對新形勢下縣級投融資平臺戰略變革的思考

(遼寧省鞍山市城市建設發展中心 遼寧 鞍山 114000)

盡管現階段在穩增長壓力下國家放松對地方投融資平臺發債限制,但是規范地方債務融資和剝離投融資平臺公司地方債務融資的根本目的沒有改變。未來,投融資平臺新增債務將不納入地方債務,屬于純信用債,在失去政府背書及財政隱性擔保的情況下,平臺公司如何"造血",如何加強自身可持續經營能力和盈利能力成為其戰略變革成功與否的關鍵。

一、縣級投融資平臺戰略變革需要考慮的幾方面因素

(一)平臺公司變革方向。第一個方向是國有資本投資運營公司。2018年，國務院發布《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發〔2018〕23號文),平臺公司可看作國有資本投資運營公司的一個1.0版本。我國的國有企業,國資體系分布非常有意思。從中央層面,央企占了大多數;第二個層面是省級的國有企業相對比較優質;在地市級層面,除了東部沿海一些發達地區,以及其他地市級中一些好的國有企業之外,真正市場化運作的國有企業相對比較少。90年代末21世紀初,很多區縣的國有企業已經改制或者剝離了,至少從地市、區縣級的層面,未來地方國企的改革、國資的整合、國有體系的搭建一定是基于平臺公司的變革,所有核心的國有資源、資產一定會向市場化的平臺公司聚集。第二個變革方向是城鄉運營商,或者說城鄉投資公司,這個范圍更廣。從2017年鄉村振興戰略提上日程,湖北、河南、山東一些地方都在做鄉村振興試點,其中平臺公司起了很重要的一個作用,包括土地指標交易換位、基礎設施,包括美麗鄉村、特色小鎮等項目,都會有平臺公司參與進來,完全依賴社會資本難度比較大。所以說未來很多地方的平臺公司從傳統的城市向鄉村去拓寬。

(二)未來市場化業務方向。可以總結為三個板塊,即BOF。B是基礎設施建設,O是城市運營,F是金融服務和產業投資。對區域平臺業務定位,實際上就是對整個區域所有資產和資源的系統整理。

(三)平臺公司主體構建。實際上就是公司的架構搭建方式,涉及到幾個層面。從大的區域層面來看,參與方式不一樣,情況不一樣。架構的搭建沒有明確的標準,適合自己的就是最好的。一般是考慮以下幾個方面,首先盡量保證資源資產能夠集中,保證這個效率最大化,資金集中、資源集中、人才集中包括管理效率高,這是第一個目標。其次是減少協調管理的難度,不同的系統它對應的職能不一樣,不同地方會有不同的考慮。

(四)政企關系的轉變。即要從政府和融資平臺公司政企不分的"父子"關系轉變為政企清晰"伙伴"關系,具體有以下幾點轉變:一是人員身份轉變,行政事業單位轉為企業身份,同時給予一定的過渡期,當然這需要處理好背后的福利待遇等問題;二是要把交易規則談清楚;三是未來項目模式轉變,原來是簡單的購買服務、直接借錢去做,未來則要按照PPP、委托代建等方式進行運作;四是涉及國資監管;五是公司的法人治理。

(五)公司內部管理體系搭建。一是人才體系問題。國企的人才問題是非常突出的,要讓專業的人做專業的事,包括外部招聘專業人才,實行市場化薪酬,進行有效的考核管理等。二是組織架構問題。要做好公司內部管理體系的搭建,合理設置部門、崗位,以及母、子公司的權限劃分。

三、實現新形勢下縣級投融資平臺戰略變革的對策建議

要實現縣級投融資平臺的戰略變革,把平臺打造成為"政府投融資改革創新平臺直至支撐地方投資建設與經濟可持續的重要載體",平臺公司的最后一公里涅槃之路,更多要從區域發展上尋求定位,從產業發展上尋求突破,從機制上尋求可持續環境。

