基于危機生命周期理論的城市軌道交通運營應急管理研究

張新源

摘 要：隨著社會經濟不斷發展以及群眾出行習慣的改變，城市軌道交通運營應急管理的責任及面臨的考驗越來越大。因此，城市軌道交通運營應急管理研究，對強化城市軌道交通運營管理、提高城市軌道交通運營質量、推動城市軌道交通運營可持續發展具有重要意義。本文運用危機生命周期等理論基礎，以城市軌道交通運營單位應急管理為研究對象。通過實地考察對城市軌道交通運營單位應急準備、預防、響應和恢復階段的制度建設、人才隊伍建設、應急預案建設和應急流程等進行調查和分析，運用訪談法、比較分析法等研究方法，從內因和外因兩個方面提出對策建議：在應急準備階段，組建科學的應急管理人才培養體系;在應急預防階段，通過改進方式和采用新裝備、新技術使得公共治安防范匹配當前的治安形勢;在應急處置階段，通過機制建設提升應急管理過程質量和效率;在應急恢復階段，通過制度建設和人文關懷填補應急恢復階段的漏洞，完善應急管理過程，提升應急管理水平。

關鍵詞：城市軌道交通;運營管理;應急管理;公共交通

城市軌道交通是一種公共交通方式，為城市居民提供公共客運服務，是城市公共交通的重要組成部分。相較于公交車、BRT等傳統的公共交通來說，城市軌道交通系統具有節能、省地、運量大、無污染或少污染、安全性能高等特點，是一種綠色環保交通體系，被越來越多的城市選擇以發展和完善城市公共交通網絡。中國城市軌道交通協會披露的信息顯示，截至2019年底，中國內地累計有40個城市開通城市軌道交通運營線路6730.27公里，僅2019年當年，中國內地共新增5個城市軌道交通運營城市、共新增運營線路26條，新增運營里程968.77公里，再創歷史新高。

城市軌道交通運營應急事件的與公眾利益，嚴重的突發事件甚至會造成人員傷亡;此外，城市軌道交通應急事件管理成效直接關系到公共交通的秩序的好壞，甚至對社會公共秩序產生影響。

城市軌道交通運營突發事件管理是城市軌道交通運營管理的重要組成部分。城市軌道交通運營管理既包含對人的行為的管理，又包含對設備的管理和對運營組織的管理，近年來，隨著外部環境的變化，城市軌道交通運營管理還包括公共安全管理和公共衛生管理等內容。

危機管理的生命周期理論不同于短期的危機應對，而更傾向于一種過程，是對危機整個成長周期的長期關注，它關注著突發事件從潛藏、發展、爆發、減弱到恢復的全過程，每個階段具有不同的特征，應急管理應該針對不同階段的特征有針對性地采取措施進行管理。管理學者斯蒂文·芬克提出了生命周期理論，將危機的生命周期分為四個階段，即危機征兆期、危機突發期、持續影響期和危機痊愈期?，F階段，城市軌道交通運營應急管理各個階段包括以下管理方面：

1.應急準備階段需要開展人、財、物和預案準備。人員的準備包括應急管理人才和應急搶險隊伍。按照國家法律要求，應急管理的資金和物資應當予以保證并充分?！秶页鞘熊壍澜煌ㄟ\營突發事件應急預案》中規定了應急預案框架、種類和內容。

2.應急預防階段主要開展應急防范、應急預案演練、應急措施準備等內容。應急防范以對風險點的管理的形式推進。《城市軌道交通運營突發事件應急演練管理辦法》對應急預案演練的頻次、內容提出了明確要求，對于大客流引發的突發事件，在國家標準《城市軌道交通客流預測規范》中對客流預測的科學性、合理性給予了指導。

3.應急處置階段包含突發事件應對、聯動、處置和信息匯報。關于信息上報的要求在《安全生產法》和《城市軌道交通運營險性事件信息報告與分析管理辦法》中，對上報時限、內容、程序等做出了要求。突發事件應對和處置根據突發事件特點的不同而有所區分。

4.應急恢復階段包括事故事件調查、人員恢復、設備和環境恢復、善后處置和保險理賠等。受損不嚴重的設備恢復以城市軌道交通運營單位的故障修復規程為指導，受損嚴重的設備可以采取更換或其他的方式恢復。保險理賠等由運營單位和受損方根據商業保險條款進行索賠、理賠。

