民辦幼兒園教師隊伍治理研究

王燮辭

（四川文理學院 教師教育學院，四川 達州635000）

改革開放四十二年來，尤其是國務院為解決“入園難、入園貴”問題而推動的學前教育三年行動計劃已經進入第三輪，我國學前教育服務機構、教師數量、入園兒童人數、兒童入園率均大幅度增加。截止2019年12月，我國共有幼兒園26.67萬所，在園幼兒4656.42萬人，幼兒園專任教師258.14萬人，其中民辦幼兒園16.58萬所，在園幼兒達2639.78萬人，民辦幼兒園專任教師人數達160.89萬人，民辦幼兒園總數占全國幼兒園總數的62.90%。［1］在我國，民辦幼兒教育的規模大、份量重，在整個學前教育體系中占有非常重要的地位。但一方面多年來我國民辦幼兒教育發展相對滯后，民辦園教師隊伍還存在諸如教師數量不足、師幼比不合理、教師流動頻繁等一些問題；另一方面，社會和家長對學前教育的需求漸漸由解決入園難問題轉向追求高質量問題。這兩者都需要通過對民辦幼兒教師隊伍進行科學治理以解決提高民辦幼兒辦園質量的關鍵問題。研究民辦幼兒園教師隊伍治理的邏輯起點，厘清民辦幼兒園教師隊伍治理應當解決的主要問題，明確民辦幼兒園教師隊伍治理的路徑選擇，對建設一支符合幼兒園、社會和家長需求的高水平的民辦幼兒教師隊伍，全面提升我國幼兒教師教育質量有重要意義，也正是深化學前教育改革、規范學前教育發展應有之義。

一、民辦幼兒園教師隊伍治理的邏輯起點

（一）民辦幼兒教師隊伍治理是我國學前教育目標基本訴求。

高質量的學前教育是教育起點公平的基本特征。［2］我國學前教育目標的基本訴求之一就是要追求教育的起點公平，而且是有質量的起點公平。無論從2019年我國民辦幼兒園占全國幼兒園總數的比例（62.90%，部分地區甚至達到90%）來看，還是從我國民辦幼兒園教師占全國幼兒園專任教師比例（62.09%）來看，民辦幼兒園和民辦幼兒教師都不容置疑地是我國學前教育不可忽視的重要組成部分的，絕不能忽視我國民辦幼兒園教師隊伍建設。只有通過清晰認識影響民辦幼兒園教師隊伍建設的關鍵問題，解決影響民辦幼兒教育發展的核心問題——教師隊伍建設問題，才有可能保證我國廣覆蓋、?；A、有質量的學前教育目標達成，確保教育的起點公平。

（二）民辦幼兒園教師隊伍治理是國家學前教育教師隊伍建設的基本要求。

2012年9月，人力資源和社會保障部發布了《關于加強幼兒教師隊伍建設的意見》，其中明確指出“到2020年，形成一支熱愛兒童、師德高尚、業務精良、結構合理的幼兒園教師隊伍”；［3］隨后教育部頒布的《幼兒園教師專業標準（試行）》，提出了“幼兒為本、師德為先、能力為重、終身學習”合格幼兒教師專業標準四項基本要求，［4］都明確了我國幼兒教師隊伍建設的基本目標，也表明了幼兒教師隊伍建設是我國學前教育改革重要一環。就目前我國的教育國情看，國家鼓勵民間或個人資本規范投入學前教育領域，民辦幼兒園教師隊伍在很長一段時間內都將是我國幼兒教師隊伍重要的組成部分。對民辦幼兒園教師隊伍進行科學治理，是我國整體學前教育教師隊伍建設的重要一方面。

