新時代城市管理熱點、難點及處理方法

(樂山市委黨校 四川 樂山 614000)

一、當前城市管理中面臨的熱點難點問題

發展不平衡、不充分與人民群眾對美好生活向往之間的矛盾是新時代的主要矛盾。就城市管理而言，主要矛盾的變化對城市管理工作提出新的更高要求。當前，普遍存在占道、違建、市容臟亂差、市民素質參差不齊、行為舉止不文明等現實問題要求城市管理對象范圍不斷擴大；重規劃建設輕管理維護的情況導致管理滯后時有發生，規劃容易實現超前和高大上，管理卻必須面對實實在在的現實條件；管理依據還多少存在“借法管理”情況，管理方式還存在多頭管理、管理領導機制體制統籌不暢、管理執法手段有限和執法保障不完善等問題的存在，又在很大程度上制約城市管理水平的提高；管理最終要實現的法治、公平和效率與公眾期待還存在一定的差距。

(一)城市管理職能過多

據初步統計，現在城管有300項左右的職權,而且隨著時間的推移,城管的職能不斷增加。這些職能的增加足以造成城管隊伍的膨脹。機構之間的規模、性質與職權和執法手段和機構地位之間有密切的聯系,他們之間具有十分嚴密的比例關系,破壞這個關系就會產生問題。目前,城管機構規模雖然不小,但是機構的職權過多,而且多是些難度系數比較大的職權,往往會引起社會激烈的反應,一個機構的職權的類型中必須具有一些能夠引起社會稱贊的類型,這樣可以改變機構的形象,對于以后執行其他職權會起到輔助作用。如果一個機構的所有職權都是難以執行的類型,就會嚴重損害機構的形象,造成以后執行類似職權的困難。加之現在機構的執法手段處于探索之中,沒有合適的形式,在執行過程中,會造成執法的無力。

(二)法律依據滯后于城市發展對城市管理綜合行政執法的需求

目前，我國正處于高速城市化過程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執法領域仍然缺少專門性立法。第一，城管綜合行政執法直接的法律依據是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款的規定，但這兩個條款只是授權性條款，城管綜合行政執法的依據仍然是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，直接影響城管機關的職能定位；另外一個依據是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則可以設立必要的工作部門，但這個條款僅僅從法理角度明確了綜合行政執法機關的主體地位，而實踐中直接賦予綜合行政執法機關執法主體資格的是一些行政規范性文件。因此，綜合行政執法機關的法律依據和法律地位經常被質疑存在違背職權法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國家層面的城市管理綜合行政執法方面的專門立法。第二，目前的《行政處罰法》和《行政強制法》對執法的規范性較強，對執法程序的嚴格程度較高，但保障行政執法實效性的手段過少，程序復雜、時間較長，導致有些領域的執法程序欠缺現實操作性，無法對違法行為進行及時查處，不僅影響了執法效率，而且在實際執法中催生了以罰代改現象。以違法建設的查處為例，查處違建時的情況都非常復雜，甚至經常會發生矛盾乃至沖突，因此執法實踐中的筆錄事后補寫的情況較為常見。

(三)城市管理綜合行政執法機關與其他機關之間的公務協作體系不完善

雖然城管綜合執法范圍的界定也較為清楚，但是在許多領域，仍與其他行政機關存在著職能交叉、范圍不清的現象，要么重復執法、多頭執法，要么存在執法空白。第一，有些管理領域雖然采取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有的部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，但卻未將有關執法力量和技術支持(技術人員、機構、設備等)轉移，仍在從事某些執法工作，形成新的職責交叉和多頭執法。如環境保護方面中的商業噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查處集中到城管，但環保部門仍然保留有執法隊伍和其他處罰職能，有些環保違法行為的管轄權歸屬難以界定。第二，城管綜合執法機關行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，其中有些執法事項是無法單獨處理的，需要得到相關部門的支持配合，如違法建設案件的查處通常都需要規劃部門、公安部門等的配合。在日常行政執法中，綜合執法部門通常會請求有關政府部門的配合，但這種請求往往被有關部門推諉或拒絕，而綜合執法機構的層級地位較低，無力協調相關部門的行動，影響了執法效能。因此，公務協作體系急需完善。

