制度變遷視角下的土地指標交易分析

(南京農業大學 江蘇 南京 210000)

一、引言

制度變遷，是制度的替代、轉換與交易過程，可理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程[1]。制度變遷分為強制性變遷和誘致性變遷，誘致性變遷的產生是因為現行的制度安排不是最優的制度安排，制度的主體自發改革的一個過程[2]。

土地指標交易是運用市場交易的方式分配不同城市之間的建設用地指標。在市場條件下，城市建設用地需求方需要到一個固定的交易場所完成土地指標的購買，并付給土地指標供給者一定的經濟回報。交易完成后，在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，建設用地的需求城市才有資格使用城市周邊的建設留用地。而土地指標的供給者則分享到了城市發展的福利。這之中土地發展權在指標提供區和指標落地區進行了轉移。土地發展權從原土地上分離出來，有償的轉移到另一塊土地，購買指標的一方可以更高強度的開發土地，而出售指標的城市，未來的開發會受到嚴格限制。由此，城市擁有更多的建設用地指標發展經濟，而農村土地通過整理或建設用地復墾保證了耕地的占補平衡。土地指標在各地的實踐中有不同的形式，如重慶實行的“地票”制度，其特點是要將這些指標拿到交易平臺進行市場化運作，從而形成了土地指標交易的實踐。

土地指標交易是一種地方政府在中央政策與地方發展實踐存在沖突時地區政府之間反復博弈形成的一種誘致性制度變遷。這是誘致城市發展所需建設用地由國家配額指標管理模式向市場化的指標轉移交易方法變遷的內在動力，即推動了指標交易的制度變遷。

二、現有體制束縛

(一)土地利用規劃與計劃

我國城市土地實行計劃管理的模式，城市建設用地受到“土地利用總體規劃”與“年度土地利用計劃”的限制。其中，土地規劃規定一個地區的新增建設用地總量，并確定具體的區塊。由于新增建設用地主要來源是耕地，所以其規模受到可占用耕地的規劃指標的限制。地區在規劃期內實際新增建設用地必須符合兩個要求，一是不超過可占用耕地的規劃指標，二是滿足城市的空間規劃要求。在此前提下，年度土地利用計劃會制定地區新增年度建設用地占耕地的數量，即所謂的農地轉建設用的“計劃指標”。所以從土地規劃角度來說，必須同時擁有“規劃指標”和“計劃指標”，農用地尤其是耕地，才可以合法轉換為建設用地[3]。

(二)基本農田的保護與“耕地紅線”

除了“規劃指標”和“計劃指標”之外，建設用地占用耕地還受“十八億畝耕地紅線”這一基本國策的限制。各個地方政府在耕地保護上面臨著巨大的壓力。“一要吃飯，二要建設，三要保護環境”，地方政府在這個過程中，往往是以經濟發展為主要目的，而耕地保護和生態環境保護的任務，在很大程度上約束了城市的發展。在建設用地計劃配額供給的體制下，一些經濟發達地區受到規劃指標的限制，加上補充耕地的潛力不足，新增的建設用地指標無法滿足其城市發展的需要，大量的項目等待落地。而欠發達地區吸引資金的能力弱，對于分配的建設用地指標卻無法充分利用，造成了建設用地指標在空間分布上的浪費。由于國土資源部明文規定禁止跨省的占補平衡、建設用地增減掛鉤，地方政府在不違反大原則的前提下，受到潛在的經濟利益的激勵，必定要探索一種既能增加建設用地指標，又能保持耕地不減少的制度。

(三)社會主義土地公有制制度

我國實行的是土地公有制制度，城市的土地歸全民所有，由國務院代為管理，而農村的土地歸農民集體所有。土地指標交易的本質是將農村的土地發展權投放到城市中，這在很大程度上是將農民集體所有的土地權益通過轉移，劃給了城市所有，這在長遠看來，是不利于保護農民集體利益的。所以，要想順利完成指標交易的市場化建設，必須要突破傳統的觀念，實現土地制度的創新，在不損害農民集體利益的前提下，解決亟需土地發展權利落地城市的需求。

三、指標交易中的利益相關者

在推動土地指標交易的誘致性制度變遷過程中，利益相關者主要是中央、地方政府和農民集體，這三者之間的相互博弈是推動指標交易產生變化的主要原因。

(一)中央政府

為了保護耕地，維護國家糧食安全，國家制定了嚴格的耕地保護制度。城市新增建設用地都需要由國土資源部門提供指標，該指標按年配置。此外，國家為了保證耕地的最低保有量，規定城鄉建設用地增減掛鉤，即城市在保證新增建設用地的同時，需要將等量的建設用地復墾為耕地，例如，可在城鎮的項目開發區內占用等量耕地作為建設用地,以期實現耕地占用的動態平衡。這作為計劃指標的補充，本質上也是由政府主導的增加建設用地指標的途徑。增減掛鉤的拆舊和建新均局限在某個區縣范圍，采用“先用后補”模式，復墾質量難以得到保障。在這種情況下，中央對于地方建設用地的嚴格把控與地方對建設用地的強烈需求形成了鮮明的對比，而這種對比導致了地方政府為了尋求建設用地指標的增加，不斷加大對農村未利用地的整理力度，以及增強農村閑置的建設用地復墾強度。無論是將指標權利界定給農民還是國家都比現在連土地所有權都被征收的狀況更好。鑒于目前我國集體土地所有權主體虛化且不明晰，歸屬國家更有利于社會公平和土地參與宏觀調控。國家需要在取得指標權利之后，返還一定的補貼給農民個人和集體。通過這種方式明確中央政府在指標交易過程中的位置，突出中央政府的宏觀調控作用。