（三）民辦幼兒教師隊伍治理是解決我國民辦幼兒園教師隊伍存在問題的需要。

從大量文獻研究結果來看，我國民辦幼兒園教師隊伍存在總體數量不足、專業水平偏低、教師自我身份認同偏低、缺乏專業自信、教師流動性太大、教師工作壓力大等問題，［5］54［6］115［7］21部分民辦幼兒教師缺乏教育情懷、缺乏正確教育理念與方法、服務行為有偏差。［8］從影響民辦幼兒園教師隊伍建設的外在因素來看，存在政府投入民辦幼兒園教師隊伍建設資金嚴重不足，［5］55配套政策不到位，辦園者過分追求經濟效益忽視教師隊伍治理等問題。只有這些問題得到良好解決，我國民辦幼兒教師隊伍治理才能取得好的效果。

（四）民辦幼兒教師隊伍治理更能發揮多主體協同作用促進民辦幼兒教師隊伍建設。

民辦幼兒教師隊伍治理與傳統的民辦幼兒教師隊伍管理的邏輯起點有差別。幼兒教師隊伍管理更強調自上而下的政府單一主體教師隊伍建設策略，強調科層決策的效用，但往往科層復雜，運行成本較高，尤其是教師往往置身事外，不是活動主體，只是被動服從，導致教師主體意識差，自我發展動機缺乏。民辦幼兒教師隊伍治理是一個多元主體參與、平等互動的過程。既強調政府、教育主管部門的政策引領、激勵，也強調社會營造良好環境、提供支持，也強調幼兒教師發揮自身主動性積極性，主動參與。幼兒教師隊伍治理使幼兒教師隊伍建設由垂直方式向扁平方式轉變，發揮社會、政府、幼兒教師多主體主觀能動作用，更能推動幼兒教師隊伍建設。

二、民辦幼兒園教師隊伍治理的問題指向

（一）民辦幼兒園教師總量不足、學歷普遍偏低、專業素養較差。［6］115

改革開放42年來，我國幼兒教師隊伍建設取得了巨大成績，但幼兒園專任教師總量仍然嚴重不足。國家統計數據顯示：2019年全國民辦幼兒園在園孩子2639.78萬人，專任教師160.89萬人［7］18，師幼比為1:16.41，遠遠超出國家標準（全日制幼兒園師幼比應為1:5-1:7，半日制幼兒園師幼比應為1:8-1:10）。如果按照師幼比1:8計算，民辦幼兒園專任教師缺口達169.08萬人。鄧澤軍、郭莉對成都市民辦幼兒教師進行研究，發現成都市民辦幼兒教師學歷為中專、中師及高中者共占55.9%，教師中無職稱者占69.8%，高、中級職稱者占20.1%。［6］115胥興春等研究發現民辦幼兒教師高中以下學歷占30%，很多教師不具備教師資格。［9］胡瑩調查發現民辦幼兒園教師高中（中專）學歷教師以下占27.5%。［7］5為解決我國幼兒教師的總量不足問題，近年來許多學前教師培養機構急劇擴招，一些并不具備辦學基本條件的機構也大量招收初中起點，三年制中?；蛭迥曛茖？茖W前教育學生，其教學設施設備差、嚴重缺乏合格師資、教學資源嚴重不足、教學管理不規范，教學質量相對低下。培養的畢業生即便沒有幼兒教師資格證書往往也能進入低端民辦幼兒園，這些畢業生的專業水平大多不適應現代學前教育基本需要。正因為民辦幼兒園教師總量不足、學歷偏低、專業素養較差，就直接導致了民辦園辦園質量相對較差，甚至二者產生惡性循環。

（二）民辦幼兒教師身份認同偏低、缺乏專業自信。

基于民辦幼兒園特別是低端民辦幼兒園自身管理、辦園質量較差原因，導致教師往往被貼上“能力欠缺”的標簽，民辦幼兒教師作為“專業技術人員”的身份認同偏低，難以獲得較高的自我認同度，也就導致缺乏足夠的專業自信。楊曉萍等的研究發現，民辦幼兒教師身份認同偏低的原因在于專業身份意識迷茫、社會意識自我對個體意識自我壓抑以及政府對民辦幼兒教師專業化身份忽略。［10］一些民辦幼兒教師對自己的職業角色認識模糊，對自己的工作職責理解不到位，專業發展主體性不強，對學習和發展的目標模糊；有的對于自己的專業發展沒有合理規劃和科學安排，追風似的圍繞社會熱點或者為獲得更大經濟利益而學習；還有一部分是滿足于現狀，不思進取，缺乏專業化發展的動機和情意。民辦幼兒教師隊伍治理，可以通過多種途徑提升其職業角色認識，更主動地自我成長，促進其專業和自我身份認同，增強其專業自信。