(四)執法規范需要進一步提高

客觀來看，城管執法屬于行使相對集中行政處罰權，由于與相關職能部門邊界不清，一些工作難度大、矛盾較為集中、“吃力不討好”的工作推給了城管，結果導致城管執法只能被動應付，既干不了，也難以干好。我國法律對城市政府管理確立的原則是管理和執法分離，但在實際中，大多數情況是以執法者代替管理者，執法者既行使管理者的權力，又行使執法者的權力。除了因職責不清而造成的城管執法困境外，不斷擴大的工作范圍也令城管執法倍感壓力。作為政府，它要求職能部門要管理好城市，要創造良好的市容市貌，因而對城管執法便有著較高的要求，作為從事城管執法的公職人員，依法履職是其應盡的義務，因而對政府的要求只有服從和盡最大可能去落實。另一方面，執法面對的多是些社會弱勢群體，比如占路經營、跨門經營的小商小販、流浪乞討人員等。城管執法人員為了履職，必須對點多面廣的違法占路、跨門經營的小商小販進行執法，如果小商小販不配合執法，往往就容易產生矛盾沖突，一旦沖突，社會輿論就會一邊倒。

(五)城市管理綜合執法面臨社會環境方面的困境

群眾參與城管執法活動的主動性不強、熱情不高。只有當人民群眾參與到城關綜合執法活動的過程當中，才能對執法活動進行有效的監督；同時也可以集思廣益，為更好的城市管理閑言獻策。顯而易見，城市管理綜合執法活動離不開廣大市民的積極參與。現階段，由于缺乏方式、程序等可操作性的制度規定，便導致公眾參與城市管理綜合執法活動難以有效操作，存在較大的隨意性，參與效果并不明顯。城市居民主要通過社區居民委員會參與城管部門的行政執法活動，而我國的多數城市居民委員會的運行或多或少都受到了基層政府的影響，使其具有了行政化色彩。政府部門可能出于更宏觀的層面考慮城管綜合執法的效果及影響，從而沒有足夠重視城市居民的直接訴求，這便導致直接利益相關者—公民的參與積極性下降。不僅如此，由于沒有完善暢通的參與渠道，以及缺乏群眾參與城管執法活動的反饋機制，導致群眾不愿意主動參與到城管執法活動當中。

二、正確認識城市管理熱點難點問題根源，處理好四種關系

從哲學層面看，一方面，社會個體有權追求自我利益并維持自我生存與發展，這是個體的特殊利益所在；另一方面，社會公眾同樣有權要求普遍良好的社會生活秩序，這是社會的普遍利益所在；這種特殊性利益要求和普遍性秩序維護之間是一個矛盾變化過程。這種矛盾及其變化，正是城市管理必然存在的基本依據。因此，城市管理問題認識的關鍵在于以何種方式、何種機制以及何種途徑實現特殊性與普遍性之間的平衡，而不是如下兩種片面認識：一是不顧現實條件消滅一切特殊性，從而不承認矛盾的特殊性，不顧個體現實生活權利，只是一味追求整齊劃一，企圖實現沒有個體特殊利益的普遍秩序。二是只講個體特殊利益，片面要求自我生存發展需要，不顧社會整體利益，無視普遍秩序對社會個體的約束，正是社會走向法治、文明的基本條件。

厘清對城市管理的基本認識，不難發現，從應然角度看，城市管理作為一種行政職能，在職責履行中實現法治行政、維護社會公平和優化行政效能從而維護社會的公序良俗是應當實現的基本目標。但是，城市管理在實現這些基本目標的過程中，面臨著城市規模不斷擴大，城市人口不斷增多，個體利益多樣，思想觀念多元等不斷變化的實際情況，因此，與不斷變化的實際情況相適應，城市管理的理念，管理的范圍、管理的機制和方式手段等也要不斷調適才能適應城市建設發展和人們對美好生活的需要。遵循習近平總書記提出的“城市管理應妥善處理城市秩序和活力的關系”的基本思路，為此，要處理好以下四種關系。