對于國家來說，其首要目的仍然是保護耕地。因此在確保全國耕地的數量和質量不受損害的前提下，中央對于地方土地指標交易的這種制度變遷會保持一種謹慎的態度。

(二)地方政府

對于地方政府而言，面臨著來自兩方面的壓力。一方面是來自中央的，要求嚴格保護耕地，限制建設用地占用耕地的壓力；另一方面則是來自當地經濟快速發展的需求同有限的建設用地資源之間矛盾帶來的壓力。這兩方面的壓力促使地方政府在國家配額指標管理模式之外，尋找適合當地自身條件的指標交易模式。城鄉建設用地增減掛鉤政策把城鎮周邊的閑置建設用地復墾，增加建設用地指標。建設用地審批權屬于中央，掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，每年的新增建設用地指標有限，中央政府對地方的限制依舊很大。比較適合用作地票交易的土地是距離城市用地指標較遠、且范圍較大的地塊，這些土地往往會作為城市建設用地預留地，開發成建設用地更能發揮它的價值，因此無需復墾。而遠郊農村的閑置建設用地，受區位所限，開發建設機會相對較少，土地價格很低，一旦通過地票交易，就可以突破級差地租的桎梏，充分顯化其價值。以重慶“地票”制度為例，政府通過構建重慶市土地交易所這個市場平臺，充分發揮市場作用，讓市場決定指標是否產生、指標的價格以及指標的流向。相較于以往的國家配額指標管理模式，這種制度可以讓土地指標交易與當地的社會經濟的發展情況相適應，使急需建設用地用于發展的企業或單位可以通過土地交易所這個平臺以合適的價格從農民手中獲取足夠的地票，滿足其自身的需求。通過這一制度，不僅緩解了當地低于建設用地的強烈需求，使有能力有資本的單位或企業獲得建設用地指標，推動城市的優質發展，而且由于重慶“地票”制度是將閑置的農村建設用地復墾為耕地，轉化為地票，因此在一定程度上保護了農村的高質量耕地，滿足了中央的要求。

在中央政府的嚴格把控之下，地方政府逐漸開辟出一條能夠滿足雙方利益的指標生成之路。面對耕地保護的壓力，地方政府通過占補平衡和增減掛鉤政策，將城市資本引入農村地區的土地整理工作中，既保護了耕地又不需要支出額外的財政。另一方面，在面對地方對于建設用地的需求壓力中，通過復墾形成指標，沖破了配額指標的限制，獲得了源源不斷的建設用地指標用于開發。地方政府在其中扮演的“承上啟下”的角色很有一種“中庸”的智慧。

(三)農民集體和個人

對于農民集體而言，能夠從土地指標交易中獲取最大的利益是他們的主要目的。當前中國城鎮化建設加快，城鄉人口結構不斷調整，大量勞動力涌入城市，而農村宅基地、集體經營性建設用地存在閑置問題，具有巨大的整理和再開發利用潛力。農民集體的這些土地復墾成耕地后，土地發展權被限制，因此，農民集體有合理的分享土地發展權轉移和交易成果的訴求。因此，比較合適的做法是地方政府作為中介，設立指標交易中心，農民集體根據復墾獲得的土地指標在土地市場與建設用地需求方交易。至于土地發展權價值的設置和歸屬，依據學者普遍接受的“私公共享”原則，土地發展權的分配應在公有和私有之間取得平衡[4]。

綜上，相較于原先的國家配額指標管理模式，各個地方探索出來的土地指標交易模式突破了各種配額指標管理的限制，更加符合各個利益主體的利益，也更加符合當地的社會經濟發展規律，因此土地指標交易的制度開始發展成具有地方特色的制度。由于原先配額指標分配的不公平性，導致了各個地方政府在制度的運行過程中感受到了利益的不均，從而進一步地通過自身的制度創新，積極開辟新的制度來獲取額外的指標以供建設。這在制度變遷過程中是個十分重要的環節。預期的成本和收益的比較將導致行為人做出符合其自身利益的決定。在土地指標交易的制度創新過程中，中央政府、地方政府、農民個人和集體都根據自身的成本收益視角來對制度的變遷產生了各自的影響。其背后更深層次的原因還值得進一步在邏輯層面上進行探索。

四、總結

將市場機制引入土地發展權的分配和交易過程，更加具有靈活性，使經濟發達和欠發達地區優勢互補，共同受益。在與中央政策的博弈中向著有利于地方發展的方向演變，從而使這套制度逐漸成熟，實現了城市化的發展需要。未來若能實現建設用地指標在全國范圍內的跨地區交易，那么對于促進土地利用效率的提高，加快經濟增長就將更具推動作用。不過具體的制度變遷路徑和程度還要看中央、地方政府、農民集體的博弈與權衡。