（三）民辦幼兒教師收入偏低、生存狀態較差。［11］32

《中華人民共和國民辦教育促進法》明確規定“民辦學校教師與公辦學校教師具有同等法律地位”“民辦學校教職工依法享有公辦學校教職工同等權利”，但現實狀況不容樂觀。秦旭芳等對事業單位辦園、企業辦園、部隊辦園及公民個人辦園教師生存狀態進行比較研究發現，公民個人辦園（民辦幼兒園）教師的生存狀態最差,特別是其社會地位低、工作環境差工作量大、待遇最低、自我實現狀況低。［11］32鄧澤軍、郭莉在成都市的研究發現，民辦幼兒教師月總收入在3000元以下的占92.9%，其中41.7%的教師月總收入在2000元以下。［6］123林娜對福建省沿海、中部、山區普惠性民辦幼兒園教師月收入進行調查，月總收入在3000元以下者占78.3%。［12］民辦幼兒教師收入低，直接影響其專業學習和發展，直接影響其購房、休閑、子女教育等，導致其生活幸福感降低，生活滿意度下降，生存狀態較差。

（四）民辦幼兒教師的流動更多處于不合理狀態。［7］24幼兒教師的合理流動本身是有利于教師隊伍更新，有利于教師與職業的匹配，也有利于教師的專業發展，但現實狀況下的民辦幼兒教師流動卻呈現出諸多問題。因為民辦幼兒園教師身份認同低，職業幸福感低，待遇差，所以民辦幼兒園教師隊伍穩定性差，流動性極大。［11］33胡瑩的研究表明，民辦幼兒園教師流動頻繁，隨意性明顯，多從民辦園流向公辦園，從經濟落后地區流向經濟發達地區，或干脆流出教育系統。［7］28民辦幼兒教師的不合理流動往往使師資力量薄弱的幼兒園經常處于缺乏合格教師的狀態，其辦園質量似乎也一直難以得到提升，而師資力量較強的幼兒園則辦園質量更好，更容易步入良性循環的軌道。

（五）民辦幼兒教師工作壓力大，身心健康狀態不樂觀。［13］386王燮辭對幼兒教師心理健康狀況進行調查發現，幼兒教師在軀體化、焦慮、恐怖、精神病性四項得分具有統計學意義，其心理健康問題從得分高低排列前四位依次是強迫、人際關系敏感、焦慮、抑郁。［13］387左瑞勇、范會勇相關研究認為民辦幼兒教師在強迫、人際關系敏感、偏執、精神病性等因子得分上均顯著高于公辦幼兒園教師。［14］17［15］16相關研究結果表明，民辦幼兒園教師每天工作時間一般在10小時以上且經常加班，工作內容多，工作對象復雜，安全責任大，有60%以上民辦幼兒教師認為其工作壓力大。［14］27

三、民辦幼兒園教師隊伍治理路徑選擇

民辦幼兒教師隊伍治理強調從外部和內部兩方面途徑綜合施策。外部主要是從政府、社會、幼兒園管理者出發，內部主要是從民辦幼兒教師自身出發，發揮多主體主動性積極性，相互協調，共同施策，實現我國幼兒教師隊伍建設的基本目標。

