應(yīng)急管理費用保險制度的探索與研究

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京 100029)

一、探索背景

我國是自然災(zāi)害和事故災(zāi)難最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多，地域分布廣，發(fā)生頻率高。近三百年來全球死傷10萬人以上災(zāi)難一共發(fā)生了50起，其中有26起發(fā)生在中國。我國每年因自然災(zāi)害、突發(fā)意外事件、公共衛(wèi)生、安全等事件等造成的經(jīng)濟損失達6500億元，約占GDP總量6%，而其中政府相應(yīng)要支出巨額的應(yīng)急救援費用，用于突發(fā)事件處理，給納稅人造成了巨大的損失，如2015年12月20日，位于深圳市光明新區(qū)的紅坳渣土受納場發(fā)生滑坡事故，造成73人死亡，4人下落不明，17人受傷，同時緊急救援調(diào)用挖掘機、大量救援人員、進行事故調(diào)查等，支出救援費用超過千萬元；在2018年重慶公交車撞欄墜江事故中，應(yīng)急救援部門開展現(xiàn)場救援，調(diào)用潛水設(shè)備及吊車等，花費成本不計其數(shù)。這些費用有些是現(xiàn)場采購和征用，有些是儲備物資，有些是國家財政預(yù)算，有些是預(yù)算外資金，有的是由應(yīng)急管理部門調(diào)度籌集，有些則是主管部門或其它具有救援、處置職能的部門負責(zé)籌集。由于資金來源的多元化和金額的不確定性，依靠現(xiàn)有的行政撥付體系，資金有可能難以短時間充分籌集，影響救援效果，而且財政的應(yīng)急救援資金管理效率難以保證。

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，新組建應(yīng)急管理部，將民政、農(nóng)業(yè)、公安消防、國土資源、安全生產(chǎn)等13個部門的應(yīng)急救援職能組合到新部門，應(yīng)急救援將統(tǒng)一由應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌負責(zé)。新部門成立后，提出了應(yīng)急救援費用籌集和管理市場化、常態(tài)化的需求，將應(yīng)急救援納入“放管服”改革的重要舉措，提出了開發(fā)相關(guān)保險產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

二、市場整體情況及同類產(chǎn)品分析

2019年2月17日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》(以下簡稱《條例》)，自2019年4月1日起施行。《條例》第十九條“應(yīng)急救援隊伍接到有關(guān)人民政府及其部門的救援命令或者簽有應(yīng)急救援協(xié)議的生產(chǎn)經(jīng)營單位的救援請求后，應(yīng)當立即參加生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援。應(yīng)急救援隊伍根據(jù)救援命令參加生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援所耗費用，由事故責(zé)任單位承擔(dān)；事故責(zé)任單位無力承擔(dān)的，由有關(guān)人民政府協(xié)調(diào)解決。”對于生產(chǎn)事故，政府已作出應(yīng)急費用探索的第一步，應(yīng)急費用支出已有立法保障，并明確支出先由企業(yè)承擔(dān)，無力承擔(dān)的再由政府協(xié)商解決。

2019年8月27日，應(yīng)急管理部舉行新聞發(fā)布會解讀《安全生產(chǎn)責(zé)任保險事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》，通過強制實施安責(zé)險，發(fā)揮保險機構(gòu)的事故預(yù)防作用，能有效防范化解高危領(lǐng)域的安全風(fēng)險，實現(xiàn)安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。”

針對應(yīng)急救援費用需求，保險市場在安全生產(chǎn)責(zé)任險業(yè)務(wù)中進行了嘗試，在安全生產(chǎn)責(zé)任險產(chǎn)品中可以承保安全生產(chǎn)事故發(fā)生后的救援費用，承保項目包括一定限額范圍內(nèi)的搜救費用、救援人員勞務(wù)費用、救援器材、設(shè)備的租賃、使用費用、單價低于200元的救援工具購置費用、生事故現(xiàn)場發(fā)生的醫(yī)療搶救費用；2015年以來，保險公司在開展環(huán)境污染責(zé)任險業(yè)務(wù)時，根據(jù)客戶和政府需求，也擴展承保了36小時以內(nèi)的緊急應(yīng)對費用(行業(yè)示范條款)及救災(zāi)安置費用。

這兩類產(chǎn)品的應(yīng)急救援費用均為主險責(zé)任的一部分或以附加險方式提供，責(zé)任范圍較窄，承保項目相對也較少，不能全面滿足應(yīng)急處置負責(zé)部門的需求。市場上尚無同樣產(chǎn)品。

