法典化背景下的經濟法統合性立法

劉 凱

統合性立法是指立法實踐中將多個單一法律規范整合為統一的法律規范、將多個單一的法律文件整合為統一的法律的立法由低級向高級整合的過程。〔1〕這是立法中普遍存在的一種現象，比如將成熟的規章和地方性法規上升為單行法，將單行法上升為基本法。新近通過的民法典對合同法、物權法及侵權法的吸收也是一個典型例證。在經濟法領域，稅收基本法、宏觀調控法、財政法等次級統合法的制定，以及經濟法綱要、經濟法通則、經濟法典的制定，皆為統合性立法的不同形式。可具體表現為立法者有意識地將零散化、碎片化的法律整合為科學化的法律體系，以實現完整的、體系化的、融貫的法律表達。〔2〕參見［美］羅杰·伯科威茨：《科學的饋贈——現代法律如何演變為實在法》，法律出版社2011 年版，第3 頁。換言之，立法通過明確依賴性的范疇統合大量法律，形成類似建筑學結構的法體系。〔3〕Vgl. Heinrich Schepers, Leibniz’ Arbeiten zu Einer Reform der Kategorien, Zeitschrift fur Philosophische Forschung 20（1966）:561.基于對體系化認識上的差異，當前經濟法立法分化為“法典化”與“問題導向式立法”兩種截然對立的立場，〔4〕參見尹亞軍：《問題導向立法：一個經濟法立法趨勢》，載《法制與社會發展》2017 年第1 期。前者集中討論了如何進行法典化設計，但這種先入為主的立法欠缺立法正當性及必要性的論證，〔5〕參見程信和：《經濟法通則原論》，載《地方立法研究》2019 年第1 期。后者則直接拋棄法典化的觀念，主張經濟立法應該直面實際問題，這一立法方式忽視了經濟法體系化不足所帶來的單行法沖突、法律與政策混同等規制困境。〔6〕有學者認為，法典已完成其歷史使命，其價值已在全球化和社會化的浪潮中被卸載殆盡，法治應該由法典主義轉向規制時代。參見史際春：《法治之現代蛻變：從法典主義到規制時代》，載中國法學會經濟法學研究會主編：《2019 年中國法學會經濟法學研究會年會論文》，第7-11 頁。

現代立法理念已經清晰地表明，立法不僅是政治的任務，而且也受到法律科學的支配，法典化作為立法統合的終極形式意味著對經濟法體系中各領域法律的全面吸收，可以說是對整個法律體系的顛覆性調整，必須對其現實必要性與操作可行性進行系統的理性對待。〔7〕當然，任何法典化的法律都不能規定吸收該部門法的所有法律，即便是強調罪刑法定的刑法典也允許有特別刑法的存在，而追求極致體系化的德國民法典，仍有24 部民事單行特別法。但不可否認的是，實質主義的法典化進路定需要吸收主要的基本法律，否則便無法典之實。參見謝鴻飛：《民法典與特別民法關系的建構》，載《中國社會科學》2013 年第2 期。鑒于此，本文嘗試分析法典化并非現階段經濟法立法統合的理想路徑，經濟法統合性立法應吸收法典化的體系化內核，而揚棄其法典化外殼，以保持其開放性和回應性，并通過選擇漸進式的體系化進路，逐步向經濟法體系的邏輯統一與價值融貫邁進。

一、法典主義與經濟法的理論背反

《民法典》的制定引發了部門法法典化研究的浪潮，商法通則、行政法典乃至環境法典的制定呼聲亦愈發強烈。〔8〕2012 年，行政法學界專門召開了“行政法總則與行政法法典化”的學術研討會，提出制定“行政基本法”的設想。（參見江必新：《邁向統一的行政基本法》，載《清華法學》2012 年第5 期。）商法學界的普遍共識是獨立商法典或商法通則是最為便利、最優的法典化方案。（參見趙旭東：《我國〈商法通則〉體系的設計與建構》，載《國家檢察官學院學報》2018 年第3 期。）環境法學者則認為，應該構建與民法典協調發展的環境法典。參見呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環境法典的調適》，載《社會科學文摘》2018 年第10 期。多年前，中國經濟法學年會就一直在組織推動《經濟法綱要》的制定，并多次成為相關年會之討論主題。〔9〕早在20 世紀80 年代，楊紫烜教授便提出過“制定經濟法綱要”的設想。其時的普遍認知是，先制定經濟法綱要，待條件成熟時再制定《經濟法典》。此后，以楊紫烜教授為代表的經濟法學者一直在呼吁制定經濟基本法，其中較為成熟的方案是1999 年在全國經濟法理論研討會上提交的《經濟法綱要》的法理與設計報告。1998～2000 年，連續三屆經濟法年會暨經濟法前沿理論研討會都將《經濟法綱要》的制定作為會議主題。受國家政策轉向、經濟審判庭撤銷等原因的影響，經濟法學的研究一度陷入低潮，經濟法法典化進程隨之被擱置。近年來，由中國經濟法學會顧問程信和教授起草的《經濟法通則》（草案）已由經濟法學會組織相關專家進行討論，讓沉寂多年的經濟法基本法的立法討論又重回學界視野。〔10〕近幾年，隨著民法典的制定和中央對建設社會主義市場經濟體制的重視，經濟法學界對法典化問題的回歸可謂正當其時。2015 年在全國經濟法前沿理論研討會上，學界同仁再次討論了制定經濟基本法的可能性，《經濟法通則》 的制定由此被提上日程。2018 年9 月，程信和教授在經濟法30 人論壇（第8 期）暨制定《經濟法通則》第一次學術研討會上，提出了《經濟法通則》300 條的框架構想。毋庸諱言，經濟法法典化是幾代經濟法學人的夢想，推動相關立法的論證成了經濟法學人的當代使命。

但應該看到，方向決定成敗，法典化脫離實際造成的副作用可能遠比不制定法典的影響要大。如何選擇立法進路影響的不僅是經濟法學的自身發展，更關乎整個國家經濟法治的良性運轉。是故，在部門法法典化浪潮中，經濟法學人深入研討和理性剖析經濟法的統合性立法便具有了迫切的實踐需要和重大的理論意義。