(一)正確處理人性關懷與嚴格執法的關系。

現代城市管理要求管理者確立“以人為本”的基本理念，一切以人民群眾的福祉為依歸。這并不意味著用人本管理取代制度管理和法律法規。只有把人本管理和制度管理有機結合起來，剛柔相濟，疏堵結合，才能做好城市管理工作。目前，我國城市管理中存在的一個突出問題就是粗暴執法、野蠻執法，甚至暴力執法。不但遭到公眾的強烈批評，而且己成為與構建和諧社會格格不入的一個“頑疾”。城管人員不文明執法行為給社會造成的負面影響十分嚴重：一方面它損害了黨和政府的形象和威信，破壞了政府和百姓的血肉聯系；另一方面也加劇了社會矛盾，造成社會關系的進一步失衡，影響我國社會主義和諧社會的構建。例如，城市中流動商販的管理問題。夜市、攤販的從業者大部分都是弱勢群體，不讓他們從業，等于剝奪了他們的生存權。一味用堵的辦法，不但解決不了問題，而且也影響城管人員的士氣。許多城市的經驗是疏堵結合，重點在“疏”上下功夫，將小商小販經營準入門檻放得很低，通過開辟規范經營的場所并加以嚴格規范管理，讓“游擊隊”變成“正規軍”，不但解決了群眾的就業問題，而且發展了服務產業，方便了市民生活，增加了財政收入，達到了鞏固成效、破除頑疾的目的。

(二)正確處理講求效率與注重公平的關系。

效率是衡量城市管理水平的標志之一，效率的提高不僅能夠加快物流、信息流、資金流、人流的有序運動，而且可以從根本上促進城市經濟增長方式的轉變，提高經濟效益和社會效益。公平是判斷城市管理社會效果的衡量指標，主要指同一管理措施對同類管理對象的公平性和管理者與被管理者的平等性。現代城市管理一方面要講求效率，另一方面要強調在城市管理面前人人平等。行政執法不能“欺軟怕硬”，不能看背景、看后臺，不能只管民、不管官，保證行政執法過程做到公平和公正。城市管理只有具備公平性，才能形成權威性。城市管理講求效率與注重公平是相輔相成，互相促進的。

(三)正確處理經濟發展與生態平衡的關系。

城市管理是以城市基礎設施和公共資源為主要對象，以發揮城市經濟、社會、環境整體效益為特征的綜合管理。各國城市現代化進程中面臨的共同問題是：對從生態平衡角度發展經濟，進行城市建設和管理重視不夠，造成城市水源干涸、能源短缺、交通擁擠、失業率高、環境污染等嚴重的自然和社會問題。解決好生態環境、社會環境與城市發展之間的矛盾，探索環境改善與城市發展協調之路，是城市管理工作的重點和難點。因此，現代城市管理必須格外關注人口、資源和環境的協調發展問題，將合理利用資源作為城市管理主體自覺的價值取向和重要原則，加倍重視防治污染，推進循環經濟發展、完善廢物處理，限制濫用國土資源，節水、節地、節能，做到資源、環境、人口相平衡，實現資源的永續利用和人類的世代發展。

(四)正確處理城市繁榮與城市安寧的關系。

公共安全，是人民群眾安居樂業的基本保障。城市化進程既是積聚財富的過程，也是積聚風險的過程。城市經濟高速發展帶來的人口膨脹，在住房、教育、生活等方面出現的兩極分化，都有可能引發城市公共安全問題。城市規模越大，功能越復雜，潛在的危機也就越容易誘發。近年來，每年各類人為事故使直接受到傷害和影響的人群數以百萬計，造成了巨大的生命和財產損失。安全問題，不能被城市繁華所淹沒，現代城市管理必須解決好城市的安全問題。要把城市安全提到國家安全的戰略高度來認識和應對，自覺以科學發展觀規范城市發展與安全管理。重點加強建立覆蓋城市各部門、各行業、各單位的應急預案體系，應急管理機構和應急救援隊伍建設；建設好突發公共事件預警預報信息系統和專業化、社會化相結合的應急管理保障體系等。