城市軌道交通運營應急管理的流程遵循危機生命周期理論的發展規律，基于該理論，筆者建議從以下幾個方面進行完善或優化，以期提升應急管理水平：

1.在應急準備階段，應急資金和物資的投入要結合運營線路的特點和風險情況，有針對性地準備。應急預案的編制要力求準確、實用和富有操作性，尤其是在對上和對下銜接方面，要有科學的分級，組織流程順暢。除此之外，近年來，應急管理人才的短缺是對提升應急管理水平的掣肘，城市軌道交通運營管理單位應當適時地組建科學的應急管理人才培養體系，在制定應急管理人才制度時，要充分考慮應急管理人才組織架構、來源途徑、培養過程、發展通道以及考核標準;在應急管理人才的組織架構方面，運營管理單位要設定科學的層級。運營管理單位還應該科學規劃應急管理人才內部培養過程，詳細規劃培養方式、培養周期、課程設置和標準化教材編寫，形成一套適合于自身情況的運營應急管理人才培養方式。

2.在應急預防階段，多管齊下應對日益嚴峻的公共治安風險顯得尤為重要。城市軌道交通運營單位在可以研究推進分類安檢，思考創建信息共享機制。公共治安安全的防范涉及到多個部門，如公安部門、信訪部門、國安、社區等多個管理部門或組織，如果這些部門的關鍵數據和敏感信息能夠共享，對敏感人員進行識別和分類，有針對性地預防，將會對公共治安安全防范形式帶來信息化的變革。城市軌道交通的安全防范技術和裝備應該隨著乘客攜帶違禁物品的變化而更新、迭代。傳統的違禁物品是管制刀具，X光機可以對管制刀具進行感應識別和輪廓描述?，F階段的公共治安安全防范形勢有所變化，高風險乘客所攜帶的違禁物品也有所變化，從管制刀具向固體、液體、氣體等多形態發展，客觀上對軌道交通運營安全檢查的技術和設備提出了研究和進步的要求。

3.在應急處置階段，通過“社會共治機制”，爭取多方資源幫助。引入“社會共治機制”它有利于充分發掘、發揮社會力量，在車站大客流應急處置、安全文明乘車和綜合環境治理等方面，與市民、與政府組織和非政府組織的深入互動。通過引導公眾參與，能夠提高乘客乘坐地鐵的公共安全意識;通過吸收乘客和組織參與志愿服務活動，共建“文明安全地鐵”;通過與相關組織建立聯系，既能激發組織活力，又促進資源共享和優勢互補。城市軌道交通運營單位還可以通過“應急救援聯動機制”，提升應急處置效率?！皯本仍搫訖C制”是城市軌道交通運營單位在應急處置階段調動各方支援和救援力量的重要機制，城市軌道交通運營管理單位應當強化各類應急救援力量的聯動，只有內部的應急救援隊伍是不全面、不合理的。“應急救援聯動機制”要引入外聯機制，當面對僅憑運營單位自身力量難以應對的突發事件時，應對及時報請上級部門，建立集團級別，甚至是市級應急聯動機制，建立集團級別甚至是市級層面的應急救援隊伍。

4.在應急恢復階段的內容既繁雜又重要，可以分為事故調查、環境恢復、后勤保障和善后四個方面，關系到運營條件的恢復狀況、事故調查及經驗、教訓的汲取情況，關系到應急恢復是否有序、高效，甚至關系到運營單位的社會責任和社會形象。應急恢復階段得以有序、高效開展的基礎是明晰的職責。城市軌道交通運營單位應當根據內容和部門職能，明確應急恢復階段各部門的職責，并寫入單位規章制度進行發布。事故的調查在國家法律規定的程序下進行，查明原因，查清影響，分析責任，制定恢復措施和后續防范措施，擬定處理決定。環境恢復包括設備設施恢復和場所環境恢復，設備設施的恢復職責應該由運營管理單位中相關設備設施管理部門承擔，對于造成重大環境影響的場所環境恢復，運營管理單位還應當請求環保管理部門和專業機構支援。后勤部門還應做好應急人員的出行交通，用餐、住宿后勤保障，必要時還會有電視電話會議、視頻會議、會務準備等。對于未產生人員傷亡后果的突發事件的善后工作可以由設備設施、場所環境恢復部門兼任，傷亡人員的善后工作應當成立專門的善后工作組織，該組織可以由黨、政、工、團和應急管理部門人員組成對受傷人員的救助，對傷亡人員家屬的安慰撫恤，幫助受傷人員身體康復。

城市軌道交通運營應急管理緊緊圍繞“以人為本、保障暢通”為目標，要立足軌道交通發展規模、發展趨勢，立足于應急管理的全過程，從制度化、規范化和科技化入手，不斷在應急管理人才體系、公共治安安全防范、應急聯動機制和應急恢復管理上下功夫，完善機制、補全規章、建立體系，著力提升城市軌道交通運營應急管理水平，才能適應未來城市軌道交通運營應急管理形勢不斷發展、變化的需要。

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