進一步提升油氣礦權管理水平對油氣資源的高效勘探和合理開發具有重要價值。不斷優化油氣資源稅費體系，利用國家政策鼓勵非常規油氣的勘探開發，以完善油氣礦權中介機構、服務機構和價值評估機構等礦權交易市場重要組成部分為關鍵著力點，借助行政監管、第三方力量監管和社會監管等多樣化監管手段，遏止有損油氣資源礦權利用的不良行為，為肅清我國油氣礦權交易市場和提升油氣礦權管理水平打下堅實的基礎。