三、積極解決難點熱點問題，進一步提高城市管理質量

中共中央國務院發布的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)全面分析了當前城管執法體制存在的問題，明確了改革思路和要求，部署了城市執法體制改革的主要任務，為城市管理走向城市治理提供了時間表和路線圖。認真研究分析當前城市管理熱點難點問題形成，明確樹立城市管理優先的城市發展戰略地位，堅持依法管理，堅持以街道社區為管理主要載體，通過從領導機制、從管理格局塑造、工作機制創新、執法方式有效、管理隊伍提升等方面為市容環境衛生美化、市民物質精神狀況美好提供強大的社會治理基礎。

(一)提升管理觀念

堅持集中統一,協商高效’的原則,從有利于提高城市整體功能有利于為城市生產生活服務出發,理順關系,明確職貴建立高效運行的城市管理體制。徹底改變重視經濟效益、忽視社會效益,重視短期利益、忽視長遠利益的觀念。加強橫向聯系和溝通,相互交流城市管理經驗和吸取教訓,達到經濟與社會效益并重,短期與長期效益共存的合理的管理格局。

(二)建立科學有效的領導機制

城市管理綜合行政執法應該設置專門的、超脫于各市級、區級行政部門之上的機構予以指導和支持，專門協調城管執法部門與其他相關機構的工作銜接，協調解決出現的矛盾。如可以設置“城管綜合行政執法管理委員會”，以此作為領導城管執法工作開展的全國性部門，用來解決各地方沒有城管工作直接領導和管理機構的緊迫現狀。

(三)建立系統的管理模式

現代城市管理是一個復雜的系統工程，政府在城市管理中必須統籌考慮、統一規劃、系統管理，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”是解決不好城市管理問題的。政府只有正確認知城市快速發展的各種風險，加強對城市發展的科學規劃和統籌管理，有效規避資源浪費、社會矛盾等城市發展風險，才能體現出城市管理的效能性。實踐證明，可行有效的辦法是在數字化管理模式下設立城市管理監督中心和城市綜合管理委員會(指揮中心)，統一調度分散在城管、市政、公用、房管、規劃、環保、園林、市容、環衛等專業管理部門和區(街)的管理資源和執法力量，共同履行城市管理職責，負責對城市管理中出現的問題進行處置與執法。

(四)提高執法人員積極性

務必建立和完善城管執法工作相關保障機制。即一方面要嚴格規范執法人員執法方式和手段、建立和完善執法效果評價體系，并且保證執法機制的平穩正常運行。同時執法人員人身安全要有一定的保障，通過這些手段共同有效增強執法人員的工作效率及積極性，保證城市管理執法人員科學執法、文明執法、高效執法，共同為營造社會主義和諧社會努力。

(五)完善公務合作和協助機制

杜絕多頭執法和交叉管理并不意味著要在城市管理綜合執法機構與相關職能部門之間實現絕對的分離和分隔。城市管理綜合執法機構繼受、承擔相關職能部門的執法職權后，需要與相關職能部門之間建立科學、合理的合作機制與執法協助機制，以推進聯合執法，促進信息與資源的共享，實現有效的治理。如相關職能部門在城市管理中實施了行政許可或在后續監管中發現違法行為需要及時糾正的，應當及時告知城市管理綜合執法機關，城市管理執法機關在進行查處后應當及時向有關職能部門進行反饋，以實現信息的互聯互通，促進協作治理。此外，在一些矛盾沖突較為激烈的執法活動中，執法人員遭遇暴力抗法的風險較高。因此類執法活動中的相對人可能涉嫌違反《治安管理處罰法》的相關規定，城市管理綜合執法機構單獨完成執法并不現實，故可考慮建立城市管理執法公安協助機制，以公安機關設立專門的城市管理警察隊伍或向城市管理部門派駐警力等方式提高綜合執法的威懾力和實際效能。

