“捕訴一體”與刑事檢察權運行機制改革再思考

葉 青

2018 年以來，最高人民檢察院以“捕訴合一”為突破口，在全國范圍內推動內設機構系統性、整體性、重構性改革，迄今已初具規模。與此前開展的“捕訴合一”理論探索、局部地區試點時不同，當“四大檢察”“十大業務”等改革設想由上而下落地生根、運行半年有余以后，我們對于捕訴關系以及刑事檢察未來發展道路的思考已可跳出聚焦于利弊之辨的“沙盤推演”，〔1〕在2018 年興起的最新一輪有關“捕訴合一”的討論中，支持、反對的兩方觀點針鋒相對。參見張建偉：《“捕訴合一”的改革是一項危險的抉擇？——檢察機關“捕訴合一”之利弊分析》，載《中國刑事法雜志》2018 年第4 期；參見謝小劍：《檢察機關“捕訴合一”改革質疑》，載《東方法學》2018 年第6 期。轉而以鮮活的司法實踐檢視相關機制創新的價值成就。

一、新時代刑事檢察職能配置述評

2018 年12 月，最高人民檢察院推出以“捕訴合一”為突出特征之一的“十大檢察廳”內設機構改革方案，并要求省級以下人民檢察院在今年內全面落實、上下貫通。根據最高人民檢察院的改革方案，所謂“捕訴合一”可以歸納為對于本院管轄的同一刑事案件的適時介入、審查逮捕、延長偵查羈押期限審查、審查起訴、出庭公訴、訴訟監督等辦案工作，原則上由檢察機關同一辦案部門的同一承辦檢察官辦理。〔2〕根據2018 年10 月修改后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第28 條，檢察機關的辦案組織分為獨任檢察官、檢察官辦案組兩種形式，實務中還有“辦案團隊”等較為通俗的稱呼。本文為論述方便，以“承辦檢察官”這一實務界沿用多年的稱謂指代行使檢察權并承擔相應司法責任的檢察機關辦案主體，包括但不限于檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員等檢察官以及由兩名以上檢察官組成的檢察官辦案組。不難發現，“捕訴合一”著眼于內設機構、檢察職能的歸并，突出檢察官辦案主體地位，與深化黨和國家機構改革提出的“一類事項由一個部門統籌，一件事情由一個部門負責”的精神一脈相承。也正是在此意義上，筆者認為“捕訴合一”不單純是檢察機關自生自發的一場內部改革，更應提升至國家治理體系和治理能力現代化改革的高度，理解其時代背景和深遠影響。

其一，“捕訴合一”是檢察機關內設機構改革的前提。恢復重建以后，檢察機關對應《刑事訴訟法》規定的立案偵查、審查逮捕、審查起訴、執行、再審（申訴）等前后相繼的訴訟環節，在組織架構上分別設立不同職能的刑事檢察部門，再加上偏重反貪的總體工作思路，使得檢察機關“重刑輕民”傾向十分明顯。職務犯罪偵查與預防部門轉隸至國家監察機關后，如果延續上述機構設置的思路，則改革幾乎沒有多少騰挪空間，也與中央提出的機構改革總體思路有所出入。“捕訴合一”的再度提出，恰好為檢察機關轉變制度邏輯、重整業務格局提供了基礎。

其二，“捕訴合一”是對刑事檢察職能的重新配置。2018 年度我國刑事法理論和實務界最為熱門的話題之一是批準（決定）逮捕這項影響公民基本權利的公權力該配置給哪個機關、哪個部門更合適。一種較為務實的觀點是，“捕訴合一”有利有弊，學理上分析弊大于利；但在中國特定制度背景之下的操作實踐看，也許利大于弊。〔3〕參見龍宗智：《檢察機關內部機構及功能設置研究》，載《法學家》2018 年第1 期。筆者同意這一論斷，同時認為以捕、訴二者為代表的刑事檢察職能“多合一”，是本輪檢察改革的一大突破性變革。這里要注意的是，此種“多合一”并未改變刑事法定程序和相應的辦案標準，檢察機關必須遵循程序正義原則，按照每一種檢察職能所對應的程序規范行使檢察權。

其三，“捕訴合一”是刑事檢察未來發展的基礎。當組織架構重建和機構職能調整完成后，如何發揮新機制下刑事檢察權對司法公正和效率的促進、保障作用，就成了擺在理論和實務界面前的一個新課題。“捕訴合一”不僅是內設機構和若干職能的合并，更重要的是其對檢察隊伍專業化建設、司法責任制完善、公檢法三機關關系等方面均具有溢出效應。