（一）法典化的邏輯

人類法典編纂經歷了從諸法合體的法律匯編到實質意義的單一法典的形式轉變。〔11〕《漢謨拉比法典》《十二銅表法》《查士丁尼法典》及我國自戰國李悝《法經》到最后一部封建法典《大清律例》，皆為諸法合體、混合編纂的體例。而以《法國民法典》和拿破侖的那句“我的民法典不朽”為分界線，現代立法開始進入單一法典編纂時代。法典化（codification）也是19 世紀大陸法系發展出來的以民法典問世為標志的新的社會和歷史現象。與早期羅馬法與教會法的匯編形式的不同之處在于，其是在自然法復興的背景下，理性主義借助法國大革命后的國家建構主義的思潮，以新的體系化的法律來構建一個全新的社會。〔12〕參見［秘魯］ 瑪麗亞·路易莎·穆里約：《大陸法系法典編纂的演變：邁向解法典化與法典的重構》，許中緣、周林剛譯，載《清華法學》2006 年第2 期。法典化之核心價值在于消除傳統法律的復雜性，轉向簡明和體系化的方法。〔13〕參見［美］梅里曼：《大陸法系》，顧培東、祿正平譯，法律出版社2004 年版，第449-451 頁。實質意義上的法典是近代理性祛魅的時代產物，反映了高超的立法技術，彰顯了人類的理性能力。比如，民法典將法治的基本理念，諸如法律至上、法律面前人人平等、個人權利保障等原則以法律的形式固定下來，將文藝復興以來的理性精神以法律的形式予以表達，起到了凝聚法治共識、塑造現代民族國家、鞏固資產階級革命成果的歷史作用。又如，刑法典自費爾巴哈《巴伐利亞刑法典》以來，體現的是極致理性主義與罪刑法定原則，限制了公權力濫用刑罰及人類犯罪行為可罰性的正當性基礎。〔14〕參見趙秉志：《當代中國刑法法典化研究》，載《法學研究》2014 年第6 期。此外，訴訟法典、行政法典乃至商法典等形式構建起了成文法系國家的法律體系。現代法典化運動伴隨著人類治理現代化，其簡潔通俗的法律語言起到了普及法律、便于執法和司法等實用主義價值。〔15〕參見蔣大興：《論民法典（民法總則）對商行為之調整——透視法觀念、法技術與商行為之特殊性》，載《比較法研究》2015年第4 期。

法典意味著立法者預先設計對社會的理想期待，全社會據此在法律規范框架內行事，即法律框架內的行為具備正當性。作為立法者的理性產物，法典兼具形式上的整全性與方法論意義上的體系性，由此可展現其形式上的封閉性與穩定性。〔16〕參見嚴存生：《對法典和法典化的幾點哲學思考》，載《北方法學》2008 年第1 期。具體而言，首先，整全性是形式意義的法律匯編和實質主義的法典編纂的共同特點，盡管法典對社會生活進行全方位調整的傳統已被現代法律結構的開放性體系所替代，但其作為體系化的終極形式，內在邏輯依然要求形式上的封閉性，以保持體系的純粹性。例如，我國民法典的出臺必然導致合同法、侵權法等單行法的自然失效，刑法典也不會允許有一部體系獨立的調整刑事關系的法律存在。其次，法典須基于較為穩定的原則，如民法的平等原則、意思自治原則等，刑法的罪刑法定與不溯及既往等基本原則成為金科玉律。在原則的涵攝之下，再輔之以基本范疇體系，便可構建相對穩定的法典。20 世紀大陸法系國家雖然經歷了法典的不斷重構，但是其核心框架依然基本穩定，基于通過法典構建安定有序的理想社會之初衷，形式上的穩定性便成了法典安定性的當然要求。〔17〕同前注〔12〕，瑪利亞·路易莎·穆里約文。

法典體現為法律現代化對人類理性的期待，其伴隨著人類對理性的懷疑終將面臨歷史局限。在理性框架內，法典形式的整全性是立法者孜孜以求之法典純粹性的重要標志，被后世立法紛紛效仿。立法者相信人類可以通過一部完整的法律，規定人類生活的方方面面，構筑起人類生活的美好藍圖。而人類歷史正在經歷從前現代→現代→后現代的發展進程，文藝復興前以神為依歸、以宗教為主要社會控制手段的西方傳統社會，轉向了文藝復興后興起的以人的理性為基礎、以法律為主要社會控制手段的現代社會，由于近代以來社會生活的復雜性與人類理性的有限性之間存在矛盾，法律極致理性主義進路受到了后現代主義法學思潮的猛烈抨擊。〔18〕參見侯猛：《中國的后現代法學研究及其前景》，載《法商研究》2001 年第2 期。而作為近現代經濟社會化產物的經濟法，既要兼顧法律體系化的內在要求，在面對復雜經濟實踐所表現出的回應性、開放性和個體性特征時，又要兼具現代性與后現代性的特點。

（二）經濟法法典化的困境

從立法現象上看，世界上唯一以法典形式呈現的經濟立法是《捷克經濟法典》，即便在計劃經濟占統治地位的蘇聯，其制定經濟法典的方案最終都未能付諸實踐。在世界范圍內，各國的經濟立法多是以單行法、法規、經濟政策等非法典形式呈現的，例如，美國作為衡平法國家的代表，其經濟法以判例為中心，《謝爾曼法》實際上也是一部規制壟斷問題的單行法。德國作為典型的大陸法系國家，其頒布了《促進經濟穩定與增長的法律》《反限制競爭法》等一系列具有統合性質的法律，立法雖然相對體系化，但是也未制定統一的經濟法典。域外立法經驗的缺失雖不是直接否定我國開經濟法典先河可能性的理由，但也應看到，法律乃實踐理性之產物，在法律全球化趨勢下，各國在經濟領域所面臨的問題大抵相似。