(六)加強城市社區的建設與管理

第一,順應市場經濟的發展和經濟類型的多元化以及人口的老齡化,游離于單位以外的居民增多趨勢,進一步發揮基層社區社會整合與社會控制、管理服務乃至教育培訓功能。第二,順應工業化城市化快速發展新形勢,進一步發揮基層社區組織在治理污染、改善居住環境質量方面的作用; 發揮基層社區組織在動員安置居民搬遷處理有關糾紛等種種難題方面的作用揮基層社區組織在對成千上萬離土又離鄉的進城農民進行教育管理服務等方面的作用。第三,順應我國城鎮“ 小康型” 生活方式來臨居民生活質量提高的趨勢,進一步發揮基層社區在全面改善居民區環境,全面發展社區服務、社區文化社區教育等方面的作用。第四,順應政治體制改革和民主、法制建設的客觀要求,進一步培育基層社區組織體系,推進基層群眾性自治進程。

切實保障群眾參與權，著力引導群眾主動參與城管工作

現代城市管理的基本要求是：每一個利益相關者均能參與到城市管理活動中。所以要構建起政府主導，各相關主體共同參與，非政府組織、人民團體等多元主體參與城市管理的新模式。第一：要善于運用社會力量和民意，來構建群眾和城市管理部門之間的雙向溝通和反饋機制，通過上情下達及下情上達的方式，不斷拓寬群眾參與城市管理的渠道。著力推進城市管理活動在陽光下進行。第二：針對一些戶外廣告的布置、城市垃圾的處理、無圍墻小區規劃的制定、流動商販的管理等事關每一個群眾利益的決策，應以決策的影響范圍為依據，在非政府組織、社會團體、社區群眾當中展開討論。在集體討論的過程中，積極開展對民眾的法制教育與宣傳，引導群眾以科學的視角來對待城市管理問題。第三：還要全面、認真的搜集社會各階層對城市管理問題的不同利益訴求，并及時整理與匯總，以此作為城管部門決策的重要依據。保障城市管理決策的科學化和民主化，提高群眾參與城市管理的積極性。

(七)要花力氣在市民教育和城市管理宣傳上建設好“軟環境”

通過社區管理載體，逐步提高居民守法意識，爭取市民的自覺參與，為城市管理打下長遠思想基礎和社會基礎。實踐證明，嚴格的罰款和懲罰式管理只能“治標”，要真正“治本”需要從根本上減少城市環境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育。因此，政府需要不斷以各種形式對居民進行城市管理方面的宣傳教育，使他們從思想上認識到遵守各項法律規章、維護城市環境的重要性，并提升公民的公德意識、責任意識、法律法規意識。在機關、學校、企事業單位，要把“遵守法律、遵守公德，愛護公物、為社會做貢獻，為城市增光彩”作為重要的教育內容；政府還應經常利用大眾傳媒，對全民實行普遍的清潔、綠化美化家園的教育等。同時，在每項城市管理法規頒布的前期和初期，政府也應利用媒體進行廣泛宣傳，宣傳期過后再進入嚴格執行階段。

(八)增強服務市民的工作意識

隨著城市失業、無業人員大量增加、農村失地、失業人員大量進城,再加上社會保障機制的缺失,城市管理的難度更加增大。這不僅僅是指事務的繁雜,更在于執法的正當性受到挑戰——依法管理威脅到這些弱勢群體的生存。服務意味著城市管理的依法、文明、尊重、理解和幫助。城管執法人員的形象不應是“鋼盔鐵甲”、“兇神惡煞”,而應該是溫情脈脈的人性化。應該更多地運用說服教育、指導、獎勵、政策引導、合同等方式,依靠社區、街道組織及居民志愿者的支持,通過社會的廣泛參與實現執法目的。

解決城市發展中的新問題往往都找不到現成答案,需要我們不斷改革創新,探索前進,需要各部門與社會公眾的共同參與。面對現代城市出現的各種問題,我們不可能“畢其功于一役”,將所有的城市問題在短時間內完全解決。有些問題具有階段性,隨著時間的推移就能夠得到有效解決,有些問題需要在改革發展中不斷探索解決。