就筆者先后深入到S 市四個試點基層檢察院的情況看，“捕訴合一”相較于“捕訴分離”的優勢在于：一是避免重復勞動，促進審案效率提升。承辦普通刑事案件的第一檢察部，用相當于試點前偵監、公訴、未檢三個部門50%的辦案力量，承辦了相當于原偵監、公訴部門80%以上的案件量以及全部未檢工作。2019 年上半年，這四個基層院審查起訴平均結案時間為34.4 天，同比減少近四成，該部審查起訴平均用時為23.8 天，較之前的38.7 天，減少38.6%（14.9 天）；二是避免監督空窗，促進大控方格局構建。捕后偵查引導加強，表現在對于證據尚存在瑕疵或不足的案件，檢察官基于后續起訴的需要，也更加重視捕后訴前的引導督促，審查逮捕案件和相對不捕案件制作繼續偵查取證意見書的數量大幅增加，其中H 區院上升比例分別為86.2%和800%（原為0，現為8）。且補偵要求總體趨于細致化，更有針對性和操作性。督促移訴效果顯現，對于報捕時即事實清楚、證據充分的簡單案件，捕后督促移訴增多，最短的捕后4 個工作日即移送起訴；〔4〕在當前疫情防控的特殊時期，“捕訴一體”辦案機制被專家學者認為，無論是在提前介入案件，加快辦案進程方面，還是在引導偵查機關及時調取關鍵證據，嚴格把好證據關、事實關、法律適用關，并對偵查活動是否違法進行法律監督等方面均發揮了積極的作用。參見陳章：《以程序法治保障實體正義 依法從快從嚴辦理涉疫刑事案件》，載《檢察日報》2020 年3 月13 日，第3 版。三是訴監適度分離，促進監督發力。訴監適度分離與捕訴合一，過程上同步推進、關系上互為因果，既彌補了捕訴部門無暇開展立案監督、前端監督、類案監督的短板，也為捕訴部門強化隨案監督騰出了精力。以H 區院2018 年7 月至2019 年6 月辦案數據為例，新設立的第二檢察部監督公安機關立案4 件，撤案26 件，制發糾違通知書3 份，制發情況通報52 份，制發檢察建議7 份。可以說，自內設機構改革以來，變靜態審查為主動出擊，加大監督線索調查核實力度，有效激活了調查核實權；四是理念更新，促進少捕慎押。“捕訴合一”后更加強調對“社會危險性”條件的科學把握，承辦檢察官有意識改變“構罪即捕”理念，摒棄“以捕代偵”的習慣做法。筆者調研時注意到，羈押必要性審查機制被主動激活了，H 區院2018 年7 月至2019 年6 月間，共立案審查141 人，同比上升78.5%，提出變更強制措施或釋放建議135 人，占到建議數的100%，同比上升5.3%。被采納建議中，各個階段相對均衡，屬于偵查階段的33 人，占24.5%；屬于審查起訴階段的47 人，占34.8%；屬于審判階段的55 人，占40.7%。從其他三個區院調研的情況看，呈同態化，并沒有出現反對“捕訴合一”觀點最擔心的，案件承辦檢察官會基于審查起訴立場，傾向“構罪即捕”，進而導致審前羈押率上升或者審前羈押過長影響量刑的現象。這四個試點區院，自實行“捕訴合一”辦案模式后，由于負責起訴的檢察官在批準逮捕階段已經及時跟進案件辦理，對整個案件的事實、證據均已十分熟悉，通過引導偵查補充證據，為審查起訴作好了充分準備，相反有效地減少了退回補充偵查的概率，較之以往，大大地縮短了審前羈押期限；五是增大刑辯律師辯護空間，促進人權保障。在刑事辯護領域，犯罪嫌疑人從拘留到逮捕的37 天被稱為“黃金救援時間”。現在“捕訴合一”后，由于批捕、起訴由同一名檢察官負責，辯護律師只需要聯系一名檢察官表達辯護意見，不僅減少了溝通成本，保持了辯護的持續性和一致性，在一些證據薄弱、“可捕可不捕”的案子中，如果辯護律師的辯護意見具有足夠說服力，也增加了審查批捕階段不批捕的可能性，凸顯了辯護效果。但是，筆者認為，“捕訴合一”改革遠未到“功德圓滿”的時候，優化刑事檢察權運行機制，強化新時代法律監督還有許多新難題等待破解。“捕訴合一”后刑事檢察工作遇到的難題至少表現在以下三個方面：