1986 年我國《民法通則》的出臺直接將當時已進入立法計劃的《經濟法綱要》擱置，〔19〕參見張子勝：《略論立法規劃——從“成熟一個，制定一個”的立法狀態談起》，載《法學》1995 年第7 期。直至1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標以來，才又重新開始加大對經濟立法的力度，這主要表現為“成熟一個，制定一個”的分散式立法模式。雖然目前經濟單行法的結構已逐步穩定，但是政策導向的經濟立法仍然是我國宏觀經濟的重要規制手段，開放性和回應性特征已成為我國經濟法的重要時代符號。〔20〕參見史際春：《法的政策化與政策法治化》，載《經濟法論叢》2018 年第1 期。由是可見，法典的封閉性、穩定性特征與經濟法的開放性、回應性特征之間的矛盾是不可調和的。

1.法典的形式封閉性與經濟法的開放性的矛盾

規制時代的典型特征是法律與政策的交融，法律通過不斷吸收政策而趨于穩定，故而經濟法需要保持一定的開放性。考察經濟法的發展史可以發現，政策在經濟法中有時會直接起到法律規制之功能，甚至有的已被納入“軟法”范疇，因此，至少在現階段經濟法還無法滿足法典的封閉性要求。

放眼世界，各國均不存在一種全部法典化或全然未被法典化的高度發達的法律體系。〔21〕參見［德］弗朗茨·維亞克爾：《近代私法史》，陳愛娥、黃建輝譯，上海三聯書店2006 年版，第292 頁。解法典化與再法典化，無論是大陸法系的法國（其合同的成立借助于法官判決所形成的判例法），還是普通法系的美國（其合同法方面的實質性問題由《統一商法典》確定），〔22〕同前注〔13〕，梅里曼書，第449-451 頁。都可見經濟法的發展趨勢與制定一部形式完美的法典之間難以調和的矛盾。所以，對我國的經濟立法而言，立足于本國實際和依托法律全球化背景，追求漸進式的局部體系化是當前需要完成的工作。

2.法典的穩定性與經濟法的回應性的矛盾

如前所述，法典的穩定性是法治安定性的需要，法典試圖構建一個安定有序的理想社會，因此對其進行的修訂必須滿足更高的程序和實質要求。〔23〕參見［德］ 拉德布魯赫：《法哲學》，王樸譯，法律出版社2006 年版，第75 頁。而經濟法的產生及發展始終在回應經濟實踐問題，這些問題是個別性和不可預測的，由此催生的各領域經濟法是應對各類經濟實踐中問題的總結與不斷完善。正如實用主義法學所認為的，法律經歷了從“壓制型法→自治型法→回應型法”的轉變，〔24〕參見［美］P. 諾內特、P. 塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，季衛東、張志銘譯，中國政法大學出版社2004年版，第127 頁。極端實用主義者甚至認為，法律是社會控制的工具，以至于成文法的價值被否定，法律僅僅指的是法官的裁判。〔25〕參見［美］羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館2008 年版，第36 頁。這些觀點雖屬一家之言，但對法律的本質卻給出了另一種解釋，即人類理性是有限的，依靠“全知全能”的立法者制定完備法律的模式已被實踐中的法所取代，尤其是在經濟領域，經濟法回歸法典化的時代設想已難以證成。現代國家以國家干預和間接參與的方式介入經濟活動，這需要有多元化的法規、政策來有效配合經濟國家這一角色，而臃腫陳舊的法典無疑會阻礙經濟法治的進步。

法律生成的內在規律在于，當社會的發展誕生了新的利益，并伴隨新的利益糾紛時，社會便需要有普遍適用的規則來調整糾紛。這種規則需求以法律的形式明確進程，便是法律的創制過程。古羅馬時期商品經濟的萌芽及中世紀以來資本主義的繁榮，導致了民法和商法的發展，近代以來的社會化大生產使社會整體利益與私人利益之間的矛盾愈發凸顯及尖銳，市場經濟亟須與之相對應的規則，由此現代意義上的經濟法得以產生。〔26〕參見蔣悟真：《中國經濟法研究范式》，載《法學家》2007 年第5 期。可見，社會決定法律，立法反映法律所調整的社會關系和社會發展的內在需要，現代立法理念要求立法者從全知全能的理性人轉向法律的發現者。〔27〕參見［奧］尤根·埃利希：《法社會學基本原理》，葉名怡、袁震譯，九州出版社2007 年版，第146 頁。

由上可知，經濟法與法典模式之間存在不可調和的理論背反，因此，經濟法立法只有從實際出發，才能適應經濟社會發展和全面深化改革的時代要求。

（三）通則/綱要：間接法典化的可操作性反思

除了少數學者持直接法典化立場外，〔28〕2012 年第十一屆全國人大會議期間，黃河等人大代表提出制定經濟法，全國人大財經委認為，經濟法的法典化還需要更多的實踐探索。參見陳麗平：《經濟法法典化還需實踐探索》，http://news.163.com/13/0116/06/8LAR4AHA00014AED.html，2020 年5月30 日訪問。學界的普遍觀點是，經濟法尚不具備法典化條件，從而持間接法典化的立場，即先制定“綱要/通則”，待條件成熟后再制定法典。〔29〕參見薛克鵬：《法典化背景下的經濟法體系構造——兼論經濟法的法典化》，載《北方法學》2016 年第5 期。由于“通則”比“綱要”更具法律色彩，更有現實操作性，所以多數學者傾向于“通則”的提法。〔30〕參見程信和：《經濟法通則立法專論》，濠江法律學社2019 年版，第23 頁。何謂“通則”？在《民法通則》制定時，時任全國人大常委會委員長的彭真曾經給其下過一個經典的定義：所謂“通者”，貫通總則分則也；“通者”，通用于民事基本法、民事單行法和相關附屬法也；“通者”，原則性、一般性規定也。〔31〕參見中國政法大學民法教研室編：《中華人民共和國民法通則講話》，中國政法大學出版社1986 年版，第7-8 頁。程信和教授起草的通則版本也采納的是“總則+分則”的體例模式。申言之，《經濟法通則》是貫通總則與分則，通用于經濟法單行法和相關附屬法的原則性和一般性法律。綱要和通則雖稱謂不同，但從實際內容觀之，其實都屬于“縮減版”的經濟法典，旨在為制定經濟法典做準備。〔32〕參見楊紫烜：《建立和完善適應社會主義市場經濟體制的法律體系與〈經濟法綱要〉的制定》，載《經濟法研究》2001 年第2 期；同前注〔5〕，程信和文。然而，在法典結構并不是經濟法理想選擇模式的當下，若預設通則的終極形式是制定法典，則其過渡性功能必然會大打折扣。