（一）民辦幼兒教師隊伍的外部治理

1.學前教育立法，以法律保障民辦幼兒教師的合法權益

習總書記在2017年12月明確批示“加快學前教育立法進程……”。民辦幼兒教師隊伍治理面臨的系列問題實際上與我國沒有《學前教育法》密切相關。學前教育國家立法，首先要明確學前教育在我國教育體系中的法律地位，強調優先保障學前教育基礎性、公益性。第二，要解決制約當前學前教育事業發展，制約民辦學前教育發展的諸多問題。通過立法，確定民辦學前教育管理體制與機構及其權力劃分，制定民辦學前教育管理與質量標準，確?！笆〗y籌、以縣為主”財政投入體制和保障體制在民辦學前教育機構的順利運行，建立健全民辦學前教育督導評估與問責制度等。第三，通過立法保障民辦幼兒教師職業權力和義務、保障其合法地位與收入、保障其晉級晉升、專業發展與業余生活，從而有效地保障民辦幼兒教師的合法權益。

2.保證學前教育師資的數量，提升學前教育專業人才培養質量

2017年，我國開設學前教育專業的本科院校有20所，獨立的幼兒師范?？茖W校37所，開設學前教育專業教學點的高職院校超過500個。［16］［17］但部分學前教育師資培養機構雖然有相應的資質，但培養質量卻不敢恭維。它們招收初中畢業起點學生，缺乏專業教師，缺乏相應設施設備，教學管理不規范，畢業生即便沒有教師資格證也大多進入辦學水平較低的民辦幼兒園。教育行政部門應當對此類學前教育師資培養機構加大監管力度，建立淘汰機制，不允許沒有獲得幼兒教師資格證書的畢業生進入幼兒教師隊伍。對于已有的辦學水平較高的學前教育師資培訓機構，同樣要要求加大教學管理和改革力度，進一步優化人才培養方案，內培外引優秀師資，增添實驗設施設備，提高科學研究水平，建設優質實習見習基地，增強社會服務能力，進一步提高人才培養質量。

3.完善經費投入機制，加強民辦幼兒教師隊伍薪酬治理

薪酬治理是提高民辦幼兒教師身份認同、提升幸福感、減少無序流動的重要手段。民辦幼兒教師隊伍建設的系列問題很大一部分原因還在于政府學前教育經費投入的不足導致的幼兒教師收入偏低。2016年，我國學前教育經費投入占全國教育經費投入的7.21%，低于發達國家的8%-11%。［18］政府經費投入實際上主要投入到了公辦幼兒園，對民辦幼兒園的投入長期嚴重不足，導致民辦幼兒教師收入長期處于低水平。民辦幼兒教師收入低，導致這一職業吸引力不高、不合理流動增加；收入低也是民辦幼兒教師整體社會地位較低、生活滿意度較低、生存狀態較差的主要原因。政府投入少，同樣也是幼兒園管理者為謀求幼兒園機構生存不得不轉向盈利性模式，甚至有意降低幼兒教師工資福利的原因之一。據報道，2019年我國國民生產總值已達100萬億元，人均國民生產總值已經接近1萬美元。國家經濟發展水平實際上已經能夠讓政府承擔起更多的民辦學前教育事業發展經費投入職責。一方面，政府可以在中央財政預算中專項列支學前教育的財政投入，確保地方人民政府對民辦學前教育財政撥款足額到位，使民辦幼兒園幼兒人均教育經費也和公辦幼兒園人均教育經費一樣隨經濟發展而逐年增加。第二，政府應當以經濟或行政調控手段促使民辦幼兒園辦園者保證其教師收入與公辦園教師收入一致。第三，在發展社區普惠性幼兒園時，要保證生均撥款隨經濟發展而增加并足額到位；對經營性幼兒園而言，要規定其大體營利范圍，制定措施鼓勵民辦幼兒園將更多的收入用于提高教師待遇和提高辦園質量，處罰部分民辦幼兒園的辦園者的過度逐利行為。