第一，時間管理難題。就單個案件而言，同一承辦檢察官“一竿子插到底”，從適時介入直至出庭公訴負責到底，能夠保持對案件的把控程度和執法尺度的統一，相較“捕訴分離”可以提升辦案效率。但司法現狀是，一方面，一名檢察官同時承辦多起、多類案件已成刑事檢察工作常態，且每個案件所處訴訟階段、法定辦案期限、繁簡程度不可能整齊劃一；另一方面，根據司法親歷性的要求，承辦檢察官需要分配必要的時間依法開展閱卷、提訊、復核在案證據、公開審查等工作。此種情形下，時間管理能力成為必備工作技能，一旦辦案時間分配失當就有可能導致工作節奏拖沓、法定辦案期限告急，從而消解“捕訴合一”改革的一項主要價值，即司法效率。

第二，證明標準之惑。《刑事訴訟法》第81 條規定，逮捕以“有證據證明有犯罪事實”作為事實證明標準。一般認為，該標準低于偵查終結、提起公訴、作出有罪判決通用的證明標準，即“犯罪事實清楚，證據確實、充分”。但是，從司法實務角度看，如何把握逮捕的證明標準至今尚未形成具有說服力的通行做法。一種可期待的做法是用法院判決結果倒推批準逮捕的質量，即首要的審視對象就是事實認定正確與否。有地方試行以后似乎效果不錯。〔5〕參見郭爍：《適應鮮活實踐彰顯“捕訴合一”價值》，載《檢察日報》2018 年7 月12 日，第3 版。筆者認為，“以審判為中心”并不意味著要以法院的裁判來評價刑事審前程序中的逮捕質量，公正這一司法價值的核心命題在不同訴訟階段具有不同的面相，解決逮捕證明標準之惑確乎需要理論、實踐雙管齊下，但最主要的還是通過指導性案例、檢察官釋法說理等途徑，逐步明確、細化逮捕的事實要件、刑罰要件的證明標準。對于羈押必要性或者說社會危險性要件則可借諸類似于自由證明的方法，以優勢證據標準來指導司法實踐，不失為可行之策。

第三，資源分配失衡。檢察機關內設機構改革甫定，機構、人員現雖已調整到位，但執法理念、辦案素能一時難以跟上的現象客觀存在。例如，改革后刑事檢察部門新增了傳統上由控告申訴檢察部門負責的刑事申訴案件辦理任務，這讓大部分長期從事批捕、起訴業務的檢察人員感到十分陌生。如何研判來自非法律人士（當事人）所寫的或冗長或雜亂的信訪材料，在快速進行繁簡分流的基礎上確定申訴人的訴求要點、審查原生效法律決定的依據，將法言法語、說理精微的司法審查決定用老百姓聽得懂的語言答復信訪群眾，是許多承辦檢察官從未接觸的領域，能力短板在一段時期內將較為突出，不可避免地存在。換言之，改革前控告申訴檢察部門的職責被分解給“四大檢察”相關業務部門后，司法資源配置格局并未隨之同步調整，這就有可能加劇原本就存在的檢察人員辦案素能參差不齊問題，影響同一檢察部門、承辦檢察官所承擔的各項刑事檢察職能的充分發揮。

筆者認為，在諸多司法改革舉措并行，人民群眾對刑事司法工作產生新期待的當下，已經隨著檢察機關內設機構而定型的“捕訴合一”完成了“物理整合”的歷史使命，但尚不足以引領刑事檢察“化學反應”的未來發展，我們應當將視域放寬，運用系統論的觀點深入探究改革后刑事檢察權的組成要素及其運行方式，立足“捕訴一體”立場將檢察改革推至新階段、新高度，確保法定訴訟程序和刑事司法體系得以順利運行。

二、“捕訴一體”基本問題探討

無論是司法體制改革還是辦案機制完善，功能價值分析都必不可少。如果說改革之初提出的“捕訴合一”主要著眼于從組織架構、職能配置等相對靜態的體制層面建章立制、克服“捕訴分離”弊端的話，那么本文所論的“捕訴一體”側重于檢察權整體運行的基本立場及其所產生的對外效果問題。所謂“捕訴一體”，是指在審查逮捕、審查起訴、訴訟監督等諸項職能由同一部門的同一承辦檢察官行使的基礎上，檢察機關秉持客觀公正立場，發揮檢察一體和專業化辦案等制度優勢，綜合運用各項法定職能維護司法公正、強化法律監督。具體而言，“捕訴一體”包含以下四個方面的要素：