(一)主動承接城市產業升級機會,細化商業模式,實現市場化運作。對于習慣代建模式的縣級投融資平臺來講,要圍繞產業做文章,這種轉變從環境、意識、能力等方面都需要匹配。政府主管領導給予創新環境、平臺公司高管有開拓精神、自身團隊具備較強的產業開發與運營能力,缺一不可。在即將到來的第十四個五年發展規劃層面,多變的環境給了平臺公司介入城市變革和鄉村振興的絕佳機會,供給側改革轉向新興業態培育,"新基建"將催生"農業、康養、文旅、研學"等產業項目,并帶動基礎設施、人居環境、民生工程、補短板、公建配套項目等各種類目的項目落地。縣級投融資平臺公司作為基層行政單位下屬的平臺,在城鄉融合領域必將迎來一波新的機會。在項目商業模式設計上,摒棄過去單純融資代建高度依賴財政資金產生回報的盈利模式,應重點關注"融、資、建、管"一體化運作自身帶來的收益,以及產業端策劃和運營帶來的真正價值。特別是在具體產業項目上,轉變盈利模式,專注運營端收益,充分利用多種手段,包括資產證券化等創新方式,設計好融投資退出與回報機制。縣級投融資平臺要在未來主營業務的定位和選擇上,堅持可持續發展的理念,長短期結合,短期注重收益、中期關注現金流、長期關注競爭力。明晰未來重點業務方向,堅定以代建為基礎、城市運營為主體、產業和投資為核心的發展策劃。

(二)注重整體能力培育,全產業鏈協同,構建核心競爭力。平臺公司在很長一段時間內,都作為"權力部門"的替代角色存在于市場中,其人員構成也是參差不齊,基礎能力較弱,關鍵是合作意識和態度上差異極大。在需要快速構建能力應對未來發展的前提下,平臺公司更應解放思想,開放協同,分工合作,構建從"規劃、融投資、建設、運營、產業投資與資本運作"的全鏈解決方案能力。產業鏈上下游的合作是未來的常態,特別是綜合開發項目、產業配套基建項目、城鄉融合項目等,動輒投資幾十上百億,涉及融資、規劃、設計、監理、造價、投資、采購、施工、運營等各個專業主體。平臺公司應轉變過去"類甲方"的定位和角色,主動作為市場化主體,與其他專業單位形成鏈式合作,從策劃、融資、建設、運營等全過程共同推進、全面協同。

(三)定位要準,機制要活,風險要控。基于定位的治理結構與管理機制,一直是平臺公司的痛點。如何在規范和發展之間取得平衡,這不僅是平臺公司領導層的藝術,更是地方政府領導的智慧。在治理結構上,無論是政企分離、互動套合、代行政府職能還是政企不分,都緣于特定階段的歷史與現實因素造就,應從動態角度來看待治理結構的設計和優化問題。在現行政府融資政策的新形勢下,在保障平臺履行好其代建角色的基礎上,應充分考慮釋放平臺公司發展的自主性,特別是在鼓勵平臺公司在新型業務開發、市場化投資運作等方面給予一定的授權,把監管界面清單化。同時,在績效考核和責任追究機制上,應分類設置,對市場化業務應適度放松。在內部運營管理和薪酬考核等機制上,應針對傳統的基建業務、新型的投資和產業類業務給予不同的指導線,管理和考核界面必須嚴格區分,鼓勵內部人員自由流動,堅持分配與貢獻掛鉤,放開內部競爭,探索員工持股等中長期激勵方式。最后,最應該關心的是平臺公司領導班子的薪酬考核問題,給予良好的管理環境,鼓勵其敢于決策,敢于授權,敢于分配,緩解其現行的"權責利嚴重不對等"的尷尬境地。

四、結語

總之,縣級投融資平臺的戰略變革是個綜合課題,但其實也是個觸手即可及的簡單決策,起步階段最需要幾方協同發力,既要有"縣長"關照,也要有"市場"支持。