4.為民辦幼兒教師專業成長提供項目及資金支持

目前，我國教育行政部門和各教師培訓機構為幼兒園教師專業成長提供了很多途徑，比如參加國培項目，參加骨干教師成長計劃項目，開展專業研修等。但現實狀態中這些項目和計劃主要是為公辦幼兒園管理者和骨干教師提供的，民辦幼兒園教師基于各種原因基本沒有機會參與。教育行政部門應安排確保民辦幼兒園教師參與的教師發展和成長項目并提供資金支持，保證和公立幼兒園教師一樣享有促進專業成長的機會。

5.完善民辦幼兒教師的考核與評估，減輕幼兒教師的工作壓力

民辦幼兒教師在考核評價及職稱評定方面一直處于弱勢。從管理到治理，應當結合我國民辦幼兒教育的實際情況，改變多年來主要以公立學校教師（特別是以公立小學）為標準建立起來的已有考核評價體系，建立適合我國民辦幼兒教育的科學評價體系。一方面，評價內容要多元化。民辦幼兒教師的考評不僅要關注師德師風、專業能力，適當弱化學歷學位、論文發表等要求，更需要把教齡、幼兒園課程建設、幼兒園活動組織納入到考評體系，鼓勵教師扎根民辦幼兒園發揮主體作用。第二，評價主體應多元化。幼兒園教師的評價主體主要是教育行政部門、幼兒園舉辦者和教師本人。從管理到治理還應當請幼兒家長代表、幼兒園所在社區代表參與評價過程，利用多元評價主體全方位對民辦幼兒教師保教行為進行客觀評價，同時促進民辦幼兒教師融入幼兒園、融入社區，減少動輒離職等不合理流動現象。第三，評價體系的獨立性。我國迄今沒有獨立的民辦幼兒教師評聘制度，必然會帶來系列問題。建立獨立的民辦幼兒教師職稱評聘制度，使民辦幼兒園教師和公立學校教師一樣有職業發展的空間，彰顯其職業的專業性和特殊性，解除其職稱評聘的后顧之憂。

民辦幼兒教師工作壓力大主要原因在于其工作內容多而繁瑣、工作時間長、安全壓力大。首先，政府可以通過落實小班額制度、嚴格落實師幼比要求、合理配備教師和保育員數量以分擔工作量減輕工作壓力。第二，幼兒園管理者可以通過落實技防和人防措施減輕民辦幼兒園教師工作壓力。第三，政府要營造理解幼兒教育、理解幼兒教師勞動的特殊性的積極社會氛圍，讓民辦幼兒教師在和諧社會氛圍中舒心工作，促進身心健康。

（二）民辦幼兒教師隊伍的內部治理

1.民辦幼兒園舉辦者要樹立正確的辦園理念

民辦幼兒園舉辦者應當清楚地明白舉辦幼兒園最根本的不得是要促進孩子的健康成長與全面發展，也應當清楚知道幼兒園教師在促進孩子健康全面發展中的關鍵作用。民辦幼兒園管理者要把“科學管理”與“人本管理”有機結合起來，充分關心、尊重信任民辦幼兒教師，創設良好的幼兒園心理氛圍，特別是主動將更多的經費用于提高辦園質量和改善教師待遇，不斷提升幼兒教師的歸屬感和成就感，增強職業自信。

2.加強教師遴選，嚴把教師準入關口

民辦幼兒園舉辦者在遴選教師時，要嚴格執行幼兒園教師招聘標準，堅決遵守教師持證上崗制度，把考察教師的師德師風和教育價值觀放在首位，還要關注教師是否對孩子具備一定的“親和力”。民辦園管理者在教師日常管理過程中要采取措施逐漸提升民辦幼兒教師隊伍的整體水平：制定教師中長期發展規劃；通過分期分批選派教師積極參加國家、地方幼兒教師項目培訓和開展園本培訓加強幼兒教師的職業道德教育、增強保教育人的責任感和使命感、引導幼兒教師樹立正確的兒童觀、正確的教師觀和正確的保教觀、提高教師保教技能。