第一，堅持客觀公正立場。聯合國第八屆預防犯罪和罪犯待遇大會于1990 年9 月7 日通過的《關于檢察官作用的準則》第13 條要求，檢察官在刑事訴訟中應不偏不倚地履行其職能，保證公眾利益，按照客觀標準行事，適當考慮到嫌疑犯和受害者的立場，并注意到一切有關的情況，無論是否對嫌疑犯有利或不利。〔6〕參見《關于檢察官作用的準則》，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/OHCHR-1990-3.shtml（“聯合國·聯合國公約與宣言檢索系統”），2019 年8 月3 日訪問。我國刑事訴訟法律、刑事司法政策和檢察系統也向來要求包括檢察官在內的刑事司法工作人員本著實事求是、有錯必糾的立場行事。但是，1996 年《刑事訴訟法》修改引入抗辯式審判因素以來，關于“誰來監督監督者”、公訴權是司法權還是行政權等檢察學基礎理論問題在社會各界爭論不已，有相當一部分論者認為檢察機關難掩其追訴犯罪沖動，對有利被追訴人的事實、證據、法律適用等問題以及訴訟監督職能行使關注不夠，公訴權應歸入行政權或者準行政權的范疇。這種觀點的潛臺詞或許是，刑事司法公正主要依靠控辯對抗、法官居中裁斷的審判場域來實現，檢察官只是一方訴訟當事人。也是基于上述理由，在2018 年的大討論中，有論者認為“捕訴合一”是危險的選擇。

然而，司法競技主義與我國的法律文化傳統和現行司法制度存在相當距離，希冀復制英美法系國家訴訟制度不具有現實可能性。況且遲到的正義已非正義，如果可以在刑事審前程序通過特定機制實現司法公正與效率，就完全不必拖延至審判階段去解決。以審判為中心的刑事訴訟制度改革以后，處于偵查、審判“中間層”的檢察官如何確定行使檢察權的立場，其答案還需從橫向、縱向多維度尋找。2019 年4 月修改后《檢察官法》第5 條規定，檢察官履行職責，應當以事實為根據，以法律為準繩，秉持客觀公正的立場。檢察官辦理刑事案件，應當嚴格堅持罪刑法定原則，尊重和保障人權，既要追訴犯罪，也要保障無罪的人不受刑事追究。這一原則規定，與前述聯合國1990 年《關于檢察官作用的準則》遙相呼應，是“捕訴一體”條件下檢察官辦案的根本遵循。檢察官無論行使傳統意義上的訴訟職權還是監督職權，均應以客觀公正作為基本立場。那種認為檢察官追訴時以懲罰犯罪價值為先，監督時以司法公正價值為要的舊觀念已不再有法制依據。落實到檢察實務中，便是審查逮捕時對于案件實體問題和羈押必要性問題應當并重，審查起訴時要考慮有利或不利于雙方當事人的各種因素，訴訟監督時則須跳出訴訟當事人的視角限制，以法律秩序的和平性、社會公共利益以及案件事實真相為追求。

第二，發揮主導作用。2018 年10 月修改后的《刑事訴訟法》吸收了此前在18 個城市試點兩年的認罪認罰從寬制度的主要內容，由此檢察官在刑事司法中發揮主導作用、行使“準法官”職責具有堅實的法治基礎。根據新法，參考試點經驗，檢察官在“捕訴一體”體制下的主導作用突出表現在以下兩個方面：

一是運用認罪認罰從寬制度辦理刑事案件。檢察官不僅在傳統上被視為其“主場”的審查起訴階段，通過告知權利、聽取雙方當事人意見、釋法說理，促成加害方與被害方和解、賠償，依法提出量刑建議，而且可以在適時介入、審查逮捕時即告知當事人相關訴訟權利，引導偵查機關積極運用該制度收集證據、促進社會矛盾化解；在延長偵查羈押期限審查期間，重點關注偵查活動進展和當事人態度變化，對于已經符合起訴條件的，不批準延長期限并建議偵查機關盡快移送審查起訴；在審判階段，公訴人圍繞認罪認罰合法性、自愿性這一核心問題，履行指控犯罪、法庭教育等職能，確保量刑建議被法院所認可。總之，在認罪認罰從寬制度實踐中，檢察官應當讓正義以看得見的方式充分、迅速實現。

