六盤水“三變”改革實踐中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探討

(六盤水市自然資源局 貴州 六盤水 553000)

六盤水“三變”改革是“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的簡稱?！百Y源變資產(chǎn)”是指村集體以集體土地、森林、草地、荒山、灘涂、水域等自然資源性資產(chǎn)和房屋、建設(shè)用地(物)、基礎(chǔ)設(shè)施等可經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)，通過合同或者協(xié)議方式，投資入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利?！百Y金變股金”是指以各級財政投入到農(nóng)村的發(fā)展類、扶持類資金等(補貼類、救濟類、應(yīng)急類資金除外)，在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，量化為村集體或農(nóng)民持有的資金，通過合同或者協(xié)議方式，投資入股經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利。“農(nóng)民變股東”是指農(nóng)民自愿以自有耕地、林地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)，以及資金(物)、技術(shù)等，通過合同或者協(xié)議方式，投資入股經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利。截至2018年底，六盤水共有197.19萬畝承包地、40.8萬畝集體土地入股，整合114.02億元資金參與“三變”改革，54.74萬戶農(nóng)戶入股變?yōu)楣蓶|，入股受益農(nóng)民181.92萬人，貧困發(fā)生率由2013年的23.3%降低至3.74%[1]。

一、六盤水“三變”改革的背景

(一)零星破碎的耕地與脆弱的生態(tài)環(huán)境

1982年中共中央轉(zhuǎn)批《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，正式確立了家庭年產(chǎn)承包責(zé)任制，通過多年鞏固和完善，逐步實現(xiàn)了土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，即“兩權(quán)”分離。一方面家庭年產(chǎn)承包責(zé)任制極大的刺激了農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，用有限的土地去生產(chǎn)不同的農(nóng)產(chǎn)品，以滿足生活中不同的需要，使廣大農(nóng)村地區(qū)迅速摘掉了“貧困帽”，走上富裕的道路[2]。另一方面，家庭年產(chǎn)承包責(zé)任制也使得我國耕地碎片化嚴(yán)重，據(jù)相關(guān)研究，我國1999年戶均承包土地面積7.95畝，戶均地塊數(shù)量6.1塊，平均地塊大小1.305畝[3]。

六盤水市地處于貴州西部烏蒙山區(qū)，作為典型的喀斯特山區(qū)，六盤水山高坡陡、生態(tài)脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件十分惡劣，石漠化土地占國有土地面積的32%，水土流失面積占國土面積的52%，463.46萬畝耕地中，25度以上的坡耕地占47%，耕地零碎問題尤為嚴(yán)重，是貴州省“地?zé)o三尺平、人無三分銀”的典型代表[4]。此外，耕地還存在生產(chǎn)力低下、土壤質(zhì)量差、低產(chǎn)耕地比例大等問題[5]。

(二)農(nóng)村土地的閑置與“兩字老鼠”

農(nóng)村土地主要用途為傳統(tǒng)的種植和養(yǎng)殖，收益比例非常低。相比之下，隨著國內(nèi)經(jīng)濟快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展推進(jìn)，城市中出現(xiàn)了大量勞動力缺口且提供了更高的經(jīng)濟收入，農(nóng)民大批涌入城市，農(nóng)民逐步降低了對土地的生產(chǎn)依賴。從而導(dǎo)致出現(xiàn)一個殘酷的現(xiàn)象：農(nóng)民在農(nóng)村蓋的房子被老鼠住，自己在城市住的是老鼠住的房子[6]。這個現(xiàn)象一方面生動的詮釋出我國農(nóng)村土地大面積閑置的事實。另一方面，詮釋了農(nóng)民尷尬的雙重身份，一是作為勞動者提供者在城市中提供勞動力，二是農(nóng)民工依舊是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)的所有者。而作為城市中的勞動者可以掙到錢，帶來工資性收入；反之作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)的所有者身份，卻沒有帶來任何資產(chǎn)性收入[7]。