于我國經濟法立法而言，立法者的實踐考量是一個綜合的維度，包括法律對經濟的影響、法律體系內在的需要、法治實踐的需要等。經濟法立法統合的核心價值在于能夠實現法律體系的良性發展，使經濟法治體系合理化，可為國民經濟的持續、健康發展提供預期。在此意義上，循序漸進、以問題為導向的經濟法立法統合無疑是成本大于收益的。但也應看到，經濟基本法律的頂層設計是對現有法律秩序的重要突破，若統合立法的設計不合理，則會先導致法律本身的虛置，這不僅浪費立法成本，而且會導致法律實施困境。〔33〕參見［美］道格拉斯·C. 諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海人民出版社2014 年版，第111 頁。

“通則”成為間接法典化的模式選擇的原因主要有二：（1）由于當前制定法典的條件尚未成熟，但經濟活動又迫切需要規則指引，所以需要一部“通則”應急。但現實情況是，目前我國經濟法律的現狀是單行法太多，而不是欠缺規則，如制定一部相對不成熟的基本法，非但不能起到應急作用，反而可能引發法律體系的失調。（2）我國《立法法》規定，法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致、不能確定如何適用時，由全國人大常務委員會裁決。由于《民法通則》 早于其他民事基本法，后續制定的單行法皆為新的特別規定，所以并無效力沖突之憂。但是，如果在原有單行法的基礎上制定經濟法通則，那么直接催生出的問題就是，新的一般規定與舊的特別規定之間產生了不可避免的交叉，由此造成法律適用上的沖突。故從事實與規范兩個層面觀之，“通則”的“縮減版”法典結構皆不具備立法上的可操作性，需另覓解決之法。

二、漸進式體系化進路：一個立法者的視角

一部法律的出臺，尤其是重大立法的實現，皆離不開理論的充分準備與政治家的決斷。理論學者與政治家的立場共識是推動立法向前發展的必要條件，若立法者的訴求缺乏理論支撐，則會使法律喪失科學性；同時，法理若不能得到立法者重視，則相關立法就可能被擱置，通觀國內外的相關立法莫不如是。〔34〕參見 ［德］阿圖爾·考夫曼主編：《當代法哲學和法律理論導論》，鄭永流譯，法律出版社2001 年版，第156 頁。與法典化路徑相對，有學者認為，未來經濟立法的理想進路是以“問題為導向”的分散立法模式，對應的是我國傳統的分散立法路徑。〔35〕參見商紅明：《我國〈經濟法通則〉研究的過去、現在與未來》，載《財經法學》2020 年第1 期。黨的十九屆四中全會提出，科學立法應實現從“粗放型”立法向“集約型”立法轉變，立法的精神應從“成熟一個，制定一個”的粗放型模式轉向盡可能簡潔、體系化的“集約型”立法統合。在此背景下，經濟立法也應順應法律的發展規律，從全局性立場來規避因分散立法造成的制度僵局。

（一）分散立法的功能缺陷

改革開放以來，我國經濟立法一直遵循“摸著石頭過河”的實用主義路線。全國人大通過近百部涉及經濟的法律，形成了以“宏觀調控法”和“市場規制法”為基本結構的法律體系，加之人大授權政府一定的經濟立法權限，各級國家機關制定的行政法規、部門規章及經濟政策文件，共同構成了我國經濟領域的法律和政策的規范體系，其在回應問題的及時性、調整社會關系的靈活性及制度實施的彈性方面具有積極的實踐功能。毋庸置疑，分散立法模式下的社會主義市場經濟所取得的成就有目共睹，但其不可預期、不可持續、救濟缺失等特點又與法治的基本理念相背離，如果不對法律和政策混雜龐大而無序的制度結構進行科學統合，那么分散立法模式在功能上便可能成為法治經濟建設的制度阻力，具體表現在如下幾個方面。

1.部門利益的法定化

根據我國《立法法》的相關規定，國務院在經濟立法方面具備一定程度的立法權限，具體表現為制定相關的行政法規和部門規章。而在立法程序上，受制于我國行政條塊管理的制度因素，通常都是授權政府部門內的法律機構起草，或者由相關的政府部門獨自或聯合起草，并由國務院常務會議或國務院全體會議討論通過，或者提交全國人大常委會審核或備案。在立法過程中，各部門通常會出于部門利益的考慮給自己預留“自留地”，使法律成為政府部門利益的保障。〔36〕參見汪全勝：《行政立法的“部門利益”傾向及制度防范》，載《中國行政管理》2002 年第5 期。要規避這一現象，除了在制度設計上要盡可能地完善外，如增加多部門的聯合提案、加強全國人大的立法審查能力等，統合性立法在立法原則上對各部門的立法權限進行限定是限制“經濟立法部門利益化”的必要手段，從而實現我國經濟立法的法制統一，避免法律縱向上的邏輯斷層與橫向上的制度沖突。

2.法律與政策的混同

我國經濟立法主要由全國人大和全國人大常委會主導，以維系立法上的統一。但在實踐中，由于缺少統一指導性的法律，抑或法律規定過于抽象，所以全國人大通過的法律無法涵蓋不同地區的不同經濟、社會和文化的需要，以至于各地、各部門在進行經濟活動時所指定的地方性法規、規章和經濟政策實際上主導了地方的經濟法治，由此產生了“行政上的聯邦主義”傾向，割裂了法制統一。〔37〕參見葛洪義：《關于我國地方立法的若干認識問題》，載《地方立法研究》2017 年第2 期。在此背景下，經濟法面臨著法律實效不如政策、政策運行效果不可預期的尷尬局面。在學界，政策能否成為法的淵源一直存有爭議，〔38〕同前注〔20〕，史際春文。但可以明確的是，在法律與政策的關系中，一旦法律被擱置，經濟政策的制定便會進入“無法可依”的放任狀態，若不將各地政策成果上升為統合性的法律，則十分不利于政策的推廣，甚至會催生地方保護主義下的惡性競爭。目前，各地出臺的經濟政策存在較嚴重的科學性不足問題，其中一個重要原因便是缺乏體系化的法律對政策制定提供明確指引。