二是更為積極地運用不起訴制度。“捕訴一體”疊加司法責任制改革效應，使得檢察官辦案主體地位越發突出，其與檢察長責任制一道，構成了我國檢察機關司法責任制的基本內容。對于經過偵查、起訴兩個訴訟環節的調查取證、法律審查仍然不符合起訴條件的案件，檢察官依法可以運用不起訴制度作出終結性處理。但以往由于種種主客觀原因，當然更主要的是由于司法理念上的自我設限，不起訴制度沒有充分發揮其預設功能。改革以來，我國檢察機關積極落實寬嚴相濟刑事司法政策，承辦檢察官以更加有為、擔當、負責的姿態把好審前程序的入罪分流關口，以正當防衛案件為突破口，大膽適用不起訴制度激活了沉睡已久的刑法條文，引領“法不能向不法讓步”的社會風尚，這樣處理被普遍地認為既有利于制止不法侵害行為，又有利于保障公民正當權益，更有利于維護公民人身權利和安全。如2018 年12 月，最高人民檢察院發布第十二批指導性案例，于海明正當防衛案（即“江蘇昆山龍哥案”）等社會反響強烈的案例入選。此后，各地檢察機關以不起訴制度辦結了“河北淶源反殺案”等一批有影響的案件，使《刑事訴訟法》所規定的不起訴制度在新的歷史時期煥發出了蓬勃生機和活力。

第三，強化法律監督力度。根據國家憲法法律規定，我國檢察機關對刑事訴訟活動實施法律監督。訴訟監督是刑事司法實踐中關注度極高的問題之一，其直接關系到訴訟的順利進行、當事人合法權益的有效保障以及司法公正、公信力的全面實現，從全局看還關系到全面依法治國方略的實施。在多年前興起的學術討論中，關于檢察機關訴訟職權和訴訟監督職權能否分離、訴訟業務機構和監督業務機構能否分設的問題催生了不同的學術觀點和檢察改革方案。〔7〕同前注〔3〕，龍宗智文。例如，北京市檢察機關近幾年單設訴訟監督部門，與公訴、審查逮捕等業務部門并行；天津市檢察機關則將訴訟、監督職權融合于同一業務部門，由同一承辦檢察官行使相應職權。按照“捕訴一體”機制，“監督中辦案，辦案中監督”理念指導下的訴訟監督工作，將訴訟（辦案）、監督作為檢察權的一體兩面，檢察官在審查逮捕、延長偵查羈押期限審查、審查起訴、退回補充偵查、非法證據排除等訴訟活動中，其訴訟行為目的和效能均一方面著力于懲治犯罪，另一方面著眼于對偵查活動實施法律監督，實現對偵查權的控制，二者相互結合，共同發力；履行審判監督、申訴審查職能時，則須面向審判活動進行法律監督，超脫于“指控成敗”“判刑輕重”等當事人視角下的公訴工作評判標準。

在以往的學術討論中，有一種觀點是“捕訴一體”后檢察官為了指控便利會容讓違法偵查行為，導致訴訟監督力度下降。筆者認為，無論是從理論上看還是揆諸司法實踐，恰恰相反，“捕訴一體”使得檢察官對于偵查行為合法性問題更為敏感，依法調查核實、排除非法證據的動力更為充足，這是因為“捕訴一體”后檢察官一面連著偵查，一面參與庭審，偵查的瑕疵、程序違法問題如被不當容讓，均會經由同一承辦檢察官之手傳導至法庭，證明不力的后果也最先為該檢察官所感知、承受。因此，我們應該有這樣的認識，那就是雖然審查起訴是檢察權行使的標志性階段，但法庭才是檢驗案件質量的最終環節；在偵查、審查逮捕、延長偵查羈押期限審查、審查起訴、出庭公訴等不同訴訟環節，檢察官的職責內容統一于法律監督職責使命。