三、消費者需求及法律環(huán)境分析

2000年的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》“蓄滯洪區(qū)運用后，對區(qū)內(nèi)居民遭受的下列損失給予補償：(1)農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林水毀損失；(2)住房水毀損失；(3)無法轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失”；“蓄滯洪區(qū)運用后，按照下列標準給予補償：(1)農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林，分別按照蓄滯洪前三年平均年產(chǎn)值的50—70%、40—50%、40—50%補償，具體補償標準由蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府根據(jù)蓄滯洪后的實際水毀情況在上述規(guī)定的幅度內(nèi)確定。(2)住房，按照水毀損失的70%補償。(3)家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品，按照水毀損失的50%補償。但是，家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品的登記總價值在2000元以下的，按照水毀損失的100%補償；水毀損失超過2000元不足4000元的，按照2000元補償。已下達蓄滯洪轉(zhuǎn)移命令，因情況變化未實施蓄滯洪造成損失的，給予適當補償。”

2007年的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當給予補償。”第三十一條“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當采取財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費”；第四十九條“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施：(1)組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；(2)立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施；(3)啟用本級人民政府設(shè)置的財政預(yù)備費和儲備的應(yīng)急救援物資，必要時調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具;(4)組織公民參加應(yīng)急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務(wù)；(5)保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應(yīng)……”

2014年《社會救助暫行辦法》“第二十二條 自然災(zāi)害發(fā)生后，縣級以上人民政府或者人民政府的自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)情況緊急疏散、轉(zhuǎn)移、安置受災(zāi)人員，及時為受災(zāi)人員提供必要的食品、飲用水、衣被、取暖、臨時住所、醫(yī)療防疫等應(yīng)急救助。第五十四條 縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務(wù)事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)。”

四、應(yīng)急管理費用保險概念

(一)投保人和被保險人

各級政府、應(yīng)急管理部門、民防部門、財政部門或其他職能部門以及具有應(yīng)急救援職責(zé)的企事業(yè)單位，均可作為本保險合同的投保人和被保險人。

(二)保險責(zé)任

在保險期間內(nèi)，在保險合同約定的承保區(qū)域內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害或突發(fā)意外事故，被保險人在職責(zé)范圍內(nèi)依法開展應(yīng)急處置與救援工作的，對于被保險人應(yīng)支付的下列應(yīng)急救援費用，保險人按照本保險合同的約定也負責(zé)賠償：

1.應(yīng)急安置費用

應(yīng)急安置費用指用于補償受災(zāi)人員衣、食、住等生活安置方面的支出。各項費用的支出項目、標準和額度以保險單載明的為準。

2.應(yīng)急救援費用

應(yīng)急救援費用指用于采購或征用救援物資、人員、場所所支出的費用，包括應(yīng)急救援器材、設(shè)備和現(xiàn)場作業(yè)人員安全防護物品支出、勞務(wù)費和被征用設(shè)施、場所的補償費、事故現(xiàn)場的醫(yī)療救治費用。各項費用的支出項目、標準和額度以保險單載明的為準。

3.應(yīng)急檢測費用

指保險事故發(fā)生后，被保險人為確定事故責(zé)任、損失金額等而支出的必要的、合理的費用，包括聘請第三方鑒定評估機構(gòu)、第三方專家發(fā)生的費用以及事先經(jīng)保險人書面同意支付的其他必要的、合理的費用。各項費用的支出項目、標準和額度以保險單載明的為準。

五、累積風(fēng)險與最大可能損失的相關(guān)分析以及風(fēng)險分散需求

方案可以設(shè)置各項責(zé)任限額以及免賠額。對于各項費用支出明細在承保前要事先約定在合同中明確，并且要有政府部門發(fā)布的事故信息作為賠償依據(jù)，可以有效防范道德風(fēng)險，并且將投保人、被保險人及其代表的故意行為、犯罪行為；戰(zhàn)爭、敵對行為、軍事行動、武裝沖突，恐怖活動、罷工、騷亂、暴動；核輻射、核爆炸、核污染及其他放射性污染；地震及其次生災(zāi)害；行政行為或司法行為等巨災(zāi)型風(fēng)險除外。

在理賠處理環(huán)節(jié)，除了分限額分項賠償外，還應(yīng)明確由其它商業(yè)保險(含社會保險、其它商業(yè)保險)及財政(含緊急撥款)支付的各項費用，不屬于賠償范圍，應(yīng)事先扣除。避免被保險人重復(fù)獲償。

為有效分散風(fēng)險，保險公司可以建立再保險機制，對超過再保協(xié)議的金額及風(fēng)險因素，還將在再保市場尋求專門支持。在本業(yè)務(wù)模式下，保險人保留了追償權(quán)，被保險人開展應(yīng)急救援后，相關(guān)費用無法由責(zé)任人分擔(dān)的，對于能夠找到責(zé)任人的事故，保險公司在賠償后獲得追償權(quán)。