3.法律實施的困境

我國經濟法的實施效果素來為人所詬病，這固然與其執法不力、司法體制不通暢等因素有關，但更與我國經濟法的立法質量不高關系密切。理論上言，當一個具體規范被適用時，它實際上就是在適用整個法律體系，〔39〕參見［德］卡爾·恩吉斯：《法律思維導論》，鄭永流譯，法律出版社2004 年版，第73 頁。而分散立法使得法律在適用過程中僅僅對某一領域的規范進行了解釋，忽視了經濟法作為維護社會整體經濟利益之法的體系性功能。譬如，脫離了經濟法背景的消費者權益保護法，便很可能落入私法救濟的路徑，忽視了該法對整個經濟秩序的法益保護；又如，脫離了稅收調控功能的稅法，則可能僅僅將稅法理解為單一納稅人與征稅機關的關系，而忽略了稅收對于整個宏觀經濟的保障功能，造成適法上的偏差與不精準。由此可見，在法律實施過程中，分散立法暴露出的諸多問題已嚴重影響到我國經濟法制的競爭力與長期發展的潛力。

（二）體系化：法典化與分散立法的功能調和

一直以來，體系化是法律科學的核心方法，也是法律科學化的內在要求，此乃富勒認為的法律內在道德之不矛盾性所指。〔40〕參見劉凱：《經濟法學科學化的法教義學路徑》，載《政法論壇》2020 年第1 期。這不僅是法律體系形式上的追求，更是法律所應有的德性，并實現服從于這一法律體系的主體成為負責任的道德主體。〔41〕參見雷磊：《適于法治的法律體系模式》，載《法學研究》2015 年第5 期。同時，法律的體系化并不是全有或全無的狀態，其有程度上的高低之分，誠如阿列克西所言：“如果某個規范體系或者價值體系相較于其競爭體系更為融貫，那么可以認為其相對正確。”由體系化帶來的法的安定性、秩序和可預期，可以使生活在該制度中的個體預見其行為后果，從而實現法治。

在經濟法領域，法的體系化功能表現在，通過設定基本原則，將基本的價值貫穿于整個法律體系，從而起到規范政府權力的制度功能。分散立法導致了法律政策化傾向在理論上的困境，是“人治”因素替代“法治”的過程。〔42〕參見肖金明：《為全面法治重構政策與法律關系》，載《中國行政管理》2013 年第5 期。政府雖是公共利益的代表，但法治的真理是無限制的權力必然帶來腐敗，部門利益和地方保護主義合法化使得人大和司法機關對行政機關的監督失去了法律基礎，而僅僅依靠上級機關和內部監督也無法對權力的運行形成有效制約。以上矛盾在經濟繁榮時期尚能遮蔽和緩解，一旦經濟進入平臺期，社會便會對政府經濟活動的法治化提出更高的要求。分散立法雖在形式上反對理性建構，實踐中依賴的卻是政府理性和事后問責的“人治”思維，這無疑對制度中人的自制因素提出了過高期待。若無法律的明確規定和授權，權力只會聽從更大的權力而對上級負責，不是對法律和市場負責，以至于面臨突發經濟危機時，以上矛盾便可能會引發系統性的經濟風險。〔43〕參見陳婉玲、曹書：《中國區域經濟法制模式探索與路徑創新——以政策補強型法制為路徑》，載《經濟社會體制比較》2019 年第6 期。因此，如果缺少規定一般經濟法律制度、統領整個經濟法領域立法的系統性法律文件，那么政府在經濟活動中將會失去決策依據，對政府積極行使職權帶來系統性風險。〔44〕同前注〔8〕，趙旭東文。

1.經濟法的體系化現象

隨著現代經濟法和社會法的涌現，這種私法公法化現象催生了現代意義上的經濟法。在自由經濟轉向國家干預經濟的背景下，國家在經濟活動中不僅充當市場規則的制定者，而且以干預或直接參與的方式介入經濟社會，由此伴隨法律的基本價值理念由個人本位向社會本位的轉化，在私法領域產生了諸多新的以保護社會利益為目的的法律關系。在社會化與信息化時代，民法的私權至上理念已無法涵蓋經濟社會的普遍需求，經濟法和社會法作為現代意義上的法在經濟社會的規制領域已呈現不可取代之勢。

一種新型法律的誕生，必然會對原有的法律體系造成沖擊，無法說明這種新的法律缺乏體系化的動因。實際上，經濟立法并不是無序的，法律的內在規定性促使其不斷朝著體系化的目標靠近。經濟法立法統合現象已普遍存在的現實恰能反證解法典化的命題并不具備普遍適用性。例如，我國稅法、預算法等領域的立法統合現象，德國的《國民經濟發展法》、日本修訂的《不正當競爭防止法》等均能顯示，當某一領域的學理化程度日臻成熟，謀求局部體系化的現象便普遍存在，并呈現由低向高立法統合的發展趨勢。