第四，豐富檢察一體內涵。經過五年來的新一輪司法改革，我國檢察權的運行機制已基本形成了由“單一制”向“雙軌制”格局的演變，即從檢察長負責制下的“三級審批制”發展為檢察長負責制與檢察官辦案責任制并行。這一點在刑事檢察領域體現得尤為明顯。得益于員額制、權力清單制度、捕訴合一等改革舉措，當前的刑事檢察官擁有了相對獨立的辦案職權，這符合司法規律和檢察工作規律。在突出檢察官辦案主體地位的同時，司法改革頂層設計沒有否定檢察一體化原則，相反在新修訂的《人民檢察院組織法》和司法實務中賦予其新的內涵。所謂檢察（工作）一體化，是指檢察機關“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”。〔8〕參見龍宗智：《論檢察》（第1 版），中國檢察出版社2013 年版，第214 頁。與審判權運行機制相比，檢察權運行機制的一大突出特點就是檢察長在必要時可以對檢察官辦案決定依法進行復核、干預乃至直接改變；上級檢察機關對下級檢察機關不適當的決定既可以指令撤銷或者改變，也可以直接撤銷或者改變。有鑒于此，充分發揮“捕訴一體”優勢，優質高效辦理捕訴案件，既是某一檢察院、業務部門、檢察官的理性選擇，也是對具有上下級領導關系的檢察系統整體所提的要求。有別于以往偵查監督、公訴、控告申訴等部門并立，各級檢察機關各業務條線條塊分割式的辦案、業務指導模式，“捕訴一體”以后“一類事項由一個部門統籌，一件事情由一個部門負責”，輔之以《人民檢察院組織法》規定的辦案組織形式、人員調用制度，〔9〕2019 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第24 條：“上級人民檢察院對下級人民檢察院行使下列職權：……（四）可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件。上級人民檢察院的決定，應當以書面形式作出。”第28 條：“人民檢察院辦理案件，根據案件情況可以由一名檢察官獨任辦理，也可以由兩名以上檢察官組成辦案組辦理。由檢察官辦案組辦理的，檢察長應當指定一名檢察官擔任主辦檢察官，組織、指揮辦案組辦理案件。”檢察機關既能夠在本級機關范圍內靈活調配人力資源承辦案件，又可以藉由檢察一體化體制優勢統一調用轄區資源滿足個案辦理需要，以及某一地區特定時期的“異地用檢”“人才輸血”需求。如此，非但前文所述的檢察官在刑事訴訟中的主導作用、訴訟監督力度能夠更為穩定可期，全國范圍內的檢察官隊伍建設和司法辦案規范化工作也得到新的助力。〔10〕2018 年度，鑒于新疆反恐維穩任務繁重，最高人民檢察院部署從西北四省區選派60 名檢察業務骨干支援新疆。近年來類似的緊缺急需檢察業務“組團式”援助，使新疆檢察的業務素質和辦案水平有了很大提高。參見潘從武、何海燕、王晨：《檢察援疆助力新疆長治久安》，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201810/t20181015_395259.shtml（“中華人民共和國最高人民檢察院·重點推薦”），2019 年8 月4 日訪問。

三、基于“捕訴一體”的刑事檢察革新

組織法層面的捕訴關系調整以后，訴訟法視域內的刑事檢察權運行機制乃至審前程序形態都已經并將繼續發生明顯改變。為了全面落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革，刑事檢察應在以下四方面作出革新：

第一，確立比例原則，對于審查逮捕的公正性給予更為明確的保障。檢察官負有客觀公正義務，既不能偏向偵查，也不應偏向辯方，而是依法獨立作出判斷。為了進一步強化司法人權保障，要全力克服以往存在的“批捕綁架公訴”現象，打破“捕了就得訴，訴了就得判”傳導鏈條，卸下“捕訴一體”后檢察官在捕后是否應當一律起訴問題上可能“自我否定，自我矛盾”的思想枷鎖。其中，最為重要的是從源頭上堅決反對“構罪即捕”的舊觀念，扭轉司法人員的羈押偏好，真正落實《刑事訴訟法》所規定的逮捕條件以及寬嚴相濟刑事司法政策對于“可捕可不捕的，不捕”要求。〔11〕在十余年前進行的一次實證調研中，有學者就發現即使是在“雙向保護”做得較好的未成年人司法領域，公安、檢察人員對于是否具有逮捕必要性的判斷仍然受其自身羈押偏好的影響，而與實質推理、規范等置等法律素養關系不大，犯罪嫌疑人一方提出的符合法律規定的申請取保候審條件并未促使司法人員作出相應改變。參見雷小政：《刑事訴訟法學方法論·導論》（第1 版），北京大學出版社2009 年版，第167-170 頁。一種可以考慮的措施是引入源自德國公法的“比例原則”，在進行審查逮捕時依次考慮適當性、必要性和狹義比例原則，選擇最為符合法律目的、手段最為溫和、手段與所要實現的目標相稱的司法處理方式。〔12〕參見陳景輝：《比例原則的普遍化與基本權利的性質》，載《中國法學》2017 年第5 期。

