上海濱江留白區(qū)域規(guī)劃與土地管理機制研究

(上海吳涇投資開發(fā)有限公司 上海 200000)

一、研究背景

為應(yīng)對城市未來發(fā)展的不確定性，實現(xiàn)“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的發(fā)展模式，上海2035總規(guī)明確提出建立空間留白機制，結(jié)合市域功能布局調(diào)整進行戰(zhàn)略空間留白。

閔行2035總規(guī)在規(guī)劃城市開發(fā)邊界內(nèi)劃定了約14.14平方公里左右的建設(shè)范圍作為戰(zhàn)略留白空間。區(qū)總規(guī)明確提出“吳涇工業(yè)區(qū)逐步引導現(xiàn)有污染型工業(yè)用地的退出，嚴格控制留白地區(qū)的建設(shè)活動，預(yù)留大型文體設(shè)施空間，作為大型綜合性國際賽事場館選址，實施生態(tài)修復(fù)。由此開展本研究，探索出一條濱江留白區(qū)域規(guī)劃與土地管理機制的新路。

二、技術(shù)路線

本次研究旨在充分認識留白空間重要意義的基礎(chǔ)上，準確把握市級相關(guān)政策中關(guān)于留白區(qū)規(guī)劃土地管理的工作原則和辦法，結(jié)合同類案例的學習借鑒，優(yōu)化吳涇鎮(zhèn)內(nèi)留白區(qū)域在過渡期的規(guī)劃和土地管理機制。以期能夠提前做出有利于長遠且近期可操作的行動計劃，適度釋放鎖定空間，涉及編制或調(diào)整控制性詳細規(guī)劃的，能夠按照相關(guān)規(guī)定有序推進。

三、現(xiàn)狀問題歸納

留白區(qū)域的現(xiàn)狀問題總體可以概括為：由于規(guī)劃的長期“凍結(jié)”，這片大型的工業(yè)存量地區(qū)無法通過常規(guī)的二次開發(fā)，來一并解決老舊工廠搬遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、濱江環(huán)境面貌改善等問題，成為城市管理的“禁區(qū)”，并且與周邊發(fā)展的差距越拉越大。

具體分析主要有以下方面問題：

(一)存量企業(yè)生產(chǎn)安全隱患大

過去吳涇是上海重要的化工區(qū)，國有企業(yè)聚集于龍吳路兩側(cè)黃浦江沿線。隨著老化工區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，原本活躍于黃浦江沿線的大型企業(yè)逐步將生產(chǎn)線搬離，留下了閑置的廠房、倉庫和碼頭。原先龍吳路沿線39家國有企業(yè)，考慮到經(jīng)濟利益，部分企業(yè)將這些資源轉(zhuǎn)租給了中小型企業(yè)，形成了“廠中廠”的現(xiàn)象。

(二)環(huán)境污染難治理

上述情況不僅存在安全隱患，也給市民帶來困擾，道路被大型車輛壓得坑坑洼洼，影響市民的出行和生活，養(yǎng)護維修工作也從未間斷。談到監(jiān)管，地方政府直言“相當被動”。龍吳路上的39家國企絕大多數(shù)是央企、市屬國企，監(jiān)管權(quán)不在屬地政府，許多企業(yè)“門都敲不開”，導致鎮(zhèn)政府想管也管不上。

(三)濱江綠帶無法貫通

在全市大力開展黃浦江濱江貫通工程和閔行開發(fā)建設(shè)南濱江的契機下，吳涇鎮(zhèn)原本擁有的濱江岸線，卻被封鎖了很大一部分。如果長期不能打通這段濱江岸線，將對全市、全區(qū)的濱江發(fā)展計劃帶來負面影響。

(四)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和績效得不到提高

近年來，吳涇鎮(zhèn)在努力發(fā)展科技創(chuàng)新和時尚產(chǎn)業(yè)，全鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級成效顯著。但是，北部的這片老化工和倉儲企業(yè)不轉(zhuǎn)型，比重那么大，全鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地產(chǎn)出績效始終都得不到本質(zhì)的改變。

四、相關(guān)政策解讀

2018年07月25日上海市規(guī)劃和國土資源管理局出臺了《關(guān)于落實“上海2035”，進一步加強戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》滬規(guī)土資規(guī)〔2018〕3號，對留白區(qū)域過渡期的規(guī)劃和土地管理規(guī)定如下：

根據(jù)“上海2035”的要求，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)實施過渡期管控政策，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地，在不影響長遠戰(zhàn)略發(fā)展的情況下可以繼續(xù)使用，除完善生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施配套以外，原則上不得進行大規(guī)模改建、擴建和新建。