2.體系化方法的引入

法律科學被稱為一門科學，其核心就在于有體系化的方法論作為支撐，體系化的法律是維持法秩序安定與正義的基礎。法律的發展是一個體系化過程，法治實踐促使法律呈現一個理性體系化的結構。〔45〕參見［英］ 約瑟夫·拉茲：《實踐理性與規范》，朱學平譯，中國法制出版社2011 年版，第168 頁。一個學科的科學化是通過研究方法和過程的理性化、客觀化和確定性實現的，立法統合作為開放的體系化進路，是分散立法的高級形式，能起到指導新的立法、厘定法律實施標準，并以整體形象彰顯經濟法價值的作用。目前，經濟法廣為詬病的基本范疇缺失、單行法之間沖突（包括單行法內部的體系化程度不足所導致的法律擱置現象），皆為體系化不足之表現，不但影響到經濟法學研究的科學化，而且影響了經濟法對經濟關系的規制功能。法典化盡管不是當下經濟法立法的理性路徑，但法典化奉行的體系化方法應成為經濟法立法借鑒之方向。作為形式整全性和方法論上體系性統一的法典，其體系化的方法為后世法律所傳承，成為法律科學化的法門，輔以法學家的豐富演繹，形成了法律教義學的核心方法之一。〔46〕參見［德］ 卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003 年版，第125 頁。鑒于改革開放以來我國經濟立法一直奉行分散立法，如何權衡體系化進路與分散立法是經濟法統合立法需要直面和解決的問題。

（三）“經濟法總則+單行法立法統合”的體系化進路

統合性立法區別于分散立法，其依據立法的基本原則和法治實踐的需要，在一定的層級和范圍內推進立法的統一，以實現法律的體系化。這不僅是我國《立法法》規定的法制統一原則的體現，而且是法律體系科學化的必然要求。在立法邁向體系化的時代，經濟法也應時刻警醒不要被時代的浪潮邊緣化，必須要認真對待經濟法的體系化問題。

于立法者而言，其要考慮的并非是經濟法學的發展問題，而是實踐的需要與現實的可行性問題。現有立法統合的進路都是先入為主的構建，忽略了社會實踐及可利用的理論資源，對經濟法立法統合應兼顧經濟關系對經濟法的需要和各單行法的現實情況。既有的方案忽視單行法領域的現行體系化的張力，比如宏觀調控法、稅法通則、競爭法等針對某一領域的單行法的立法統合，若旨在盡快制定經濟法典，則單行法的立法統合勢必會與經濟法典產生相關法的競合，從而影響經濟法典的出臺。〔47〕參見任超：《法典化思維下經濟法立法體系初探》，載中國法學會經濟法學研究會主編：《2019 年中國法學會經濟法學研究會年會論文》，第65-70 頁。筆者認為，欲實現經濟法體系化與各單行法立法統合的協調，制定經濟法總則可能會是解決當前法典化和通則制定諸多困難的成本較低、阻力較小、效率最高的可行方案。經濟法總則與法典的區別在于，法典不對分則的內容作詳盡的規定，從而給單行法的立法預留空間，同時其對經濟法的立法宗旨、調整對象、基本原則、主體、行為和責任等方面作出明確規定，可起到框定單行立法、把握經濟法發展趨勢的作用，這種漸進式的立法統合進路具備以下現實可行性。

1.多層次：頂層設計與自下而上的良性互動

經濟法的立法統合必須正視單行法存在先行統合化的現狀。首先，在單行法層面，以世界范圍內的稅法為例，美國、法國和巴西采用稅法典模式，德國、荷蘭、西班牙、俄羅斯、日本、韓國、印度尼西亞、蒙古等國采用“通則+單行稅法”模式。〔48〕參見張松、王怡：《從國際化比較看我國建立稅收基本法的必要性及可行性》，載《稅務與經濟》1996 年第4 期。而我國自1990 年起，已歷經多次研討制定稅收基本法或稅法通則，又有全國人大財經委、法工委、預算工委、財政部和稅務總局予以積極推動，可以說從理論界到實務界都具備相當的基礎。〔49〕參見施正文、徐孟洲：《稅法通則立法基本問題探討》，載《稅務研究》2005 年第4 期。其次，在亞規范群層次，制定宏觀調控法、競爭法等統領某一領域的單行法的制度設計，為我們提供了經濟法立法統合的新進路，而德國《促進經濟穩定與增長的法律》和《反限制競爭法》等統合性質立法也可以成為我們參考的范本。〔50〕參見楊紫烜：《關于〈宏觀調控法〉法律案命運的法學思考》，載《經濟法研究》2003 年第3 期；席月民：《需要制定一部〈宏觀調控基本法〉》，載《經濟參考報》2014 年5 月13 日，第8 版。總體上言，經濟法立法統合應是順應時代潮流并力圖整合不同層級的統合資源的立法過程。

2.開放性：經濟法的回應型特點決定其體系必須保持一定的開放性

首先，經濟基本法的制定必須是原則性規定，以給單行立法預留發展空間。經濟法總則的功能應體現為經濟法的體系化功能、單行法立法的指引功能及司法裁判規則缺失時的法律解釋功能，而非法律裁判過程中的直接適用功能。同時，在經濟法的外部應該為經濟政策與法律互動預留空間。法律與經濟政策組合模式將長期存在于我國的經濟規制當中，經濟政策作為不可忽略的規制手段，應該成為單行法立法的供給來源，同時經濟法總則應該給予單行法和經濟政策的制定提供原則性指引，使其在法治經濟的軌道內實施經濟政策。〔51〕參見王全興、管斌：《經濟法研究框架初探》，載《中國法學》2001 年第6 期。

3.動態性：漸進式立法統合要求經濟基本法不同于民法典、行政法典及商法通則對穩定性的要求

經濟法回應型法的現代法特性決定其在相當長的時間內難以法典化，是故，經濟法的立法統合工作應該是長期和動態的，不片面地追求一蹴而就，統合的目的是順應時代要求，推進經濟法的科學化，所以說，“總則”相對于“通則”更符合體系化的標準和功能，經濟法統合性立法應兼容法典化的體系化內核，規避其封閉性與滯后性，吸收分散立法的實踐導向和回應性功能，規避其體制性因素伴隨的部門利益法定化和地方保護主義，追尋一種漸進式和開放式的體系化路徑。