(三)尊重農(nóng)民意愿與“三權(quán)分置”

隨著農(nóng)村人口因?qū)ι畹拿篮眯枨蟮匠鞘兄袆趧?，耕地撂荒的情況日益嚴(yán)重，部分農(nóng)民主動將閑置的耕地通過轉(zhuǎn)包、代耕、出租等形式流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，使得土地的承包主體與經(jīng)營主體出現(xiàn)分離，從而農(nóng)村土地呈現(xiàn)出的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”狀態(tài)。由此可見，“三權(quán)分置”其實是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是農(nóng)民的自主自愿選擇的結(jié)果?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，不是農(nóng)業(yè)問題，如果單純的發(fā)展農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致大量農(nóng)民失地失業(yè)失權(quán)[8]，為了順應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的趨勢和農(nóng)戶保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，2014年中央一號文件中指出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”?！叭龣?quán)分置”制度實施，一方面使得放活的經(jīng)營權(quán)為土地資源二次配置創(chuàng)造了空間，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，解決“誰來種地”的問題；另一方面通過租地、入股等方式為土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的集中創(chuàng)造了可能，在堅持農(nóng)村土地集體所有、維護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造條件，解決“怎么種地”的問題[9]。

(四)鄉(xiāng)愁與“3155”工程

兩千多年的農(nóng)耕文化使得土地成為中國人最賴以生存的生產(chǎn)資料，也造就了中國人特殊的土地情結(jié)和與眾不同的鄉(xiāng)愁。2012年，第三屆全國十佳農(nóng)民陶正學(xué)帶上億萬身家回到普古鄉(xiāng)開始創(chuàng)業(yè)，察覺到故鄉(xiāng)窮是因為“資源散、資金散、思路散”，必須要找條紐帶把村里有限的“山、水、地、人、錢”串起來，并開始逐步探索農(nóng)村產(chǎn)業(yè)“股份制”改革，將家鄉(xiāng)分散的資源串起來，成功開發(fā)建設(shè)了娘娘山高原濕地生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)[10]。娘娘山高原濕地生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)“股份制”改革的成功，引起了六盤水市決策層的關(guān)注，在全面總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，六盤水在2014年脫貧攻堅中全面推行“三變”改革，并利用喀斯特山區(qū)特色的農(nóng)業(yè)資源稟賦，因地制宜、科學(xué)謀劃，全面實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“3155工程”，即全市發(fā)展獼猴桃100萬畝、茶葉100萬畝、核桃為主的干果100萬畝；種植商品蔬菜50萬畝、中藥材(含紅豆杉)50萬畝、刺梨(含特色經(jīng)果)50萬畝、油茶(含花卉、苗圃)50萬畝、草食畜牧業(yè)50萬畝?！?155工程”是六盤水主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目框架，是將“山、水、地、人、錢”串起來一項政策紐帶，與“三變”改革相輔相成，為六盤水農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了有力的政策支撐。

二、六盤水“三變”改革實踐與土地流轉(zhuǎn)

(一)土地流轉(zhuǎn)的定義

土地流轉(zhuǎn)的正式概念最早由《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》(國發(fā)〔1995〕7號)提出，即“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延續(xù)和發(fā)展，應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地”。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》則規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，也可以依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

由此，土地流轉(zhuǎn)是指在不改變農(nóng)村土地用途的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營權(quán)人以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股等方式將自己擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給承包方。在“三權(quán)分置”狀態(tài)下，土地流轉(zhuǎn)可分為兩種形式：一是完全流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；二是保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

(二)六盤水“三變”改革實踐中的土地流轉(zhuǎn)