(一)規(guī)劃編制管理

過渡期內(nèi)，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)已批控制性詳細規(guī)劃中止實施。過渡期內(nèi)，除下列情形外暫停區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的編制和審批：

1.綠化、交通、市政等生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及涉及城市安全的項目可以根據(jù)需求開展專項規(guī)劃編制或控制性詳細規(guī)劃局部調(diào)整。

2.對于中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀項目所在地塊，為產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造提出擴建需求的，在符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向、地區(qū)規(guī)劃控制、環(huán)境保護要求、不影響相鄰地塊合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，采取“一事一議”的方式，經(jīng)區(qū)政府同意，并由市經(jīng)濟信息化委會同市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市科委等相關(guān)部門按照優(yōu)質(zhì)項目標準聯(lián)合認定后，允許按規(guī)定組織編制或調(diào)整控制性詳細規(guī)劃。

(二)建設(shè)項目管理

過渡期內(nèi)，除下列情形外，暫停辦理戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)各類項目的規(guī)劃和土地管理手續(xù)：

1.綠化、交通、市政等生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及涉及城市安全的項目可以按照規(guī)劃進行土地供應(yīng)和項目建設(shè)，并按規(guī)定辦理有關(guān)規(guī)劃和土地管理手續(xù)。

2.戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)，在本通知印發(fā)之日前已合法取得工程規(guī)劃許可證的項目可以按批準的許可證繼續(xù)建設(shè)，按規(guī)定組織竣工驗收、核發(fā)登記證書。允許按程序?qū)徟R時用地規(guī)劃許可，允許進行危房改建、翻建。

(三)土地儲備管理

過渡期內(nèi)，允許辦理土地儲備相關(guān)的規(guī)劃和土地管理手續(xù)。收儲土地可以用于臨時綠化等，具體按照《上海市土地儲備辦法》的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

五、留白區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展的訴求

(一)區(qū)域內(nèi)的森馬服飾公司

2006年通過國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式取得一期用地使用權(quán)并簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》(滬閔房地(2006)出讓合同第55號)，用地面積140.79畝，總建筑面積106393.6平方米，容積率1.134，建筑密度39%;園區(qū)于2008年開工，于2011年順利竣工并正式投入使用。

(二)區(qū)域內(nèi)的蘋果化妝品公司

地塊面積39346平方米，建筑面積47058.65平方米，容積率1.2，目前一期項目已經(jīng)吸引近90家企業(yè)和項目入駐。

以上企業(yè)所在的單元控規(guī)均未覆蓋，且企業(yè)本身都有著擴容改擴建的需求。目前，所在的街坊地塊正在編制規(guī)劃，已經(jīng)上報區(qū)規(guī)資局，準備召開專家評審會。

六、案例借鑒與研究

(一)用地構(gòu)成案例比較

1.北京奧運用地構(gòu)成。北京奧林匹克中心區(qū)——奧林匹克公園集中了50%以上的奧運重要場館和設(shè)施,包括“鳥巢”、“水立方”、國家會議中心、奧運村、主新聞中心、多功能演播塔、下沉花園等。

2008年奧運會前完成了開放空間及六成建設(shè)用地的建設(shè),未建設(shè)的用地約為55公頃,按照2006年版中心城控規(guī),這部分用地用于大型文化設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、會議展覽設(shè)施以及商務(wù)及商業(yè)設(shè)施。奧林匹克公園南區(qū)包括第11屆亞運會主賽場地國家奧林匹克體育中心、奧體中心南側(cè)預(yù)留地、中華民族園及元大都遺址公園。北京奧運會結(jié)束時,奧林匹克公園中共有113公頃，用地未進行建設(shè),這是為奧運后儲備的開發(fā)空間。通過對這些區(qū)域的開發(fā),將增設(shè)文化和商業(yè)設(shè)施,這將完善區(qū)域業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu),并且平衡奧運會籌備時用于基礎(chǔ)建設(shè)的投入成本。

2.倫敦奧運用地構(gòu)成。倫敦奧運會所建成的奧林匹克公園邊界是有機的，根據(jù)地形和土地使用權(quán)限劃定而成，占地250英畝，是19世紀以來英國新建最大的城市公園。公園以流經(jīng)基地的河流和運河為綠色脊梁。設(shè)計采用最具有可持續(xù)發(fā)展的方法，不僅為奧林匹克運動會提供服務(wù)，同時考慮將來成為英國乃至國際的城市綠地空間，轉(zhuǎn)化為一個新的社區(qū)公園。