當然，立法已有規定，理念也已更新以后，相應的配套措施也要及時跟上，使得檢察官能夠放心大膽地不批準逮捕。例如，對于不批準逮捕后取保候審的人員，除了加大預算投入、普遍采取電子監控等技術手段以外，公安機關執行力量（實務中主要是犯罪嫌疑人戶籍地派出所警力）也要同比例增加投入，確保社會面管控力度。如此，檢察官對事實清楚的案件作出相對不捕的決定會更有底氣；對事實不清的案件作出存疑不捕的決定也會更有動力，而不必遷就偵查需要勉強作出批捕決定。根據新近的一次司法統計，在實施“捕訴一體”的某經濟社會發展發達地區，審前羈押率逐年下降，近年來已連續低于50%，〔13〕參見李樂平：《捕訴合一的優勢與實踐價值——以江蘇省無錫市檢察機關捕訴辦案實踐為樣本》，載《人民檢察》2018 年第18 期。這無疑是各方都樂見其成的好事，未來的刑事檢察工作所要做的就是在全國范圍內實現強制措施層面的輕緩化。

第二，推進量刑建議精準化建設，將相對不起訴工作做成精細司法典范。自開展認罪認罰從寬制度試點以來，我國檢察機關對于量刑建議精準化的認識不斷深化，檢察官提出量刑建議正逐步成為司法辦案中的“必選動作”而非改革前的“可選項”。但是與法院的量刑規范化工作相比，檢察實務中確定型建議少、相對確定（幅度型）建議多，附加刑建議精準度不夠等問題不同程度存在，影響了犯罪嫌疑人、被告人、辯護人對于參加這項試點的熱情以及辯方對自身訴訟行為、結果的合理預期，反映出檢察官對于量刑建議權與法院審判權界限的認識還帶有一定模糊性。前段時間，對認罪認罰從寬后又以量刑過重為由上訴的案件，檢察機關能否提出抗訴問題引起廣泛爭議，集中反映了各方對于認罪認罰從寬制度的立法目的、實踐價值、檢法兩家權力性質認識還不統一，其中很重要的一個癥結就是檢察機關量刑建議本身精準化程度還停留在犯罪事實與量刑情節“加加減減”的初級階段，關于量刑的法庭舉證、論證說理、價值闡釋不夠，無法得到法院和辯方的完全認同。下一步，如何借力大數據、人工智能輔助辦案系統提升量刑建議的科學化程度，是檢察機關需要著力破解的技術難題。

與量刑建議工作存在的問題相類似的，盡管檢察機關以法定不起訴制度激活了沉睡已久的《刑法》所規定的正當防衛條款，但是從總體上看，適用相對不起訴制度辦結刑事案件的標準還較為原則、抽象，無法滿足實踐中對常見罪名類案適用不起訴制度的需求，這也是承辦檢察官不愿適用該制度的一個重要原因。據悉，北京、上海等地檢察機關已經在醞釀出臺常見罪名類案的不起訴標準，筆者希望這一改革能夠高起點、嚴要求，讓檢察機關的不起訴權力運行在公開、公正的法治軌道上，使之成為精細司法的典范。

第三，加強刑事訴訟程序內的制約機制，減弱行政化的內部制約環節。“捕訴一體”以后，檢察官手中權力變得更為集中，出于對濫權、怠政的警惕，新型的檢察權制約機制亟待建立。檢察機關辦案模式的改革方向是實行檢察官辦案責任制，即在檢察長的領導下，承辦檢察官對職權范圍內或者經檢察長授權的事項，依法獨立行使決定權，并承擔相應司法責任。以往依靠“三級審批”的內部行政化管理模式實現對辦案質量層層監督的做法，已經被否棄。筆者在調研座談時，注意到有一些檢察官提出，“扶上馬”以后是否還需要“送一程”，對于檢察官所作辦案決定由相關組織、人員按照一定制度渠道予以復核、把關。平心而論，完善司法責任制固然是強化司法人員責任的制度性創新，但絕不意味著落實了司法責任制就什么問題都解決了，實務中屢見不鮮的司法人員職務犯罪現象，尤其是掃黑除惡專項斗爭中暴露出來的司法人員充當“保護傘”問題，嚴重損害了司法作為社會正義最后一道防線的公信力，上述擔心不無道理。不過，檢察委員會、檢察官聯席會議、案件質量評查、檢務督察等檢察機關內部機制已經對辦案決策質量、司法責任落實、廉政風險防控等給予較為周全的保障，〔14〕參見林中明、錢宇文：《上海長寧：出臺“捕訴一體”廉政風險防控機制》，載《檢察日報》2019 年8 月18 日，第1 版。疊床架屋地加設復核把關環節，無疑又走上了變相的“三級審批”老路，殊不足取。在“捕訴一體”的辦案模式下，同一承辦檢察官既審查逮捕又審查起訴“一辦到底”，在強化指控、提升辦案效率的同時，確也存在權力失范失控和濫用等風險問題，筆者以為，對此，應當著力完善偵查機關、當事人復議、復核、申訴制度，創新人民監督員制度，將檢察權的運行過程和結果置于其他公權力主體、訴訟參與人的制約之下，并將此種制約納入法定程序，賦予其程序法上的意義，而非檢察機關內部管理、紀律處分的范疇。