三、一核多級：經濟法統合性立法的體系構造

體系化是一個法律部門成熟的基本標志。經濟法總則不是簡單的經濟法律法規的匯編，而是立足于經濟法的宗旨、基本原則和自身的邏輯體系，對現行以單行法為主導的經濟法律制度進行的立法升華。承前所述，經濟法統合性立法應兼容法典化的體系化內核，吸收分散立法的實踐導向和回應型功能，尋求一種漸進式和開放式的體系化路徑，可以說，統合性立法是“同一種理念之下多樣化認知的統一性”〔52〕Immanuel Kant, Kritik der reinen Vemunft, 2.Aufl., Riga: Hartknoch Verlg, 1787, S. 860.，其核心在于外部體系與內部體系的和諧統一，具體包括形式邏輯上的合理銜接與經濟法的價值統一。遵循這一路徑，統合立法中經濟法總則與憲法及其他部門法之間的外在體系，與次級統合性法、單行法的內部體系，同時結合經濟法的基礎價值、理念與基本原則進行建構。〔53〕根據體系建構的邏輯起點的不同，法律體系可以歸結為三種模式：公理模式、價值論模式和規范論模式。公理模式是以自然法學派和概念法學為典型，以確定的論斷為前提構建。價值論模式則認為，體系的出發點在于統一的“價值”或者“目的”，體系是邏輯與價值統一的系統，其經典的模型則是基于黑克提出的外部體系與內部體系的二分。外部體系指的是根據形式邏輯規則，通過抽象的概念或者類型整合而成的外部結構；內部體系是決定法律規范內容的基礎價值、法律理念與法律原則。規范論模式是將法律體系歸結為由基本的規則所構成，而基爾學派則進一步將“規則—原則”的二分體系引入，形成了法學中被普遍接受的“原則—規則”體系。同前注〔41〕，雷磊文。

（一）外部體系：統合性立法的外在形象

我國《立法法》第3、4 條〔54〕《立法法》第3 條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”第4 條規定：“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。”規定，立法應當遵循憲法的基本原則，應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。這一規定分別對應了立法原理中的合憲性原則和法制統一原則，其核心意義在于，法律應該是邏輯統一的體系，應當避免縱向的不同效力等級的各級法律之間及橫向的同位階法律之間的競合，兩項原則共同發揮規范經濟法外在形象的功能。經濟法統合性立法的外部體系的構建同樣應處理好以上兩個維度的關系。在縱向維度中，經濟法對上應處理好與憲法的關系，在下應處理好與法律、政策之間的關系；在橫向維度中，經濟法應處理好與民法、行政法、社會法等其他法律部門之間的關系，保持其獨立品性。

1.縱向維度上與憲法的合理銜接

在現代立法理念中，法律制定被視為上位法適用過程。〔55〕參見［奧］凱爾森：《純粹法理論》，張書友譯，中國法制出版社2008 年版，第67 頁。經濟法總則的制定首先是憲法基本理念的延伸，應滿足合憲性的基本要求，避免與憲法基本原則相沖突，在涉及基本經濟制度、分配方式、市場經濟體制等方面，既不能是憲法規定的照搬，也不應該有創造性的規定，避免在立法解釋上存在違憲的可能性。例如，《經濟法通則》（學者建議稿）第二章關于基本經濟制度、分配制度等的規定，就與憲法的規定重復，而“二次分配”等提法在立法層面而言，尚不成熟。〔56〕同前注〔5〕，程信和文。但是，對憲法中有明確規定的，應該有相關的法律條文設計與之對應，包括經濟法的立法宗旨、基本原則、經濟領域的基本權等，當然，作為憲法在法律體系中的具體化，其不能是完全復制憲法的相關條文，而應是對經濟單行法的精神提煉，以明確其作為經濟法的鮮明特色。

2.橫向維度上應制定與《民法典》（民法總則）協調好、與“商法通則”“行政法總則”等相適應的經濟法總則

經濟法立法統合應是在民法總則和商法通則制定的背景之下（以立法為背景），建構與其他部門通則或總則法協調發展的經濟法總則，以保持其嚴肅的背景環境。〔57〕參見李玉虎：《民法典時代的經濟法體系構造——兼論〈經濟法通則〉的結構》，載《財經法學》2020 年第2 期。申言之，其他法律有明確規定的，經濟法總則應該避免重復，如民法、行政法等其他法律有明確規定的，在不影響體系性的情況下，應避免作重復性規定。同時，經濟法也不是民法和行政法的替補，而應該體現其公法與私法截然二分的情況下，經濟領域立法的公私融合的鮮明特點，體現在經濟法主體中，政府不再是單一的公法主體，而是可以直接參與某些經濟活動，但是，鑒于政府與市場主體之間地位上的不平等性，對其不可直接采用私法的規制方式，而應該用特定的經濟法規則予以調整。

3.法律體系之外與經濟政策的涵攝

法律政策在經濟領域具有不可替代的作用，其是否屬于經濟法的淵源，理論上有爭議。鑒于我國經濟政策在法律位階上主要對應的是各類單行法，經濟法總則應該對單行法與法律政策關系的基本原理作出原則性規定，同時各單行法應該在完善的過程中，在賦予法律政策制定概括授權的同時，還應對法律政策的實施后果進行問責的制度設計。各類單行法針對其領域的經濟政策、行政法規、規章及其他規范性文件乃至司法解釋和個案判決構建多層級的法律監督體系，并時刻接受公眾監督，對其實施問責的具體設置，避免“紅頭文件”成為“人治”的工具。同時，考慮到我國長期以來的政策治國所起的積極作用，不妨可吸收實踐中長期展現出積極作用的經濟政策進入單行法中，從單行法層面進行一定程度的立法統合。

（二）內部體系：經濟法基本內容的科學化

我國《立法法》第6 條規定：“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”該條體現了科學立法的基本原則。經濟法內部體系與外部體系作為形式上的二分，由于體系是價值和邏輯統一的結合，在合理構建外部體系時，就已經對內部體系提出了科學化的要求。也就是說，內部體系的構建應該更加側重經濟法總則的原則、框架及內部不同層次統合法之間的銜接。

1.經濟法基本原則的提煉及其確立

對法律基本原則作出集中統一的規定是我國基本法或重要法律立法的一貫模式，也是中國法律制定的成熟經驗和鮮明特色。〔58〕同前注〔8〕，趙旭東文。經濟法的基本原則是經濟法調整特定經濟關系的基本準則，是經濟法立法的基本理念和指導思想，也是經濟法律制度設計的立法目標和價值取向，是集中體現經濟法性質和宗旨，對經濟法律關系具有普遍適用意義與司法指導意義，對統一的經濟法規則體系具有統領作用的基本法律規則。