3.巴塞羅那奧運用地概況。巴塞羅那的奧林匹克公園在布局上屬于多中心均衡布局，空間分布特點表現(xiàn)為幾個場館形成一個單中心，整個奧運賽事集中在2-4個中心。這樣的設(shè)計有助于城市交通和市政資源整合，帶動區(qū)域發(fā)展，奧運賽事集中在4個地區(qū)和15個奧運會協(xié)辦城市。

(二)占地面積案例比較

1.北京奧運占地面積。北京奧林匹克公園位于北京市朝陽區(qū)，地處北京城中軸線北端，北至清河南岸，南至北土城路，東至安立路和北辰東路，西至林翠路和北辰西路，總占地面積11.59平方千米，集中體現(xiàn)了“科技、綠色、人文”三大理念，是融合了辦公、商業(yè)、酒店、文化、體育、會議、居住多種功能的新型城市區(qū)域。

2.倫敦奧運占地面積。倫敦奧林匹克公園由英國倫敦伊麗莎白女王奧林匹克公園規(guī)劃建筑設(shè)計。在2012年夏季奧運會落成的公園，配套體育設(shè)施與活動樞紐。在奧運會后使國際游客作為休閑度假旅游目的地。占地101公頃。

3.里約奧運占地面積。位于里約城區(qū)西南、占地118萬平方米的奧林匹克公園是里約奧運的最核心區(qū)域，其中的9座場館將舉辦24個項目的比賽，此外主新聞中心(MPC)和國際廣播中心(IBC)也坐落于此。圖為11月11日拍攝的里約奧林匹克公園全景。

七、留白區(qū)土地規(guī)劃管理的探索與研究

(一)方案設(shè)想一：留白地區(qū)位于濱江南部

規(guī)劃的綠帶中央正好形成一塊大約200公頃的地區(qū)，可以用作奧運核心區(qū)。該地區(qū)現(xiàn)狀有較多的三類工業(yè)用地和雜亂的半城市化用地，大量閑置的林地和空地。靠近鎮(zhèn)中心，基礎(chǔ)設(shè)施較其他選址方案來說相對較好，城市建設(shè)壓力較小。公共交通較為方便，而且有鐵路遺存，具有改造成輕軌的可能性。處于規(guī)劃綠帶中央，靠近濱江，生態(tài)環(huán)境較好，建設(shè)時也可以向濱江和綠帶用地擴張。

(二)方案設(shè)想二：留白地區(qū)位于濱江中部

原本用地是較為統(tǒng)一的工業(yè)區(qū)，奧運核心區(qū)域?qū)⑷〈笃f工業(yè)區(qū)，由于該地區(qū)都是成片的公司工廠，統(tǒng)一搬遷規(guī)劃管理會比雜亂城鎮(zhèn)化用地方便一些，留白面積約192公頃。現(xiàn)狀用地都是三類工業(yè)，較為統(tǒng)一，公共交通比較少，距離鎮(zhèn)中心有一定距離，周邊現(xiàn)存的體育設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施都較少，面臨工業(yè)轉(zhuǎn)型與更新改造。

(三)方案設(shè)想三：留白地區(qū)位于濱江北部

奧運核心地區(qū)取代原本的倉儲用地和重工業(yè)用地。面積約190公頃。這塊留白用地可根據(jù)奧運規(guī)模發(fā)展需要，向北延伸到梅龍鎮(zhèn)的戰(zhàn)略留白地區(qū)。現(xiàn)狀中，這塊用地以三類工業(yè)用地和物流倉儲用地為主，臨近濱江與港口，2020年規(guī)劃有地鐵線路可達，公共交通情況尚可。其周邊現(xiàn)存較低端的公共服務(wù)設(shè)施，以水果和蔬菜批發(fā)為主，都是半城市化地區(qū)，較為繁雜，濱江但周邊綠化資源較少。該留白地區(qū)與梅隴鎮(zhèn)緊鄰，關(guān)系密切，可以帶動兩個鎮(zhèn)區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

八、初步對策計劃

(一)調(diào)查摸底

排摸戰(zhàn)略留白區(qū)范圍內(nèi)企業(yè)經(jīng)營、土地、環(huán)保狀況，甄別企業(yè)優(yōu)劣情況，摸清發(fā)展經(jīng)營需求。

(二)環(huán)境評估

結(jié)合區(qū)環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)，評估區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀，主要污染來源。

(三)結(jié)構(gòu)方案儲備

在留白區(qū)外、管控區(qū)內(nèi)爭取編制可操作控規(guī)。

(四)個體改造

個案突破：選擇需求強烈、企業(yè)優(yōu)質(zhì)、產(chǎn)業(yè)方向準確的單位一事一議進行試點。