第四，實現專業化建設。近年來，檢察機關加大了專業化建設力度。司法需要專業知識、專業技能，從一般意義上來說，專業化建設無疑是正確和必要的，但本輪改革中的檢察機關“專業化建設”有其特定內涵，那就是按照《刑法》分則章節分別設立業務部門，全面推行“捕訴一體”，以適應當前追究犯罪的實際需要。對于這一“專業化建設”思路，有論者認為案件類型專業化和業務類型專業化都是專業化，“捕訴合一”并不是“專業化”的唯一形式。〔15〕參見萬毅：《檢察權運行的改革調整》，載《中國檢察官》2018 年第8 期。筆者認為，從務實的立場看，“捕訴一體”相較“捕訴分離”更有利于實現類案辦理專業化和職業培訓專業化，內設機構改革以來蓬勃展開的檢察機關“四大檢察”專業化培訓活動便是明證。與此同時，類案辦理專業化不能抹煞業務類型專業化，批捕、起訴、申訴業務的專業化要求各不相同，檢察官需要掌握的相關辦案技能主要是證據規則等程序法內容。因此，對于檢察機關“專業化”建設的較為全面的理解可能是，既要加強批捕、公訴、訴訟監督、申訴等程序法意義上的專業化刑事檢察素養的傳承、提高，又要著力提升刑法專業方面的專業化水準，讓每一個檢察官都成為刑法相應領域的精英化人才。

需要注意的是，“專業化”建設在現行發展階段應當主要聚焦于法學專業領域，而不應盲目追求鋪攤子，在經濟、金融、網絡、環保、知識產權等領域“遍地開花”，要求檢察官成為“一專多能”的“全科”型人才。筆者之所以有此論斷，理由主要有二：一是隨著法學教育的普及和人員迭代，青年法學人才已經成為檢察隊伍的主要組成部分，對于這些有著基本學術訓練的青年法律人來說，提升刑法、刑事訴訟法意義上的檢察工作專業化水準顯然是當務之急，這一點在2018 年修改后的《刑事訴訟法》實施以來檢察機關自偵隊伍建設方面表現得尤為明顯；二是在社會分工日益細化、犯罪智能化程度漸升的時代大背景下，司法人員“半瓶醋”式的跨界“專業化”已經無法滿足司法辦案，尤其是庭審對抗的需要，對于專業性強的案件需要的是實現在該領域內真正的“專業化”，術業有專攻，這在轟動一時的“快播案”第一次庭審中展現得淋漓盡致。為了平衡日常辦案壓力以及新類型、新領域案件辦理需求之間的張力，應當鞏固發展“有專門知識的人” 參與辦案制度〔16〕2012 年《刑事訴訟法》修改時增加了公訴人、當事人和辯護人、訴訟代理人可以申請法庭通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見提出意見的規定。具體參見《刑事訴訟法》第197 條第2 款、第3 款。，按照專業化、公信力等指標推動建立“有專門知識的人”推薦名單庫，吸收環保、稅務等政府主管部門人員擔任特別檢察官助理，將案件涉及領域的專業人員作為檢察辦案的“外腦”，從而實現廣義上的檢察辦案“專業化”，而非檢察人員個體意義上的“專業化”。

從改革歷程上看，“捕訴合一”主要是內設機構和檢察職能合并，“捕訴一體”則指向職能職權集中行使，二者是形式與實質的差別。“捕訴一體”更能體現檢察監督職能作用的聚焦與精準發力。對于新時代檢察工作而言，“做優”刑事檢察不是低水平的重復過往、小修小補，而是大刀闊斧改革后的精密司法、強化監督。