六盤水市“三變”改革實踐中土地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的集中化和股份化，主要體現(xiàn)在“資源變資產(chǎn)”和“農(nóng)民變股東”過程中，即堅守農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條紅線的前提下，在對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃(如3155工程)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)經(jīng)營主體(龍頭企業(yè))或自主發(fā)展經(jīng)營主體(專業(yè)合作社)，通過“資源變資產(chǎn)”和“農(nóng)民變股東”把農(nóng)村集體和農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)到經(jīng)營主體，而分散的土地承包權(quán)仍然保留在村集體和農(nóng)民的手中。

三、六盤水“三變”改革的土地流轉(zhuǎn)的意義

(一)解決土地零碎化問題，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社通過“三變”改革，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目為載體，采取科學(xué)手段對不同類別土質(zhì)的土地進(jìn)行分類整合，因地制宜、差別使用，實現(xiàn)“小塊變大塊、多塊變一塊”和土地經(jīng)營權(quán)的集中。不僅解決了土地零碎化問題，而且將小地塊之間的農(nóng)用小路、溝壑等整理成可利用的農(nóng)用地，提高了土地的利用率。另一方面，龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社的經(jīng)營管理相對專業(yè)和規(guī)范，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問題；有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械作業(yè)，解決農(nóng)業(yè)機械運作成本高的問題；有利于對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量控制，解決小生產(chǎn)與大市場問題。

(二)增加村集體與農(nóng)民的資產(chǎn)性收入

根據(jù)《資本論》，資本積累將導(dǎo)致資本家的財富積累和無產(chǎn)者的貧困積累，進(jìn)而出現(xiàn)兩極分化。六盤水“三變”改革是在對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的前提下，將分散的土地經(jīng)營權(quán)通過入股的方式流入經(jīng)營主體，確保土地承包權(quán)始終在村集體和農(nóng)民手中，經(jīng)營權(quán)則以股權(quán)的形式繼續(xù)存在，土地承包經(jīng)營權(quán)始終是農(nóng)民和村集體增收致富的資本。土地經(jīng)營權(quán)的股份化一方面壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟，農(nóng)村集體經(jīng)濟能夠依靠集體的力量，為農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)與完善提供資金來源；另一方面可以兜底民生、避免極端貧困，因病致貧、因老致貧等的農(nóng)民能夠通過經(jīng)營權(quán)的股權(quán)量化共享農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展成果，享受社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利。

(三)解放農(nóng)村勞動力與培育職業(yè)農(nóng)民

土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)入股賦予農(nóng)民“股東”的身份，農(nóng)民思想觀念也開始逐步“流轉(zhuǎn)”，相當(dāng)一部分農(nóng)民開始擺脫千百年來形成的“面朝黃土背長天”小農(nóng)經(jīng)濟思想束縛，從“為了生活”逐步向“改善生活”轉(zhuǎn)變，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入股后，農(nóng)村的勞動力可以得到根本性的解放，騰出更多精力向其他方向發(fā)展，降低了農(nóng)民自我發(fā)展的機會成本，為農(nóng)民改善自我的生活條件和實現(xiàn)自我夢想創(chuàng)造更多的機會。在土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民的就業(yè)方式更加豐富，農(nóng)民不需要再為了生存而操心，可以選擇就地在家門口就業(yè)繼續(xù)當(dāng)農(nóng)民，也可以選擇就地創(chuàng)業(yè)、外出務(wù)工等其他多種形式的勞動創(chuàng)造財富。

四、結(jié)語

“三變”改革實踐是在農(nóng)民的自主選擇的基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)推進(jìn)的結(jié)果，是農(nóng)村土地利用關(guān)系轉(zhuǎn)換、提高土地利用效率的有效形式，可以在確保村集體與農(nóng)民利益不受損、土地用途不改變的條件下有序推進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。但是在具體實施過程中，也存在土地經(jīng)營權(quán)入股后保值容易增值難、經(jīng)營權(quán)入股量化評估以及經(jīng)營虧損退出機制不健全等系列問題，如何鞏固和完善土地流轉(zhuǎn)的形式，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)形成合理的流動仍然是需要進(jìn)一步完善的問題。