3.不斷提高自身專業素質，提升民辦幼兒園教師自我身份認同

提高民辦幼兒教師專業素質、使幼兒教師在職業活動中體現自身價值，體驗成功和快樂，感受其職業活動的尊嚴和專業性，是增強民辦幼兒教師自我身份認同最基本的策略。民辦幼兒教師可以通過豐富保教知識、反思服務行為、提升保教能力等路徑逐漸提高自身專業素質。

（1）繼續豐富自己的保教知識，提升保教能力，促進自我專業發展

《幼兒教師專業標準》規定了幼兒教師必備的幼兒園教育目標、任務和原則；幼兒園教育的內容；幼兒衛生保健與安全；了解幼兒學習與發展的方法；幼兒園與其它階段的銜接等五類保教知識，幼兒教師在職前學習中已經基本具備了這五類保教知識。但因為保教知識本身會隨著時代的發展而不斷更新，幼兒教師面臨真實保教情景也非常富于變化，在民辦幼兒教師職后學習中除了要不斷驗證已經掌握的保教知識外，還要學習新近的學前教育理論，了解最新的兒童身心發展研究成果，結合園所特點進行科學的保教活動的設計，開展環境創設，組織幼兒園一日活動，提高自己的與他人協作與溝通的能力，促進自我專業發展。

（2）對服務行為進行反思，促進專業能力提高

幼兒教師的專業自信中最重要因素還在于自身專業能力的高水平和不可替代性。新世紀對教師專業性的研究成果催生了對教師“實踐智慧”和“反思能力”的關注。［19］“實踐智慧”體現在對復雜教學情境“擇宜”的教育智慧，在實踐中反思促使教師成長成為具有反思精神與行為能力的實踐者。民辦幼兒教師應當通過反思自己的基本服務行為和特色服務行為，不斷提高自身專業能力。［8］125反思自己的基本服務行為，比如反思幼兒園課程設置是否符合兒童身心發展的基本要求，反思保教質量的高低，反思家園共育的效果及其原因等等；反思自己的特色服務包括開展的特色服務是否有利于孩子的成長發展，開展的特色服務有無較好的條件保障，特色服務的效果如何等等。有意識的經常性這樣的反思有利于不斷提高自身的保教專業能力。

（3）通過行動研究促進自身專業發展

幼兒教師的行動研究是幼兒教師主動參與，在幼兒園保育教育活動中發現課題，在保育教育過程中解決問題的研究。在保教過程中的研究，是民辦幼兒教師能夠勝任的，把促進自身專業成長變成自主規劃、自主實施、自我反思、自我激勵的過程。民辦幼兒教師的行動研究既可以解決保教活動中遇到的問題，又能促進其專業發展，同時還可以增強民辦幼兒教師職業活動的成功體驗，進一步增強自我身份認同。

4.掌握簡單心理調適技能，促進心理健康

民辦幼兒教師心理健康問題從得分高低排列前四位依次是強迫、人際關系敏感、焦慮、抑郁,且園所性質效應具有部分顯著性。［14］16［15］18因此，民辦幼兒教師除應當得到社會、幼兒園舉辦者足夠的物質、心理支持（比如提供合理待遇、充分理解包容、減輕工作壓力）外，自己還應當掌握一定心理調適技能，促進自我身心健康。第一、改變認知，避免過高自我要求或和非此即彼的二元化思維以減輕強迫傾向；減少失敗的自我歸因和對事物及自身負性評價以改善心境，避免焦慮、抑郁、恐懼等負性情緒對心理健康造成危害。第二、掌握簡單的行為心理學技術，如漸進性軀體放松技術、系統脫敏技術等通過緩解軀體緊張進而緩解心理的緊張和焦慮。第三，良好的人際關系既是心理健康的標志之一，也與心理健康互為因果。所以民辦幼兒教師要掌握人際溝通和交往技能，建立良好的人際關系，從他人獲取信息的同時得到更多心理支持，進一步促進自己心理健康。