基于此，提煉經濟法基本原則需要考量以下標準：（1）必須遵循經濟法的基本價值理念，不能簡單地照搬其他部門法的基本原則，如民法的基本原則；必須作出符合經濟法價值和理念的經濟法解釋；必須尊重已有的經濟法基本原則研究的共識。（2）經濟法基本原則是法學界持續關注的基本問題，這一懸而未決卻又極其重要的基本問題激發了學者的持續討論。在此過程中，產生了一系列具有代表性的觀點，許多觀點已經成為經濟法研究的價值預設，這一類判斷可以稱之為經濟法學界的共識。〔59〕參見蔣悟真、詹國旗：《現代經濟法基本原則的梳理與提煉》，載《江西財經大學學報》2010 年第4 期。（3）必須符合市場經濟法治運行的一般常識機理。

2.次級統合法的良性發展

在經濟法總則的頂層設計下，應該有自下而上的各級統合法的良性發展，逐步形成由經濟政策→地方性法規和規章→單行法→次級統合法的動態的、開放的體系。在與下位法或其他單行法的關系中，經濟法總則的核心功能在于銜接憲法與單行法，其在效力等級上并不高于全國人大通過的單行法，但能體現一般法對特別法的立法和解釋在原則上的指引作用。因此，經濟法總則應與次級系統的統合法之間、與不具備統合條件的單行法之間保持邏輯上的統一。總則應該是對經濟法基本原則的提煉，同時保持體系的開放性，故無需對具體的經濟法律關系作出明確規定，卻應該是單行法立法精神的升華。在此基礎上，區別于法典對單行法的替代，統合性立法應該鼓勵各單行法有條件地先行體系化，例如宏觀調控法、稅法通則（稅收基本法）等次級統合法的制定和研究。

不可否認，體系整合是一個動態而漫長的過程，統合立法應堅持自下而上的整合與自上而下的頂層設計之間的動態平衡。

（三）立法技術：明確經濟法的基本范疇

經濟法的基本內容或框架結構必須是經濟法基本原則的具體體現與表達。〔60〕同前注〔51〕，王全興、管斌文。總則內容須以經濟法基本法律規范為主導，與其他部門法盡管有所交叉，但應體現和符合經濟法的基本宗旨、價值與精神。筆者以為，經濟法總則的基本框架應圍繞學界既有之基本共識展開設計，大致包括立法宗旨、基本原則、宏觀調控、市場規制、法律責任等基本要件。

第一，統合立法應由嚴肅而規范的經濟法基本范疇來統攝，特別是經濟法總則，摒棄不準確的用詞。譬如，在經濟法權利一章中，關于經濟發展權、經濟安全權、經濟分配權等尚未形成共識的學術概念，條文設計時應當避免使用相關政策文件中提及的政治詞匯，盡可能地采用現有單行法或者法律中已經明確的經濟法概念。同時還應明確，經濟法立法統合不是法律法規的匯編，須實現不同效力等級法律之間的涵攝，體現邏輯與價值的統一。

第二，經濟法體系結構必須以經濟法律規范為主導。因此，對現有的《經濟法通則》（草案）的各種版本必須予以“瘦身”，明確其不應該成為經濟法、行政法與民商法規范的“雜燴”，而必須要充分體現經濟法“公私融合”之規范屬性。作為各單行法的指導性、綱領性法律，經濟法的條文不意在面面俱到，而重在高度凝練其精神。

第三，經濟法總則的基本規范是共識性體系規范結構的合理延伸。經過幾十年的發展與完善，我國經濟法已經在定義、價值取向、基本屬性、調整對象、調整方法、體系構成及實施保障等方面取得了諸多共識。〔61〕參見邱本：《論經濟法的共識》，載《現代法學》2013 年第4 期。《經濟法通則》的制定當以此類基本共識為框架，將其轉化為法律表達。應該看到，經濟法立法統合不是為了迎合時代，而是在法律發展的趨勢中順應時代，盡管經濟法目前在理論共識與實踐需要上都難上升為立法者的意志，但必須秉持超越部門法狹隘的“門戶”思維、立足市場經濟法治及經濟法的現代性的覺悟。可見，經濟法統合性立法是市場經濟法治的內在需求使然，而非其他部門法通則的簡單補充或替補。

四、結語

《民法典》出臺的影響不僅體現在民法學界，而且是整個法學界應重視的重大課題。經濟法在這場歷史變革中亦無法“置身事外”，理應給出經濟法學的時代回應。在此背景下，經濟法統合性立法的全局性展開，充分論證其必要性與實現路徑，爭取納入國家的立法規劃，便具有了重要的歷史意義。〔62〕參見張守文：《經濟法的立法統合：需要與可能》，載《現代法學》2016 年第5 期。經濟法統合性立法是一項系統工程，對法典化進路的規避并不會導致經濟法被孤立，相反，這恰能反映經濟法的開放性、回應性的現代法特性。經濟法的科學化改造應該將法學的體系化思維深刻地植入經濟法學的立法統合構建之中，應使自上而下的頂層設計與自下而上的漸進式立法統合相呼應，呈現動態的、多層次的經濟法整體形象。

本文的理論嘗試在方法論意義上可以拓展至行政法、社會法、商法、環境法等現代法的適用場景中，為現代法的體系化提供一種可能或可行的進路。文中所論及的法典的封閉性、滯后性及不完全性因素也是民法學和其他力圖法典化的學科應該重視的理論問題。固然，對于任何一個法律人而言法典都具有致命的吸引力，但科學的法律體系應是形式理性與實質理性的統一，現代法治的理念不僅僅承載于法典的形式之上，更應將法治的精神根植于法律實踐當中。總而言之，部門法學應該警惕在法典化的浪潮中迷失自我，應該對法典與各部門法的精確匹配作出各學科理論下的精細論證，切莫盲從冒進。