論環境法中的公眾參與制度

(蘭州大學法學院 甘肅 蘭州 730030)

一、環境公眾參與制度概述

環境法中所規定的公眾參與制度，是通過法律的明文規定，為社會公眾參與環境保護立法、環境保護決策提供有效途徑，以及當環境權益受到侵害時為公眾提供救濟與保護的一種制度。在某種程度上可以將環境公眾參與制度理解為對公眾參與環境保護的激勵。環境決策與社會公眾息息相關，決策前期通過政府信息公開使得公眾了解項目進展，及時發現環境決策中存在的問題，既有利于提高決策的可接受度，也有助于群策群力，集中社會公眾的智慧，提高決策的科學性。環境法中公眾參與制度的存在有助于激勵社會公眾參與環境保護，減少公眾在參與環境保護過程中的盲目性，提高公眾參與的水平，有利于環境決策的實施。

二、我國環境法中公眾參與制度發展現狀

環境公眾參與制度立法現狀。雖然我國在環境公眾參與制度的相關研究起步較晚，但是散見于憲法、環保法及單行法、政策性環保文件中有關公眾參與制度的有關規定也表明制度層面已經在逐漸彌補該項制度的缺失與不足。憲法規定了人民有參與管理國家政治、經濟、文化與社會事務的權利。環境決策會影響經濟發展，憲法為公眾參與環境決策提供有力依據。新《環保法》《環境影響評價法》《環境保護公眾參與辦法》《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》等法律文件也從多角度規定了對公眾參與環境保護的保護，以及公眾參與環保的途徑。環境法中公眾參與制度的理論發展，有利于激發社會公眾參與環境保護的動力與熱情。制度層面的完善發展是否就能保證公眾真正參與到環境保護中呢？顯然不能。在環境公眾參與制度實踐層面，隨著經濟發展生活富足，越來越多的人愿意關注并參與到環境保護中，但是以環境群體性事件為代表的“鄰避”現象反映出的現實阻力使社會公眾望而卻步。此外，借助于社交媒體網絡的發展，社會輿論也會影響社會公眾的判斷，輿論的過度發酵也會激化矛盾，引發群體性環境保護事件。

三、我國環境法中公眾參與制度問題分析

公眾參與動力不足。公眾參與環境保護很大一部分原因是既有的環境決策與其自身利益有關，也就是說絕大多數情況下自身利益可預見會受到影響的情況下才會使得公眾參與到環境保護中。個人利益與公共利益之間的沖突或許可以看做是公眾參與社會保護的原動力。沖突發生時，社會公眾更傾向于選擇自身利益。宏觀層面來看環境決策是為了使社會公眾受益，但是微觀層面來講，具體環境決策所帶來的環境利益與公眾所接收到的物質利益往往不一致，在這種情況下只要能滿足公眾的物質利益需求，其參與環境保護的動力就會削弱。在缺乏預防與約束機制的情況下，難以避免的是社會公眾會傾向于將天平向自身利益方傾斜，弱化甚至忽視環境公共利益。此外，就實踐情況來看，大多數情況下公眾參與環境決策是因為自身利益已經明顯被波及，即環境決策已經產生影響。實踐反映出的問題表明環境法中的公眾參與制度所規定的事前參與沒有發揮真正的作用，參與階段的滯后不僅是對環境資源的浪費而且還會對生態環境造成難以挽回的損失。

環境信息公開問題。公眾參與環境保護的前提是其有獲得環境信息的途徑和方法。如果連獲取環境信息的渠道都沒有，又何談公眾參與呢？此外就是環境信息公開的真實性問題。環境信息的真實性，透明性是公眾參與有效性的保障。現實中不免存在為了追求巨大的經濟利益而采取規避不利環境信息，發布虛假環境信息等影響信息公開真實性的做法。當前制度層面所規定的企業需要公開的信息中只有排放污染物的總排放量是必須公開的信息，信息范圍十分狹窄，環境信息公開制度中概括性規定的存在，也給利益相關人以可乘之機。本文認為這一方面也是當前環境公眾參與制度應該考慮的問題。

四、我國環境公眾參與制度的完善

優化環境公眾參與的法治環境。首先，規范環境公眾參與的程序和內容。用程序正義保障實體正義的實現。對公眾參與環境保護的范圍及類別進行明確規定，公眾采取怎樣的措施具體參與環境保護都應有明確的規范要求。其次，環境信息公開制度應進一步完善。政府和企業應該根據相關法律規范承擔應有的責任保證公眾環境知情權的行使。保證公眾參與到環境決策的全過程而不僅僅是某一個環節。公眾只有知悉環境信息才能參與環境保護，也就能有的放矢提出相應的意見和建議，采取必要的措施。最后，環境公眾參與主體問題。將環境參與的主體限定在與參與事項有利害關系的范圍內，利害關系的存在會使得參與主體積極對待環境事件，也有利于提高環境公眾參與制度在具體實踐過程中有效性的發揮。環境參與主體的廣泛性也值得關注。此處的廣泛性不僅僅指數量上的廣泛，還包括環境參與人員構成的廣泛，可以將年齡結構、性別差異、職業劃分等都可以作為指標納入考慮的范圍之內。良好的法治環境的建立，是公眾參與環境保護的基礎。

搭建環境保護公眾參與平臺。環境問題以及環境利益有其特殊性，主體多元化的環境治理模式可以在調動公眾參與環境保護積極性的同時，緩解傳統政府環境治理模式的壓力。固有觀念將企業和政府看做是環境保護的主體，減少排放與加強監管相結合即可以實現環境保護的目標。但是實踐已表明該種觀點存在不可取之處。長期以來以政府為主體的環境保護模式已經反映出很大程度上的政府失靈問題。多元化的主體環境治理模式勢在必行，通過公眾的廣泛參與彌補政府監管的缺陷，也能夠滿足環境問題的特殊性要求。為公眾參與環境保護搭建體制機制平臺，調動公眾參與環境保護的積極性。

完善環境公眾參與的保障機制。公眾參與環境保護的過程中如果利益受損，應當為其提供救濟途徑。首先，對有關單位應該主動公開以及經公眾申請可以公開的環境信息進行明晰界定，明確各方的具體責任。其次，完善相關司法解釋用于規制相關單位的行為。有關單位對于公眾參與的意見和建議置之不理，應向公眾說明原因和理由，若不能給出合理解釋，則應該明確要求其承擔相應的法律責任，而不能免于處罰。最后，允許公眾通過司法訴訟的途徑維護其參與環境保護的權利。完善保障機制，讓公眾參與環境保護無后顧之憂。

總之，在完善環境影響公眾參與制度上，源頭上的治理和控制是十分必要的，結合我國的國情有針對性的將環境公眾參與制度落到實處。完善環境信息公開制度，使得公眾能夠有渠道獲知環境信息，進而提高參與環境保護的積極性。無救濟無權利，通過司法保障機制的完善使環境公眾參與制度能夠順利進行。